摘要：国际产能合作是“一带一路”建设的重要内容和实体支撑，深入开展国际产能合作是“一带一路”建设走深走实、行稳致远的关键。“一带一路”建设要向高质量发展迈进，就必须不断加强中国与“一带一路”国家产能合作。本文回顾了“一带一路”倡议提出5年多来中国与“一带一路”国家开展产能合作进展情况，主要有：产能合作规模持续扩大，境外经贸合作区发展迅速，合作领域主体日益多元化，东部地区是主力但中西部地区潜力较大，“一带一路”产能合作与中国-中东欧“16+1”、中非产能合作形成协同发展态势，产能合作推进机制正在形成。但是，当前“一带一路”产能合作仍然存在一些不容忽视的问题和障碍，包括产能合作层次偏低、境外产业园区开发质量不高、融资难问题比较突出、中国技术标准接受度不高、对外投资风险较大等。展望未来，“一带一路”产能合作将呈现以下图景：由于中国工业化极大成功，提升了中国国际影响力，“一带一路”产能合作将加速推进；相关平台和政策日益完善，助推“一带一路”产能合作发展；前期准备和投资经验的积累，将有效提升“一带一路”产能合作效益并降低风险；“一带一路”产能合作重塑国际分工格局，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。最后，提出应进一步加强国际产能合作，进而推进“一带一路”建设高质量发展。
关键词：一带一路；国际产能合作；高质量发展；前景展望
基金项目：中国社会科学院国情调研重大项目“上饶市工业高质量发展调研”（项目编号：GQZD2019002）；中国社会科学院高端智库基础研究项目。
一、引言
2013年9月和10月，习近平主席分别提出建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路倡议（简称“一带一路”倡议），通过促进政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，为各国共同发展和共享繁荣创造新机遇。在“一带一路”倡议发出后不久，中国政府提出了推进国际产能合作，并于2015年4月出台《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，重点是促进中国优质产能沿“一带一路”国家“走出去”。“一带一路”建设和“国际产能合作”协同推进，不但造福沿线各国人民，而且推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。5年多来，在中国和“一带一路”沿线国家的共同努力下，“六廊六路多国多港”的互联互通架构基本形成，一大批合作项目落地生根，“一带一路”建设正成为开放包容的国际合作平台和广受欢迎的全球公共产品。
世界银行的一项研究表明[1]，“一带一路”合作将显著减少货运时间和贸易成本。“一带一路”国家货运时间降低1.7%-3.2%，贸易成本降低1.5%-2.8%。其中，经济走廊沿线国家获益最大，货运时间最多可降低11.9%，贸易成本最多可降低10.2%。预计全球货运时长平均缩短1.2%-2.5%，总贸易成本降低1.1%-2.2%。世界银行另一项研究显示[2]，交通网络设施建设完善将使“一带一路”国家吸引的外国直接投资增长4.97%，“一带一路”国家之间的外国直接投资将增长4.36%。其中，东亚太平洋地区的外国直接投资预计增长6.25%，欧洲和中亚地区增长4.7%，中东和北非增长3.37%，南亚增长5.19%，撒哈拉以南非洲增长7.47%。未加入“一带一路”的国家也将受益于区域经济一体化水平提升的外溢效应，一些国家吸引外国直接投资呈现快速增长态势，带来GDP明显增长。
2018年8月，习近平主席在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上，提出今后“一带一路”建设要从谋篇布局的“大写意”转入精耕细作的“工笔画”，向高质量发展转变，推动构建人类命运共同体。深入开展国际产能合作是“一带一路”建设走深走实、行稳致远的关键。因此，回顾“一带一路”倡议提出以来中国与“一带一路”国家开展产能合作的进展，指出当前存在的问题与障碍，展望未来产能合作广泛前景具有重要意义。国际产能合作是“一带一路”建设的重要支撑，如果国际产能合作不能深入开展，就不可能实现“一带一路”建设的高质量发展。基于此，本文在最后提出了进一步加强中国与“一带一路”国家开展产能合作的对策建议。
二、中国与“一带一路”国家产能合作进展情况
（一）中国与“一带一路”国家产能合作规模持续扩大，一批重大标志性项目启动
自2013年中国政府提出“一带一路”倡议以来，中国企业积极响应，对外投资速度加快，国际产能合作规模不断扩大。2013-2018年，中国企业对沿线国家直接投资超过900亿美元，在沿线国家完成对外承包工程营业额超过4000亿美元。其中，2018年，中国企业对沿线国家实现非金融类直接投资156亿美元，同比增长8.9%，占同期总额的13.0%；沿线国家对外承包工程完成营业额893亿美元，占同期总额的53.0%[3]。
一批重大标志性项目启动，正按计划推进建设。昆（明）曼（谷）公路全线贯通，中老铁路、中泰铁路、雅万高铁、蒙内铁路、匈塞铁路、亚吉铁路、卡拉奇高速公路等已启动，正在按计划推进建设。中老磨憨－磨丁经济合作区、中哈霍尔果斯国际边境合作中心等一批境外经贸合作区和产业园区的建成，则成为中国企业集群式走出去的平台和友好合作的象征。
（二）境外经贸合作区发展迅速，呈现“大分散、小集中”分布特征
境外经贸合作区是在海外发展比较成熟且被政府认可的一种海外园区。境外经贸合作区已成为促进中国和东道国经贸合作双赢的重要载体，是深化投资合作、移植复制中国发展经验的重要载体。通过建设境外合作园区可为企业“走出去”搭建平台，带动企业抱团出海，为构建较为完整的产业链创造条件，降低海外投资成本并降低风险。
“一带一路”沿线境外经贸合作区发展迅速，集群效应初步显现。截至2018年9月，中国企业在46个国家在建初具规模的113家合作区，累计投资366.3亿美元，入区企业4663家，上缴东道国税费30.8亿美元[4]。其中，在24个“一带一路”沿线国家在建的82家合作区，累计投资304.5亿美元，入区企业4098家，上缴东道国税费21.9亿美元；通过确认考核的20家合作区（见表1）累计投资201.3亿美元，入区企业873家，上缴东道国税费21.2亿美元。
表1 通过确认考核的境外合作区目录
资料来源：商务部网站（http://fec.mofcom.gov.cn/article/jwjmhzq/article01.shtml）。
中国的境外经贸合作区在“一带一路”六大经济走廊均有分布，但是主要集中在亚洲和欧洲，而亚洲主要集中在东南亚（尤其是印尼），欧洲主要集中在俄罗斯、白俄罗斯、匈牙利三国，因此，在地理上呈现“大分散、小集中”分布特征[5]。
（三）合作领域不断拓展，参与主体日益多元化
5年多来，中国与“一带一路”国家开展国际产能合作的产业，既有以轻工、家电、纺织服装为主的传统优势产业，又有以电力设备、工程机械、通信设备、高铁和轨道交通为主的先进装备制造优势产业，也有以钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃为主的富余产能优势产业。中国与“一带一路”国家开展产能合作，对外有利于支援相关国家工业化建设，对内有力地促进了供给侧结构性改革。
中国与“一带一路”国家进行产能合作既有国有企业，又有民营企业。据介绍[6]，中央企业共承担“一带一路”建设项目3120个。中央企业先后在20多个国家开展了60多个油气合作项目，在矿产资源开发中加强与合作方的技术交流和共享，有效提升了相关国家能源矿产资源开发的能力和水平。中国民营企业500强报告显示[6]，2017年，中国民营企业中有274家参与了“一带一路”建设，超企业总数的一半，如华为、TCL、吉利、三一重工等都位列其中，促进了东道国基础设施完善和经济发展，也为解决当地就业作出了积极贡献。
行业层面的国际产能合作联盟也纷纷成立，助推“一带一路”产能合作。近年来成立的国际产能合作企业联盟如表2所示。国际产能合作企业联盟在帮助企业整合行业内资源、促进信息共享与交换、加强与政府沟通及协调等领域发挥了重要作用，有力助推“一带一路”产能合作，形成合力共同开发国际市场。
表2 中国主要的国际产能合作企业联盟
资料来源：项义军,周宜昕.新时代推进我国国际产能合作建设:新模式、新机制和新路径[J].商业研究，2018，(10)。
（四）东部地区是中国企业“走出去”主力，中西部地区潜力较大
中国对外投资呈现出明显的地域特色，主要是受长期积累的经济发展水平、能源或劳动力成本、国家政策等众多因素影响。东部地区产业集中度、制造业和技术水平较高，但也面临着严重的产能过剩和能源、劳动力成本上升的问题，因此在国家政策的作用下，部分企业凭借资本或技术优势“走出去”，选择能源或劳动力成本相对较低的“一带一路”国家，在降低成本的同时缓解了过剩产能问题。与此同时，西部地区受西部大开发等国家一系列支持西部经济发展政策的影响，凭借资源和劳动力成本优势，经济水平得到快速提升，逐渐参与到与“一带一路”国家产能合作行列中。
从对外投资存量来看，从表3可以看出，截至2017年末，中国地方企业对外非金融类直接投资存量达到7274.6亿美元，占全国非金融类存量的45.3%，较上年增加0.9个百分点。其中，东部地区6115.2亿美元，占84.1%；西部地区530.8亿美元，占7.3%；中部地区415.5亿美元，占5.7%；东北三省213.1亿美元，占2.9%。从投资增速来看，除东北三省对外直接投资存量出现负增长，2017年资本存量较2016年下降4.7个百分点外，其余地区均继续增长。其中，东部地区同比增长44.5%；西部地区投资存量只占总体的7.3%，但较2016年增长24个百分点，对外直接投资增长趋势明显。
表3 2017年中国地方对外直接投资按区域分布情况
数据来源：中华人民共和国商务部,国家统计局,国家外汇管理局.2017年度中国对外直接投资统计公报[M]．中国统计出版社，2018。
从对外投资流量来看，2017年地方企业对外非金融类直接投资流量达862.3亿美元,同比下降42.7%。其中，东部地区642.4亿美元，占地方投资流量的74.5%，同比下降48.9%，但仍然占据投资主体；西部地区124.7亿美元，占地方投资流量的14.5%，同比增长8%；中部地区76.1亿美元，占地方投资流量的8.8%，同比下降24.7%；东北三省19.1亿美元，仅占地方投资流量的2.2%。但是，从投资增速来看，在2017年对外投资整体下降42.7%的情况下，中部地区和西部地区较上年同比增长-24.7%和8.0%，较东部地区和东北三省发展潜力较大，尤其是西部地区在整体下降的情况下，仍能够继续保持正增长。
从境外产业园区投资情况来看，东部地区占据绝对多数，无论是境外园区单独实施企业数量、园区合作实施企业数量、园区境内实施企业数量、境外投资企业（机构）数量，还是国家级境外经贸合作区数量，东部地区所占份额均在6成左右或以上，中部地区、西部地区和东北地区表现各有优劣（见表4）。
表4 各地区境外产业园区投资情况 单位：个
资料来源：根据曾刚,赵海,胡浩.“一带一路”倡议下中国海外园区建设与发展报告（2018）[M].中国社会科学出版社，2018。
（五）“一带一路”产能合作与中国-中东欧“16+1”、中非产能合作形成协同发展态势
“一带一路”建设涉及的区域和重点与中国-中东欧“16+1”合作、中非合作既有区别、更有联系。近年来，一带一路产能合作与中国-中东欧“16+1”合作、中非产能合作日益形成协同发展态势。也可以说，中国-中东欧“16+1”合作、中非产能合作是一带一路产能合作的具体化和深化。
2012年，中国-中东欧国家领导人首次会晤在波兰华沙举行，中国与中东欧16个国家的“16+1合作”机制启动。截至2018年，中国与中东欧各国领导人先后进行了7次会晤，继首次会晤提出“16+1合作”之后，其后6次会晤双方均发布一次“纲要”，从最初的《中国-中东欧国家合作布加勒斯特纲要》（2013年），到2018年的《中国－中东欧国家合作索非亚纲要》，系列“纲要”内容丰富，涉及互联互通、产能合作、基础设施建设、人文、人力资源、民航合作等多个领域，为双方合作提供了方向。
2015年1月，中国政府与非盟签署推动“三网一化”备忘录，即建设覆盖非洲全境的高铁网、高速公路网、航空网和推进工业化。这一计划既有利于推动非洲基础设施互联互通与工业化进程，也有利于中国装备走进非洲。2015年12月，《中非合作论坛-约翰内斯堡行动计划》发布，提出2016-2018年中非合作的“五大支柱”和“十大合作计划”，涉及一系列产能合作项目。由此，中非合作顶层设计日益完善，中非产能合作快速推进[7]。
（六）签署一系列产能合作文件，产能合作推进机制正在形成
目前，中国已同哈萨克斯坦、埃塞俄比亚、埃及、巴西等40多个国家签署了产能合作文件，同非盟、东盟、拉美和加勒比国家共同体等区域组织进行合作对接，开展机制化产能合作。中国与日本、意大利、法国、西班牙、葡萄牙等国签署了第三方市场合作文件[3]。
建立中央地方协同联动机制。国家发改委与绝大多数省份分别签署合作协议，通过协同联动机制上下合力推进国际产能合作。
建立央企、民企、协会协同推进机制。国家发改委分别会同国资委、全国工商联、各行业协会建立协同机制，推动央企、民企走出去，发挥行业协会桥梁纽带作用，全面推进国际产能合作。
此外，2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过组建国家国际发展合作署，该机构成为推进“一带一路”建设的“一站式服务”机构。
三、“一带一路”产能合作存在的问题与障碍
（一）产能合作层次偏低，亟待升级和深化
首先，中国输出去的产能在产业层次上偏低。虽然中国输出去的富余产能总体上属于国内甚至国际上的先进产能，但是，总体而言，中国输出产能主要集中在劳动密集型和资源密集型产业，产业层次偏低，这与发达以国家资金密集型和技术密集型产业、高端服务产业输出为主还是有一定差距。
其次，产能合作层次偏低。以中国与哈萨克斯坦产能合作为例，虽然涉及的行业众多，但主要是单个项目层次上的合作，远未达到覆盖产业链上下游、良性互动的合作层次。在合作方式上，许多项目中方是以工程总承包形式参与合作，不参与生产和运营[8]。显然，这种产能合作层次偏低、深度不够，不但中方获利少，也不利于项目整体盈利能力的提升。
（二）境外产业园区开发质量不高，集聚程度偏低
从类型上看，中国海外园区有加工制造型、资源利用型、农业开发型、商贸物流型、技术研发型、多元综合型6种。在具有一定规模和一定影响力的81个中国海外园区中，有很多是以农产品加工和资源开发利用为主，缺乏高科技和高端服务海外园区。按照中国国家级境外经贸合作区建设标准，81个海外园区只有20个通过考核，数量不多、占比不高，甚至存在通过考核的再次考核不合格而被取消的现象[5]。这说明，海外园区建设离规范的园区标准还有很长的一段距离。
一些海外园区犯经验主义错误，造成盈利模式不清晰、资金回笼困难等问题。由于国内经济开发区模式大多数由政府主导，基本运营模式和盈利模式是依靠税收返还与土地开发利用形成资金循环和获利。为了吸引投资、改善就业、增加收入，国内地方政府往往给予招商项目以各种优惠政策，提高项目盈利能力。然而，这种模式在境外往往行不通。海外园区建设前期基础设施投资巨大，往往长达数年或10多年，期间回报微薄，存在投资和收益不成比例问题，这又无法套用国内园区开发模式，致使一些园区开发主体陷入困境。
一些境外园区土地、人才、资金要素缺乏，集聚程度不够，加上基础设施不完整、配套服务不完善，入驻企业较少，更谈不上集群发展。一些园区主导产业特色不突出、定位不明确、产业同质化竞争问题严重。境外园区产业本地化程度不够，往往还缺乏具备跨国经营综合素质、熟悉东道国政策文化语言且能够进行跨国业务谈判的人才。
（三）金融市场欠发达，融资难问题比较突出
产能合作中融资难仍是一个比较突出的问题，这既有中国的原因，更有所在国的原因。
就中国方面而言，目前缺乏“外保外贷”和“外保内贷”等服务。海外园区入驻企业，难以获得国内银行的信贷支持；而中国银行的全球授信体系不完善，企业的境外子公司也难以利用国内母公司的信誉和授信额度，国内母公司不能为其境外子公司在中国银行境外机构贷款提供担保，企业境外投资形成的资产不能作为抵押担保在境内贷款，这些都使企业面临融资困难[5]。
就所在国而言，目前“一带一路”国家整体上金融市场发展不充分，融资渠道单一、融资成本高、金融基础设施不完善，股票、债券等资本市场发展程度较低，可利用的融资工具较少，市场自身融资能力较弱。同时，部分沿线国家资本市场和金融市场并未开放，外资进入渠道有限。不少“一带一路”国家因外汇短缺实行外汇管制，企业盈利难以汇出。部分国家汇率波动大，汇率风险上升。另外，“一带一路”国家主权信用风险评级普遍偏低，资本市场不发达，信用担保体系不健全，这使得融资成本普遍偏高，缺乏增信能力，难以支持长期资金需求。“一带一路”国家金融基础设施也不完善，缺乏完善的投融资保护机制，金融监管难以满足实际需求，货币稳定存在较大风险，信用评价体系不健全，这使得目前沿线国家融资环境难以满足实际需求。
（四）中国技术标准权威性不够，技术标准对接难度大
在“一带一路”产能合作中，有些国家拒绝使用中国标准，要求必须使用东道国标准或采用欧美标准，这造成中国企业“走出去”成本大幅上升。采用他国标准，中国企业势必花费大量的人力、物力、财力去获得认证，处于被动位置。更糟糕的是，因要按照他国标准执行，需要更改设计方案、生产流程、质量保证体系、设备模具等，不仅费时费力，而且导致中国企业业已成熟的技术和经验无法在国外施展开来，优势无法发挥[9]。
另外，“一带一路”国家标准化管理部门和适用标准五花八门，加大了中国与其技术标准对接的难度。比如，东盟10国中，除新加坡之外，其他9个国家的产品标准化处于相对落后阶段，在技术标准对接语言方面就存在7种语言，涉及技术标准数量大约29000多项[10]。加强中国-东盟产能合作，光技术标准对接一项，其复杂程度和工作量就非常巨大。
（五）多数“一带一路”国家营商环境堪忧，投资风险较大
多数“一带一路”国家工业化水平偏低，基础设施落后，工业配套能力不足；一些国家和地区法制不健全、人治色彩明显、政府办事随意性大；还有的国家和地区政局不稳、社会治安恶化，部分国家国际恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义三股势力和跨国有组织犯罪活动猖獗，这些都给产能合作带来极大的负面影响。
有的国家国情社情与中国有很大的不同，中国企业前往投资需要格外注意[5]。比如，有的国家和地区（如印尼、东欧国家等）劳动者权益保护严格，劳工组织势力大，中国投资企业若发生劳资纠纷，则非常棘手，往往需要支付巨额补偿金。有的国家和地区（如东欧国家）环境意识强、环保组织强大，投资若涉及到环保问题，往往争议巨大或面临处罚风险。有的国家和地区社会宗教色彩浓厚（如伊斯兰国家），穆斯林员工每天要进行5次祷告，每次半小时，严重影响工作效率，若放弃雇佣当地人，则又可能违反雇佣当地员工的法律。有的国家和地区部族势力（如部分中亚国家）、家族统治（如部分南亚国家）色彩明显，新上台的部族、家族往往对前任的部族、家族进行政治清算，导致投资的政治风险极大。
若将总体投资风险评价等级分为AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C、D十个等级，尹美群等（2018）研究表明，“一带一路”沿线65个国家（地区）中，投资风险评价等级处于A、BBB、BB档次的中等投资风险国家（地区）为35个，占比54%；投资风险评价等级处于B及以下档次的高投资风险国家（地区）达30个，占比46%，而AA及以上档次的低投资风险国家（地区）一个也没有[11]。中国社会科学院世界经济与政治研究所的一项评价结果稍好一些，他们对35个“一带一路”国家进行了投资风险评估，结果是1个国家（即新加坡）获得AA等级评价，1个国家（即伊拉克）获得B等级评价，其余的33个国家为A、BBB、BB等级的中等投资风险国家[12]。
四、中国与“一带一路”国家产能合作前景展望
“一带一路”建设成为当前国际上最受欢迎的倡议和最重要的国际公共产品之一，是推动联合国2030年可持续发展议程落实的重要途径。展望未来，我们认为“一带一路”产能合作前景光明。
（一）中国工业化极大成功提升中国国际影响力，“一带一路”产能合作将加速推进
改革开放40多年来，中国经济快速发展，人民生活水平显著提升，中国已经成为世界第二大经济体。中国几十年的时间走过发达国家几百年的工业化历程。当前，中国整体上已经进入工业化后期阶段，不仅有几百种工业产品位居世界第一，而且2011年中国制造业规模超过美国成为世界上最大的制造业大国[13]。经济实力尤其是工业实力是中国实施“走出去”和开展“一带一路”建设的前提和基础。
多数“一带一路”沿线国家工业化水平偏低、经济较为落后，他们迫切希望通过工业化来改变国家落后的面貌，中国工业化的极大成功对“一带一路”沿线国家产生巨大的吸引力。通过产能合作，使中国优势产能“走出去”，这不仅涉及产业项目合作，也涉及相关技术标准、投资规则、发展经验等方面的输出或合作，是国家软实力的对外输出，体现了一个国家跻身经济强国之列的国际影响力。反过来，中国国际影响力的提升，又将进一步推进“一带一路”产能合作。
（二）相关平台和政策日益完善，助推“一带一路”产能合作发展
随着“一带一路”建设的推进，相关平台搭建并逐步完善。其一，打造共商国际化平台与载体[3]。2017年5月，首届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京成功召开，29个国家的元首和政府首脑出席论坛，140多个国家和80多个国际组织的1600多名代表参会，论坛形成了5大类、76大项、279项具体成果，其中包括了一长串的合作项目清单，这些成果已全部得到落实。2019年4月，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛继续在北京举办。“一带一路”国际合作高峰论坛已经成为各参与国家和国际组织深化交往、增进互信、密切往来的重要平台。其二，打造共建合作的融资平台[3]。亚洲基础设施投资银行自2016年开业以来，在国际多边开发体系中发挥着越来越重要的作用，得到国际社会广泛信任和认可。截至2018年底，由中国发起的亚洲基础设施投资银行已从2016年最初的57个创始成员，发展到遍布各大洲的93个成员；累计批准贷款75亿美元，撬动其他投资近400亿美元，已批准在印度尼西亚、巴基斯坦、埃及等13个国家投资35个项目。丝路基金规模也从2014年最初的400亿美元增加到1400亿美元；截至2018年底，丝路基金协议投资金额约110亿美元，实际出资金额约77亿美元。
近年来，中国在战略对接、双边或多边合作、规划计划等方面不断完善，助推“一带一路”产能合作。截至2019年3月底，中国政府已与125个国家和29个国际组织签署173份合作文件[3]，共建“一带一路”国家已由亚欧延伸至非洲、拉美、南太等区域。截至2018年底，中国已与阿根廷、俄罗斯、印度尼西亚、英国、新加坡等27个国家核准了《“一带一路”融资指导原则》，根据这一指导原则，各国支持金融资源服务于相关国家和地区的实体经济发展，重点加大对基础设施互联互通、贸易投资、产能合作等领域的融资支持[3]。中国发布《标准联通共建“一带一路”行动计划（2018－2020年）》，与49个国家和（地区）签署85份标准化合作协议[3]。中国与49个沿线国家联合发布《关于进一步推进“一带一路”国家知识产权务实合作的联合声明》。中国组织召开“一带一路”能源部长会议，18个国家联合宣布建立“一带一路”能源合作伙伴关系[3]。中国与47个沿线国家签署了38个双边和区域海运协定[3]。中国还充分利用20国集团、亚太经合组织、上海合作组织、中国－东盟（10+1）、中非合作论坛、中阿合作论坛、中拉论坛、中国－太平洋岛国经济发展合作论坛等现有多边合作机制，在相互尊重、相互信任的基础上，积极同各国开展共建“一带一路”实质性对接与合作。
国内多部委近年来陆续发布推动“一带一路”建设行动方案、指导意见、管理办法、投资规范等，中国与“一带一路”国家产能合作政策逐步完善。与此同时，一些部门还编制了“报告指南”，指导国际产能合作，有效降低产能合作中的风险、提高产能合作成功率。
（三）前期准备和投资经验的积累，将有效提升“一带一路”产能合作效益并降低风险
虽然当前部分“一带一路”产能合作项目效益不高、风险偏大，但是，随着“一带一路”建设工作的持续推进，产能合作效益和便利程度得以提高，很多产能风险将被有效化解。
首先，通过对沿线国家的深入研究，特别是企业“干中学”，使得中国企业对“一带一路”国家有了比较清晰的认识。近年来，中国国家部委、行业协会、高端智库等都加强了对“一带一路”国别研究，以前不为大家所了解的沿线国家政治经济条件、国情社情民意等信息逐步被了解。特别是中国企业前期对国际产能合作具体实践，通过“干中学”，充分了解在不同国家开展产能合作存在的关键部门、主要节点、重要风险，为后续继续开展产能合作积累了宝贵的经验和教训。
其次，中欧班列的开行使得中国与沿线国家开展产能合作更加便捷、高效。截至2018年底[3]，中欧班列已经联通亚欧大陆16个国家的108个城市，累计开行1.3万列，运送货物超过110万标箱，中国开出的班列重箱率达94%，抵达中国的班列重箱率达71%。中国与沿线国家开展口岸通关协调合作、提升通关便利，平均查验率和通关时间下降了50%。越来越频繁的中欧班列有力地促进和支持中国与“一带一路”国家开展产能合作，不仅使得人员和物流往来加速，而且有效地降低了物流成本，推动国际产能合作效益进一步实现。
再次，中国与“一带一路”国家产能合作融资框架已经初步完成，融资难问题未来将有所缓解。目前，主要资金渠道有财政资金、政策性金融机构、开发性金融机构和主要商业金融机构等。亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家新开发银行，以及多种多样的“一带一路”投资基金成为助力“一带一路”建设的生力军、主力军。
最后，一些合作模式被证明行之有效，可以复制推广。比如，中国与马来西亚开创了“两国双园”模式。“两国双园”就是在中国广西钦州设立“中马钦州产业园”，在马来西亚关丹设立“马中关丹产业园”，并成立了“两国双园”合作理事会和联合工作组等协调机构，目前，“两国双园”发展态势良好。又如，亚吉铁路“抱团出海”的“亚吉模式”[14]。“亚吉模式”构建起由“政府援助为主向企业投资和建设合作为主”，由“一般贸易向中高端领域合作”迈进的全方位深度融合发展新模式。这些合作模式可以为类似条件下的其他产能合作项目所采用，从而提高项目成功率。
（四）“一带一路”产能合作重塑国际分工格局，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展
中国经济过去40多年的高速增长，得益于日益融入全球产业链、价值链。但是，在这个过程中，中国也付出了巨大的资源环境代价，究其根本，主要是现行的全球产业链、价值链是“非中性”的“游戏规则”，是西方国家及其跨国公司控制下的国际产业链、价值链。
从全球视野看，中国企业处于全球产业链、价值链承上启下的关键环节。通过“一带一路”产能合作，一方面，中国自身将沿产业价值链高端环节攀升；另一方面，中国将帮助“一带一路”国家更好地融入全球产业链、价值链，实现联动发展，全球产业链、价值链因而得以重塑，一个动态、包容、公平、网络化的全球产业链、价值链将呈现在世人面前，从而推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。
五、对策建议
以2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛胜利召开为契机，中国将与“一带一路”国家一道继续加强国际产能合作，不断夯实“一带一路”建设的实体基础，推进“一带一路”建设向高质量发展。
（一）进一步做好统筹规划，完善国际产能合作支持体系
进一步做好顶层设计。相关国家部委要进一步做好“一带一路”倡议与相关国家发展战略的对接工作。进一步完善境外投资管理制度，健全投资政策服务体系，鼓励企业在参与“一带一路”建设和国际产能合作的同时，着力抓好对外投资真实性审核、事中事后监管等工作，严防对部分领域非理性对外投资的风险，使企业的对外投资更趋理性。
加快重签久未更新的双边投资协定，充分利用投资者-国家争端解决机制（ISDS）[15]。中国已经和“一带一路”沿线58个国家签订双边投资协定，但是这些协定有很多都是在20世纪80-90年代签的。当时中国在签署协议时主要是从资本输入国的身份出发，在其双边投资协定中只承诺最惠国待遇和公平公正待遇，争议部分则提交国际仲裁庭，因此，所缔结的协定内容较为谨慎和保守。时滞性导致协议保护投资者的程度较低，很难在促进投资上发挥较大作用。中国需要加快谈判进程，重签双边投资协定，对准入前的国民待遇和劳务人员出入境问题作出有约束力的规定。对外双边协定之所以可以成为保护投资者的有效工具，很大部分原因归功于IS-DS。ISDS允许投资者直接对投资的东道国发起仲裁，从制度设计的角度将投资者和有主权的东道国放置在平等地位，以此来保护投资者的利益。
加强国际产能合作综合服务体系建设。借鉴日本国际协力机构、法国开发署模式，通过派出机构（企业法人），以市场化方式服务“走出去”企业。区别对待政策性项目和商业性项目：商业性项目应该完全按照市场化原则开展运作，充分尊重企业的自主权，政府部门应避免给商业项目赋予过多政治色彩，承担不应有的政策性负担。政策性项目甚至援建项目也要尽可能考虑其商业化运维前景，减轻运维财政压力。
积极发挥行业协会和国际产能合作企业联盟功能，将国家产能合作的相关工作部署和政策信息及时准确地传达给企业；指导企业因地制宜发展，帮助企业与政府、金融机构、外国驻华使馆等方面牵线搭桥，建立多层次产能合作机制。
从国际经验来看，会计师事务所、律师事务所、投资银行以及证券公司、征信、评级机构等中介机构在跨国产能合作中发挥着十分重要的作用。中国要加大支持力度，培育相关中介机构，并推动中资中介机构“走出去”，使其为中国企业“走出去”提供相关服务[16]。
加强“二轨”对话及交流合作。加强与“一带一路”国家的政党、议会、地方、工商界、民间、智库、媒体、高校等“二轨”交往，开展形式多样的交流合作，增进理解、泛凝共识，这对化解恶意攻击中国开展国际产能合作的不利舆论，如“新殖民主义”“掠夺资源论”“债务陷阱论”“落后产能输出论”等具有重要作用。
（二）进一步加强境外产业园区建设，优化园区管理机制
建设境外产业园区和经贸合作区，将个别企业的“单打独斗”产业转移行为向“抱团出海”集群式发展转变，有利于提高“走出去”的成功率。对于国家级境外经贸合作区，应建立政府及企业间的磋商机制。可借鉴中国与新加坡合作推进苏州工业园的管理模式，引入多级政府协调工作机制，从政府高层就优惠政策、资源整合等难点问题通过协商机制达成共识，并由执行层落实相关具体工作，企业跟进落实，提高园区开发建设效率。
可以考虑从三个层面来优化境外产业园区管理机制[17]：第一个层次，签署双边政府间的合作协议。第二个层次，成立关于产能合作园区双边工作委员会，一般都是部级，为园区建设发展遇到的各种投资便利化问题提供一个有效、及时的解决渠道。第三个层次，参照中国国内经验设立园区联合办公室或管委会。与现有的园区管委会的不同点在于，管委会最好能够有双方政府机构的介入和参与，这样才能推动某些政策和政府服务的落地实施。
（三）创新合作模式，提高产能合作成功率和经济效益
在国际产能合作中，积极推进政府与社会资本合作（PPP）模式。PPP项目强调持续经营和建立长期合作伙伴关系，应坚持利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系等PPP核心理念，通过PPP合作机制确保参与各方管控风险，实现共同受益目的。
积极实施基础设施建营一体化[16]。以往中国企业参与国际基础设施建设主要业务的是施工总承包或EPC总承包，不仅不能全面满足国际市场的需求，还使自己处于基础设施和产能合作价值链的低端，利润微薄。产业园区是建营一体化的集大成者，将工程建设为主体的对外工程承包业务链前后延伸，提升中国企业在国际基础设施产业分工体系中的地位，进而在价值链体系中实现从“汗水建造”向“智慧创造”的转变。
尝试推行“软输出”产能合作模式。有条件的中国海外园区可尽量减少资产直接投入，实现由“重资产投入”向“重资本运作”转变。除了中国企业直接投资建立产业园区招商运营外，以提供产业园区设计、规划、运营等咨询服务为主的软输出模式也将成为中国与“一带一路”国家产能合作的代表性模式之一，这种模式具有投资风险低、投入低、回报高、周期快等特点。在产能合作迅速扩大、门槛逐渐降低的竞争下，这种软输出模式无疑成为一种新的合作路径。
（四）创新投融资机制，切实解决产能合作融资难问题
“一带一路”产能合作秉持开放包容原则，在投融资方面不能成为中国的“独角戏”，应该成为沿线国家和国际各领域资本广泛参与的“合奏曲”，拓展多元化资金来源，搭建多层次融资框架，共同推进“一带一路”产能合作。总体原则是：以国内资金、中资企业投入为引导，广泛吸引社会资本参与，包括全球公共资金、准公共资金和商业资金，建立多元化、市场化、国际化的投融资体系。
在政策引导下，鼓励金融机构在境外合作园区设立支行或办事处，开辟绿色通道，积极解决园区和园区企业融资难问题。促进投融资形式多样化，利用企业的境外资产、股权等多种形式抵押，由境外银行出具保函为境外企业在国内贷款提供担保，与此同时，降低担保要求。
中国企业走出去参与“一带一路”建设，可考虑将产能合作与资金融通多维度有机结合起来，降低项目投资风险。比如，借鉴日本当年对外投资采用日元贷款经验，发挥人民币贷款在促进中国企业对外投资和人民币国际化方面的双重作用[18]。在“一带一路”产能合作中，通过人民币对外贷款，促进沿线国家使用人民币购买中国机器设备和零部件，在贸易中使用人民币结算，增加人民币回流渠道，形成产品流、资金流良性循环局面。“一带一路”产能合作中使用人民币贷款，还可以减少汇率波动的风险，提高项目盈利和企业盈利的几率。
（五）鼓励采用中国技术标准，大力实施标准国际化战略
鼓励在“一带一路”重大工程建设和产能合作中推广使用中国标准，鼓励中国企业参与项目时采取中国标准，对成功施行中国标准的企业给予政策支持和资金补助。推进“中国技术+中国标准+中国装备+中国建设”的全链条“走出去”，建设基础设施和产能合作精品工程、示范工程，扩大中国标准国际影响力。
大力实施标准国际化战略，抢占标准制高点，提高国际话语权[19]。积极与国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、电气和电子工程师协会（IEEE）、国际电信联盟（ITU）等国际权威组织合作，将中国标准推广为国际标准。推动与“一带一路”沿线国家签署标准化合作协议，加大标准互认力度。支持“一带一路”沿线国家标准化能力建设，有针对性地组织标准化援外培训，依托中国优势的技术标准，加强与沿线国家的合作，共同推动国际标准的制定。
（六）加强“一带一路”能力建设，规避产能合作风险
着力推进基础设施“软联通”。虽然设施联通对促进经济增长作用显著，但由于各国在规则、标准、法律法规和海关程序等方面的差异，其潜力尚未完全释放。鉴于此，应以各国法律法规为基础，在上述领域加强协调统一，采用国际上广泛接受的规则、惯例、技术标准和最佳实践，进一步加强“软联通”。推进中国与一带一路国家在边境清关、信息互换、简化海关和过境手续等方面提高通关便利化水平；推进中国与一带一路国家在基础设施、设备、贸易、环境和金融等领域信息互换、标准互认。鉴于新工业革命对提升生产力和竞争力的深远影响，建议加强全球数字基础设施互联互通，帮助发展中国家开展能力建设，缩小数字鸿沟，打造数字丝绸之路。
强化国别研究，降低产能合作风险。“一带一路”国家国情差别巨大，今后对“一带一路”产能合作的研究要深入到国别研究，而不仅仅是大面上的泛泛研究。相关政府部门、智库、行业协会、拟前往投资的企业都要加强投资前的前期研究，对拟投资国家的市场、产业、政治、金融、法律、税务、人文、社会、宗教信仰等方面进行广泛的研究工作，避免盲目投资，对产能合作可能出现的风险早知晓、早防范。
加强合规性能力建设，规避海外经营风险。一方面，要运用国际多边规则和法律武器，维护中国企业权益，尤其要反对美国的贸易霸凌主义和“长臂管辖”；另一方面，中国企业要加强合规性能力建设，必要时成立企业首席合规官和合规性经营办公室，专司企业合规经营，切实加强员工经营合规性教育，最大限度减少技术转移、知识产权保护、劳工权益、环境保护、原产地等方面的纠纷。
（七）积极开展第三方合作，推进形成命运共同体
第三方合作即“1+1+1>3”模式，是国际产能合作新模式，通过三方合作，实现三方共赢，潜力无限。在“一带一路”开展第三方合作，特别是推动中国与发达国家开展第三方合作，即中国优质产能+发达国家先进技术+发展中国家现实需求，形成“一带一路”的“北-南-南”合作模式，这样可以充分利用发达国家跨国公司先进的技术、管理经验、营销网络，分散中国企业的投资风险，并展现中国在“一带一路”倡议中所秉持的开放性姿态，推动形成利益共同体、责任共同体和命运共同体。在具体操作中，中国可以在政府层面与发达国家签订“一带一路”第三方合作协议，重点与欧洲、日本、韩国等国家的跨国公司开展合作。
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