摘要：“十四五”时期，随着中国经济高质量发展的纵深推进，以供给侧改革为主线，以资源要素配置优化为中心，以实体经济为着力点的发展模式转型进入深水区。工业用地，作为供给侧的关键生产要素，也是实体经济的重要空间载体，其合理、高效配置不仅关乎中国实体经济由大到强蜕变，关乎国土空间开发保护与城镇空间结构优化，还关乎城市品质提升与创新转型。面对当前工业用地配置存在的区域配置规模不经济、配置效益备受争议、数字化监管程度不高等一系列关键问题，本文认为应四级联动，对配置规模与结构进行精明调控；应分段施策，对配置底线与效益进行精准管控；还应刚柔相济，对配置规则与模式进行精细把控，通过多维度、多尺度工业用地配置优化，为“十四五”时期推动中国经济高质量发展提供产业空间保障。
关键词：“十四五”时期；高质量发展；工业用地；配置优化
基金项目：国家社科基金青年项目“创新转型背景下中国工业用地配置的时空特征、驱动机制与效应测度研究”（20CJL004）；国家社科基金重大项目“包容性绿色增长的理论与实践研究”（19ZDA048）；北京卓越青年科学家计划项目“北京城乡土地利用优化的理论、规划方法和技术体系研究”(JJWZYJH0012190003010)；中国社会科学院登峰战略优势学科“产业经济学”和重点学科“区域经济学”。
一、引言
以土地为中心的城镇化与工业化进程是诸多发展中国家的必经之路，中国也不例外。1990－2018年，中国建设用地规模由11608km²增至55156km²，增幅达到375％。在这之中，工业用地扮演着重要角色，其占国有建设用地比重长期保持在20％以上，东莞、深圳、唐山等工业重镇甚至突破30％。相应的，工业用地配置规模也一直处于高位，2007－2018年的全国配置规模超过15000km²，占国有建设用地配置总量25％以上。“加快改革土地管理制度，要使优势地区有更大发展空间”，是2019年12月习近平总书记在《求是》杂志发表的《推动形成区域互补高质量发展的区域经济布局》中提出的重要论断[1]。学者认为：每一宗工业用地配置意味着至少一个工业项目的引入[2]，这不仅有机会为经济增长注入产业新动能，为地方政府贡献涓流式税收，而且其所带来的固定资产投资、就业岗位及配套基础设施建设也将有力助推城市与区域发展[3-5]。
“十四五”时期，随着中国经济高质量发展的纵深推进，以供给侧改革为主线，以资源要素配置优化为中心，以实体经济为着力点的发展模式转型进入深水区，特别是在加快构建“双循环”新发展格局的大背景下。作为供给侧的基础生产要素，也是实体经济的核心空间载体，工业用地配置面临新形势、新挑战与新任务。2020年3月30日，中共中央、国务院出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出应推进土地要素市场化配置，并着重强调应深化产业用地市场化配置改革。在此基础上，本文围绕“十四五”时期高质量发展视角下的工业用地配置优化议题展开多维度、多尺度探讨，这不仅有助于从供给侧为实体经济在新一轮科技革命与产业变革中由大到强蜕变提供土地视角的决策参考，还将为工业用地配置相关政策制定提供一定的科学依据。
二、工业用地配置优化：供给侧结构性改革的重要环节
工业用地配置作为中央与地方政府推动经济增长的重要工具[5-6]，具有丰富的经济含义。“十四五”时期，如何促进工业用地在不同产业、区域间的有效分配，引导土地集约节约高效利用与内涵式发展，优化产业空间组织模式，尽快建立与高质量发展相匹配的要素配置模式，是供给侧结构性改革的重要环节。
（一）护航实体经济，创造高质量工业发展空间
作为实体经济引擎，中国工业经济在近年来成绩斐然，工业增加值于2018年首次突破30万亿元，221种工业产品产量位居世界第一，并在数字经济、轨道交通等领域趋向技术赶超[7]，但“大而不强，广而不精”状况依旧普遍，部分关键产品与先进技术仍需借助外力[8]，且面临发达经济体再工业化战略与发展中经济体要素成本优势的“双重挤压”[9]。2020年的中国即将基本实现工业化，但深化工业化进程的任务远未结束[10]，推动创新转型、冲破“过度去工业化”迷雾、解决新市民就业问题以及向全球价值链高端攀升等新征程任重道远。“十四五”时期，作为工业项目，特别是新项目的源点，工业用地配置亟需适应新局面，通过由规模至上、引资底线竞争向效益优先、引资优胜劣汰转型，从供给侧护航实体经济，保障产业链、供应链安全稳定，创造高质量工业发展空间。
工业用地配置优化与不同区域、类型工业经济的发展路径紧密相关。第一，现阶段，工业经济的区域分异明显，但即便是实力最强、产业链最为齐全的东南沿海地区，大多数产品仍处于全球价值链中下游[8]，创新能力与国际产业分工地位亟待提升。高质量发展视角下，如何基于自身资源禀赋与产业基础，因地制宜设定工业用地配置标准与准入体系，推动不同区域、城市深化工业化进程；如何以优势互补、供需匹配为导向，区域统筹调控工业用地配置指标，是从供给侧推动区域产业结构转型升级的突破口。第二，以智能制造、数字经济等前瞻技术为核心的高技术产业正在成为中国抢占实体经济前滩，获取全球科技竞争主动权的助推器[11]，无论区位、开发标准还是配套设施，高研发与高人才占比的特征使相关企业对工业用地配置的需求较以往有所不同。高质量发展视角下，有必要以更好地满足产业创新转型与新技术落地需求为目标，设立更有利于创新型企业发展的土地“游戏规则”，为创新驱动发展与创新型国家建设提供产业空间支撑。第三，以劳动密集与资源密集型产业为支柱的规模化制造是中国工业经济的累积优势，但如今面临增速放缓、产能落后与能耗过高等严峻挑战。高质量发展视角下，将工业用地配置视为实体经济关卡，从供给侧倒逼企业发展转型，这将在一定程度上推动规模化制造体系重构与价值提升。
（二）落实国土空间开发保护要求，优化城镇空间结构
“十四五”时期，作为国土空间的重要组成部分，工业用地配置是否合理、高效，关乎生态文明建设与整个国土空间体系构建。以长江经济带为例，作为全国国土空间的战略支撑轴线，也是工业体系最为完备的区域，其沿江遍布环境风险企业，废水、氨氮排放量占全国比重均超过40％。究其原因，土地资源配置不合理，刚性约束缺失难辞其咎，长期以来，长江沿线、港口乱占滥用、占而不用、多占少用、粗放利用问题突出，大量污染产业遍布，部分地区甚至有超过50％的重化工产能沿江布局[12-14]。因此，优化工业用地配置，从源头上调控产业布局，在过程中实时监测土地利用情况，以刚性约束落实国土空间开发保护要求迫在眉睫。
与此同时，工业用地配置优化是促进城镇空间结构优化的重要路径。总的来说，以土地为中心的城镇化与工业化进程助推了中国经济增长奇迹，但也对城镇空间结构带来了一些负面效应，如：城市无序蔓延、生态空间破碎化、产业园区遍地开花等，工业用地配置则是之中的“风暴眼”[15-16]。随着国土空间规划体系的构建，城镇空间与城镇开发边界被纳入“三区三线”管控体系，城镇空间发展模式由以增量扩张为主转向以增量提质与存量盘活并重，少数超大、特大城市甚至提出减量发展理念。在此背景下，如何以土地配置与利用方式调整为契机，通过构建相对应的政策组合，提高土地集约节约利用程度，提升集聚经济效应，是城镇空间结构优化的核心议题。
（三）提升城市品质，推动城市创新转型
“十四五”时期，提升城市品质与推动城市创新转型对于塑造城市竞争力至关重要[17]，工业用地配置优化则是两者在供给侧的交汇点之一。首先，生产方式转型、生活水平提升与消费观念转变使得工业从业者越发重视城市品质，包括更为现代化的生产空间、更为优质的生活环境与更为便捷的公共服务等，特别是对高技术从业者而言。优化工业用地配置，以土地为媒介构建城市品质与创新之间的互利共生关系，不仅有利于匹配人民日益增长的美好生活需要，还将有效激发工业经济活力，促进产城融合，并推动城市产业结构向高附加值方向转型。其次，破解城镇低效、闲置用地难题是“十四五”时期中国经济高质量发展无法忽视的议题。现阶段，诸多城市的中心区存在一定数量的低效、闲置工业用地，它们曾是城市经济的基石，但因城市功能结构调整、主要产能外迁与自身产业转型升级滞后等原因凋零。这些土地阻断了城市功能连续性，是空间顽疾；但往往位于高价值地段，因此更是稀缺资源。如何通过再配置为其注入发展新理念，以二次开发重塑土地价值，促进城市经济“腾笼换鸟”，是当前城市发展与城市更新亟待考虑的。以深圳蛇口网谷为例，其源于中国首个对外开发产业园区——蛇口沿山工业区，占地面积达到20km²，在2010－2015年通过“工改工”方式实施存量更新与工业用地再配置，由以玻璃加工、有色金属等传统产业为核心的低效益老工业区转型成为由电子信息、人工智能等新兴产业为核心的，拥有独具匠心的建筑与景观设计、自成体系的公共服务配套与涵盖近50项园区服务的智慧线上平台的城市经济新增长极。截至2018年末，蛇口网谷已吸引苹果、IBM、中兴等300余家高技术企业的研发部门入驻，地均产值超6亿元/m²。
三、工业用地配置面临的关键问题
工业用地的大规模配置为中国摘得“世界工厂”桂冠提供了不可或缺的基础生产资料支撑。然而，随着中国经济进入高质量发展阶段，现行的工业用地配置路径在规模、结构、效益、监管、体制与模式等多个维度与构建“双循环”新发展格局、创新驱动发展、区域协调发展以及集约节约高效发展等新发展理念存在偏差，并面临一些关键问题。
（一）区域配置规模不经济，“土地—产业”配置结构失衡
整体来看，东部、中部、西部与东北地区等四大经济板块的工业用地配置存在较为明显的规模不经济现象。自2003年起，出于区域均衡发展目的，国家开始实行工业用地指标差异化配置策略，在逐步加大中、西部地区工业用地供给力度的同时，有意识地削减东部，特别是东南沿海地区的土地配置规模[18-19]。2007－2016年，中部、西部工业用地配置规模持续提升，占全国比重由46.01％增至55.16％，与东部地区之比由1.05:1增至1.38:1（见表1）。然而，诸多学者发现中部、西部地区的土地利用效益较低，尤以西部为甚[6,8,20]。反观东部，特别是东南沿海地区，其土地利用效益相对较高，产业能效稳定，但土地供需却普遍面临“僧多粥少”困境。
表1 2007-2016年中国四大经济板块工业用地配置规模占全国配置总规模比重（％）
资料来源：根据中国土地市场网（http://www.landchina.com/）公布数据自绘
“土地—产业”配置结构失衡，技术密集型产业发展空间严重不足。近年来的工业用地市场仍以满足传统工业企业需求为主[21]。举例来说，2007－2016年，全国仅有7.26％的工业用地配置给了高技术产业，即便是在东部地区，其高技术产业土地配置比也仅为7.45％（见表2）。同时，已有学者发现技术密集型工业用地的经济增长贡献显著高于传统工业用地，且在工业化与城镇化仍有一定增量空间的城市，配置结构的技术化将有效提升工业用地的整体配置效益[22]。由此可见，“土地—产业”配置结构失衡不仅无法为中国工业经济的技术赶超与创新转型提供足够支撑，还将抑制土地利用效率提升与经济潜能释放。
表2 2007－2016年全国及四大经济板块高技术产业工业用地配置规模占配置总规模比重（％）
资料来源：根据中国土地市场网（http://www.landchina.com/）公布数据自绘。
（二）配置效益备受争议，数字化监管程度不高
低价格、大规模的工业用地配置模式效益备受争议。众所周知，为了角逐激烈的地区间竞争，部分地方政府偏好通过低价格、大规模的工业用地配置来吸引工业企业进驻，以期在固定资产投资规模、政绩考核评价与长期税源预定上占得先机[4，23]。然而，诸多学者发现该模式效益堪忧。如：陈淑云和曾龙、李勇刚和罗海艳认为这会带来以中低端制造业为主的产业结构刚性，阻碍产业转型与技术进步[24-25]。Zhang等、余泳泽等认为这会降低招商引资质量与环境监管力度，不仅影响土地利用效益，还会提升社会治理与环境规制成本[26-27]。Liu等则提出工业蔓延（industrial sprawl）的概念，其核心构成要素为参差且同质的产业园区，蛙跳式的工业用地配置格局与较低的土地利用效率[28]。同时，根据自然资源部发布的2019年国家级开发区土地集约利用情况可知，作为代表工业经济发展与工业用地配置水平的“国家队”，531个国家级开发区的综合容积率仅为0.96，工业用地综合容积率仅为0.91，建筑密度仅为32.30％，且平均工业用地固定资产投入强度与地均税收均出现下降趋势。“国家队”已然如此，对于超过2000家省级开发区以及各类产业园区而言，工业用地配置效益存在的问题可能更为严峻。
数字化监管程度不高。纵观国内，即便是在少数已开展工业用地全生命周期监管的城市，以“企业上报－数据录入－信息反馈”为路径，聚焦地块尺度的传统监管模式仍为主流，以大范围、全过程与实时性为特征的智能化、数字化监管思维尚未系统引入，这使得地方政府在面对不可计数的工业用地配置时可能出现管控纰漏。如：（1）土地底数难清。工业用地权属复杂，历史遗留问题多，且大地块分割模式多样，若无缜密精细的整体把控与实时监测，则土地底数难以摸清。笔者曾参与东南沿海地区某市的城市更新规划，在工业用地更新板块，通过不同统计口径得到的工业用地总量（细化到地块尺度）相差近20％，这无疑会对规划编制与实施造成严重影响。（2）预警机制缺失。单纯通过企业定期上报来实施效益监管的模式存在一定的时间滞后性，低效、闲置土地并非朝夕而成，违规建设、擅自更改用地性质也不会以“数”上报，若等到问题暴露，则往往是在事后，后续治理成本与难度也会陡然提升。
（三）出让年限与腾退机制不健全，部分新模式亟待规范、完善标准
法定最高出让年限过长，低效、闲置土地退出机制不健全是当前工业用地配置面临的两大难题。就法定最高出让年限而言，1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定工业用地最高出让年限为50年，并沿用至今。然而大多数工业企业的存续周期要远远小于50年，部分中小企业的存续周期甚至不足5年[29]。供需两端的周期错配不仅不利于工业用地的高效利用与长效管控，也阻碍了大批低效、闲置土地的流转处置。值得注意的是，在国土资源部于2014年发布的《节约集约利用土地规定》提出可采取先租后让、在法定最高期限内实行缩短出让年限等方式出让土地之后，弹性配置、先租后让等围绕出让年限调整的词汇频繁出现在各级各地政策文件中，但通过对2016－2019年中国土地市场网（http://www.landchina.com/）公布的工业用地配置数据分析可知，出让年限介于45－50年的工业用地宗数占总量之比一直保持在90％以上(见表3)。就低效、闲置工业用地的腾退机制而言，现阶段，两类用地腾退难现象普遍，部分地区虽已开展认定工作，并尝试通过征收土地闲置税、协议有偿收回等多种办法推动腾退工作，但实际效果并不明显。
表3 2016－2019年全国不同出让年限的工业用地配置宗数占配置总宗数比重（％）
资料来源：根据中国土地市场网（http://www.landchina.com/）公布数据自绘。
“标准地”与新型产业用地（M0用地）作为近年来工业用地配置模式的重要创新，配置标准亟待规范、完善。就“标准地”而言，自浙江德清于2017年推出全国首块“标准地”以来，这一以“带条件出让”为中心的配置新模式受到广泛关注，且在浙江、上海、广西等多个省市区开始试行或推进。然而，通过研读各地相关政策文件可知，“标准地”重在“事前定标准”，在事后监管上则多倚赖政企双方的契约精神，签订协议书、建立信用监管机制、要求企业承诺长期坚持等监管措施偏“软”，且对于出让条件是否达成，是否需要定期考核等一系列关键问题并未明确。如何让“事前定标准”更加有效、有约束力，是“标准地”模式良性发展的前提。就M0用地而言，其发轫于深圳，已在东莞、无锡、贵阳等20余座城市应用。相比《城市用地分类与规划建设用地标准》规定的一类(M1)、二类(M2)、三类(M3)工业用地，M0用地旨在匹配工业经济创新转型对于生产空间的新需求，在准入条件、容积率、配套占比等指标设定上均有较大突破，短期内也已取得一定成效，上文提到的蛇口网谷项目便是通过M0用地引入。然而，制度设计尚不完善与统一标准缺失使得各地在进行M0用地配置时出现了一些问题。一是准入产业、企业过于宽泛。多地并未严格限定M0用地的配置对象，而是“创新型产业”“以产品研发、核心技术产品生产试验为主的产业”等词汇概述，部分城市甚至没有提出要求，这显然无法保证进驻项目类型、质量与创新能力，且在承载功能上易与商服用地混淆。二是存在“房地产化”风险。容积率高，配套占比高，拿地成本仅为商服用地的20％～30％是M0用地赋予创新型企业的土地红利，但在没有严格准入条件约束的情况下，企业拿地后是否以从事创新型工业生产活动为主，是否会出现“退二进三”的投机行为，这难以预料，特别是在分割销售比高的城市。通过实地调研可知，在部分城市，M0用地被以金融、房地产为主业的企业掌控的情况并不鲜见。
四、工业用地配置优化的现实路径
“十四五”时期，针对工业用地配置面临的一系列关键问题，本文认为应以“自上而下”的制度设计与“自下而上”的市场需求匹配为合力，多维度、多尺度健全工业用地市场化配置体系，通过精明调控配置规模与结构，精准管控配置效益与底线，精细把控配置规则与模式，推动工业用地配置实现效益最大化与效率最优化，为中国经济高质量发展提供产业空间保障。
（一）四级联动，精明调控工业用地配置规模与结构
从配置规模不经济到“土地—产业”配置结构失衡，工业用地配置面临的区域不平衡、不充分问题仍较为严重。“十四五”时期，建立更加完善、更加市场化的区域工业用地配置机制具有重要性与紧迫性。因此，应以战略管理思维加强区域统筹，充分发挥市场、政府等各方优势，从全国、省级、城镇与产业园区等不同尺度联动施策，精明调控工业用地配置规模与结构，以土地为触媒，促进劳动力、资本、技术等重要生产要素有序自主流动。
首先，应按照区域、产业发展需求，对各级土地年度利用计划中的工业用地配置指标予以细化。土地年度利用计划的区域发展与产业经济含义丰富，具有通过具体指标引导土地配置的职能，然而各级计划中的工业用地配置指标多仅为“工矿仓储用地规模”一项。在国土资源弥足珍贵、产业发展日新月异的今天，单纯依靠“控总数”并不能精确引导工业用地高效布局。“十四五”时期，建议在各级土地年度利用计划中增加区域配置规模指标。如：在全国层面增加四大经济版块与重点城市群的配置规模指标，在省级层面增加不同类型主体功能区的配置规模指标等。同时，建议明确部分重点发展地区技术密集型工业用地的配置规模指标，从土地要素配置环节引导区域与城市经济的创新发展。
其次，应秉承上下联动，按需分配原则，在全国、省级层面调控、优化工业用地配置规模与结构。在全国层面，对四大经济版块的配置规模进行差别化调控，一是在落实国土空间开发保护的前提下，适当增加东部地区，特别是东南沿海地区的配置规模，缓解高经济效益地区土地指标紧张的现状；二是减少西部、东北地区的增量配置规模，并出台优先盘活低效、闲置土地的指标要求。在省级层面，恪守主体功能区规划，指标到县，将配置指标大幅向优化、重点开发地区倾斜，优先保证国家级开发区、自贸区等重点产业园区的土地指标，严控限制、禁止开发地区及出现收缩趋势地区的土地配置规模。
再次，应加大技术密集型产业和重点产业产业链、供应链关键环节的土地市场化配置力度。一是鼓励各地以土地集约节约利用为前提，提升技术密集型工业用地配置规模，并针对性设计“一地一策”式配置奖励机制，对技术密集型工业用地配置规模占总量比超过奖励线的地区，可采取增加下一年度土地指标、注入产业发展基金等方式予以奖励。二是建议在“十四五”时期以浙江、广东、山东等沿海地区为试点区域，探索以重点产业产业链、供应链安全稳定为导向的定向供地模式，包括：由省级政府协调布局重点产业链、供应链关键环节的供地指标与区位，并探索批量统筹供应、优势互补供应、地块关联供应与围绕“卡脖子”技术攻关协同供应等一系列以产业链、供应链为核心的配置模式，对于“高精尖缺”环节的重点、重大项目，可按照优先预支、额外增加等方式保障土地指标配置。
最后，应时空联控，在城镇、产业园区层面优化工业用地配置。城镇与产业园区是工业用地配置的具体执行与落位区域，建议在与之对应的国土空间规划中增加产业用地规划板块，整体把控工业用地配置规模与结构，明确每一块土地的配置区位、主导产业范围与负面准入清单，并将其纳入法定规划体系。同时，构建工业用地配置的长效机制也是有必要的，建议制定符合市场需求与城市发展规律的工业用地配置时序，从供给侧遏制城镇无序扩张、产业发展频繁换向与园区经济不成合力等现象出现。
（二）分段施策，精准管控工业用地配置底线与效益
工业用地配置是一个动态、可持续的过程，且在短期内具有难可逆性。“十四五”时期，应聚焦工业用地配置的全生命周期，以效益为导向，明确配置底线，搭建全息智慧监管平台，最大限度确保每一块土地在配置之始能够找到“对的人”，在配置之后能够贡献长效、稳定税收，在出现低效、闲置问题时能够合法合规整改、腾退。
首先，应严格划定工业用地配置准入、腾退与空间约束三条底线。在准入层面，建议按照三位数产业代码明确可进驻项目的产业类型，确保招商引资与所在区域的产业、空间发展需求匹配，降低土地错配风险。对于部分以创新为引领的产业园区，还应划定每一宗工业用地配置的技术底线，如：是否仅允许以战略性新兴产业或高技术产业为主导产业的企业进驻，是否仅允许国家级高新技术产业进驻等，为提升土地，甚至所在区域的技术创新能力夯实基础。在腾退层面，应将低效、闲置工业用地限期整改、腾退的相关内容与刚性处置方式纳入《中华人民共和国土地管理法》，通过营造良好的土地法治环境，为地方政府处置错综复杂的低效、闲置工业用地问题提供法律依据。在空间约束层面，应推行工业用地控制线制度，并出台工业用地开发保护条例，精确划定、保障与保护工业发展空间。这不仅有助于优化工业发展整体布局，引导工业企业高效集聚，还有助于在城镇与产业园区的潜力发展区域合理布局工业储备用地，通过战略留白为为重点产业、重大项目以及瞬息万变的工业经济新形势预留高质量增长空间。
其次，应运用数字技术，搭建工业用地配置全息智慧监管平台。“十四五”时期，深度学习、云计算、区块链等数字技术与遥感影像、手机信令、企业用电量等广泛数据源为大范围、全过程、智能化监管提供了契机。建议充分利用时代赋予的技术与数据红利，在城市与区域层面构建涵盖工业用地配置全生命周期的全息智慧监管平台，做到统一接入、集中管理与数据实时分析，以“一口式”治理模式动态监测每一宗土地的演化发育路径，并制定工业用地效益体检、预警机制[30]。同时，通过城市计算方法，构建工业用地配置多情景仿真模拟机制，精准测度不同工业用地配置模式、空间规划方案与招商引资计划的社会、经济与环境效益。客观来说，监管平台的建立将为土地集约高效利用与工业经济发展提供智能化支撑，并为下一阶段工业用地利用计划与指标分配提供决策依据。
（三）刚柔相济，精细把控工业用地配置规则与模式
博弈共赢与双边匹配是工业用地市场良性运转的密匙。随着土地资源的日益稀缺与新产业、新业态、新生产方式的涌现，部分地区已围绕上述两点开始探索土地配置路径创新，“标准地”、M0用地等新概念接连出现，但也不可避免的出现了一些问题。“十四五”时期，应充分审视既有创新的优势与不足，刚柔相济，查漏补缺，精细把控工业用地配置规则与模式，为工业经济提供良好的制度环境与发展空间。
首先，应缩短法定工业用地最高出让年限，并按照承租人规模差异予以一定弹性。现行50年的法定最高出让年限与工业企业的真实生命周期存在较大错配，且现行土地市场普遍存在供需双方明知周期错配与土地资源浪费风险，却仍偏好以最高或接近最高出让年限进行配置的特征事实。因此，建议对《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》进行修订，适当、合理缩短法定最高出让年限，并按照企业规模进行梯度化出让年限设定。如：对重点项目、重大项目以及规模以上企业项目可按照最高出让年限进行配置，对非重点项目与规模以下企业项目则可在详细评估发展潜力与成长空间的前提下，缩短出让年限，并鼓励以先租后让、分阶段出让的模式进行配置。
其次，应汲取“标准地”经验，全面推行工业用地配置模式向“事前定标准”与“事后严监管”并重转型。一是对不同区域、城市的每一宗工业用地配置均按照主导产业与区位设定前置条件，如：固定资产投资、容积率、单位最低能耗标准与单位税收等。同时，在双边约定具体出让年限的基础上，实施、强化定期体检机制，若体检不达标，则视为违约，并予以限期整改甚至追责。二是构建工业用地续约机制，为了支持优质项目长效投资与稳定发展，建议拿地后定期体检连续达标的承租人在出让年限到期时，无需招拍挂便可享有土地优先续约权。
最后，应积极响应高质量发展视角下的工业经济创新转型需求，全面推行M0用地。一是建议将M0用地正式纳入《城市用地分类与规划建设用地标准》的工业用地中类，明确界定内涵，以便于其在全国范围内标准化推行。二是针对部分城市在M0用地配置过程中的准入产业、企业过于宽泛与存在“房地产化”风险等问题，建议在“事前定标准”的前提下，严格设定准入与配置条件，如：按照三位或四位数产业代码制定准入产业目录，设置M0用地主体的技术门槛，短期内禁止土地分割转让等。三是对M0用地的绿地率、公共服务配套比例、景观设计标准等品质相关指标提出更高要求，以通过塑造高品质的创新型产业发展空间促进知识生产与人才集聚。四是谨防M0用地自身过度混合，工业用地仍应以承载工业经济为核心，商务、商业等功能虽为高技术人才必需，但并无必要纳入M0用地配套范围，而是应在规划阶段便秉承混合功能利用的理念予以整体调控与配置。五是全面鼓励以M0用地为主体盘活城市中心区高价值地段的低效、闲置工业用地，通过“工改M0”推动土地与产业的双重置换，优化城市功能结构，为城市经济发展与创新转型注入新动能。
五、结论与讨论
“十四五”时期，工业用地配置的合理、高效已经成为从供给侧匹配高质量发展要求，推动区域经济结构转型升级，构筑国土空间开发保护新格局以及营造满足人民美好生活需要的城镇空间的重要“抓手”。本文聚焦工业用地配置优化议题，立足国家、区域、城市、地块等不同空间尺度，聚焦配置规模、底线、效益等不同经济维度，从护航实体经济、落实国土空间开发保护要求以及提升城市品质等方面，阐释其在供给侧结构性改革中扮演的关键角色，梳理其在现阶段面临的区域配置规模不经济、配置效益备受争议以及部分新模式亟待规范、完善标准等关键问题。在此基础上，针对性提出四级联动，精明调控工业用地配置规模与结构；分段施策，精准管控工业用地配置底线与效益；刚柔并济，精细把控工业用地配置规则与模式等优化现实路径。
近年来，随着创新驱动发展、生态文明建设、新型城镇化以及深化工业化进程的并行，中国的经济增长动力与目标愿景已经发生显著变化，长期助推中国经济增长奇迹的“以地谋发展”模式也被部分学者认为难以为继，并引发了一系列探索与争鸣。然而在本文看来，土地要素作为社会经济活动的空间载体，在供给侧的基础性作用依旧不可替代，“以地谋发展”模式也依旧保持充足动能，只是以规模、增量甚至不计成本为关键词的配置路径难以为继。“十四五”时期，如何高效匹配“地”与“用”，务使“地”能尽其“用”，向高质量发展释放新一轮的土地经济红利，实为当务之急。因此国家应加快建立更加完善的土地要素市场化配置体制机制，为中国经济高质量发展提供更为优质的土地要素保障。
参考文献
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