摘要：保持制造业比重基本稳定是产业链供应链稳定安全的重要基础。然而，在工业化还没有全面完成的背景下，我国制造业比重现阶段就已经出现了过早过快下降的势头，并且具有过早“去工业化”的典型特征。这种趋势是我国产业结构转变的阶段现象，是政府积极干预、市场环境变化、人口结构转变等多方面因素影响的结果，可能带来全要素生产率放缓等风险，势必影响到全面建设社会主义现代化国家目标的顺利实现。为此，我国未来要保持制造业比重基本稳定，其实质是通过制造业高质量发展来推动工业化的深化，进而实现按可比价计算的制造业增加值比重处于合理区间，并遏制制造业从业人员比重继续过快下降的趋势。而实现这个目标的关键在于制造业要加快从规模扩张向创新驱动的高质量发展转型，在巩固强大制造能力基础上提升创新能力、复杂制造能力和国际竞争力。
关键词：制造业比重；去工业化；高质量发展
基金：第四次全国经济普查资料开发应用课题（JJPCDX02）；国家社科基金一般项目（18BGL273）。
制造业是实体经济的基础，推动制造业高质量发展是构建现代经济体系的内在要求。然而，我国制造业增加值比重和从业人员比重均出现了连续几年明显下降的趋势，同时又伴随着生产率增速下降[1]。跨国研究表明，制造业仍是发展中国家经济增长的引擎[2]，制造业比重过早过快下降导致了很多发展中国家增长停滞[3]。并且，制造业既是现代产业体系的主体，又是科技创新的主要载体。当前，制造业比重过快下降可能带来负面影响，不仅威胁到我国产业体系完整和产业链供应链安全，而且影响到国家创新能力巩固提升，甚至影响到我国建设社会主义现代化国家进程。特别是，2020年以来，突如其来的新冠肺炎疫情全球大流行更是加快了世界产业链供应链收缩性调整，发达经济体通过引导本国跨国公司加速产业链垂直整合。在这样的背景下，保持制造业比重基本稳定和巩固制造业的基础地位具有更加重要的战略意义。党的十九届五中全会明确提出，“保持制造业比重基本稳定，巩固壮大实体经济根基”。当然，现阶段我国保持制造业比重基本稳定并不是片面追求制造业规模增长，而是更加注重提高制造业发展质量，特别是创新能力、复杂制造能力和国际竞争力的显著提升，实现产业链供应链自主可控。制造业比重下降是一个全球性的现象，但我国制造业比重下降具有显著的国情特征，不能简单跟其他国家进行比较，也不宜过早地下消极“去工业化”的结论，而应该深入分析这种现象背后有哪些地方值得深入反思和探讨，保持制造业比重基本稳定的实质和战略方向。
一、制造业比重下降是全球性“去工业化”现象
“去工业化”通常是指发达国家在经历过完整工业化进程之后出现的制造业从业人员比重持续下降的现象，也可以表现为制造业增加值占GDP比重下降[4]。虽然学术界对“去工业化”现象研究已有较长的时间，但对这种现象却存在不同的价值判断。一种被广泛接受的观点是，发达国家“去工业化”是经济发展的必然结果，是合理、可接受的，而很多发展中国家发生的过早“去工业化”是不合理、不可接受的。可是，在每次全球性的经济危机发生以后，很多国家经常会反思本国的制造业比重下降、就业流失等问题，也曾希望实施“再工业化”战略，并采取若干重大举措，尽可能地留住具有比较优势的制造业或吸引制造业回流，以实现重振实体经济的目标，但这些举措却往往没有达到预期的效果，因而“去工业化”已成为很多工业化国家的一个共同“心病”。
诸多研究表明，有些发达国家出现了制造业衰退带来的“去工业化”现象。制造业比重快速下降被视为国家创新能力的重要威胁，这是因为制造业是一个国家创新的主要载体和国家安全的保障部门，能够吸纳各种技能人员就业[5]。然而，有些国家在很长时期里并没有对“去工业化”现象过于担心，原因在于这些发达国家即使出现了制造业从业人员规模和比重都下降的现象，但制造业增加值比重仍然保持相对稳定甚至略有上升，这说明了制造业就业变化主要是由生产率进步所引起的。如，1960年以来美国制造业增加值占实际GDP的比重保持基本稳定，甚至在个别时间段还出现了上升的情况，但其就业份额持续下降[6]。1979—2000年美国制造业就业份额下降了12%，2000—2012年下降幅度则高达25%，1977—2012年美国共计减少了670万个制造业就业岗位，其中75%的流失就业岗位主要是由存续企业直接关闭下属工厂而导致的，还有25%的流失就业岗位是由破产企业造成的，但制造业就业流失并不意味着大量人员失业，而是就业重新配置到服务业部门[7]。制造业比重下降趋势同样发生在日本、德国等制造强国和英国、法国、意大利等老牌的资本主义国家[8，9]，1970—2007年德国、日本、英国、法国和意大利制造业增加值占名义GDP比重分别下降了11.3%、12.9%、21.7%、12.1%和8.5%，同期这五个国家制造业从业人员数占本国就业总数的比重则分别下降了14.6%、7.5%、21.4%、10.6%和8.2%①。进一步，有些学者使用微观数据深入分析了发达国家“去工业化”带来的结构性变化。如，一项通过微观数据分析丹麦制造业企业动态调整变化与“去工业化”现象的研究成果表明，有些制造业企业转到销售、研发设计等服务业，有些企业即便留在制造业，也是进入高技术领域[10]。虽然“去工业化”问题原本是发达国家工业化进入到更高发展阶段而发生的制造业从业人员比重下降的现象，是工业化进程发展的必然趋势，但这种现象带来的负面影响却不容忽视。如，容易加剧社会不平等、减弱制造业创新能力、增加国际贸易冲突的风险等。对此，美国等发达国家纷纷实施了“再工业化”和重振制造业发展战略。
①数据来源:EUKLEMS Database。
还有一些事实表明，很多发展中国家过早“去工业化”导致了本国经济增长失去了动力。跟发达国家相比，撒哈拉以南非洲、拉丁美洲等地区的国家，在收入水平相对较低的情况下，就出现了制造业从业人员或增加值比重下降的势头，这种现象就是早熟的“工业化”[11]。并且，发展中国家无论是在经济危机时期还是在服务部门扩张的时期都出现了明显的“去工业化”现象[12]。跟发达国家自然而然出现的“去工业化”不同，发展中国家过早“去工业化”不是一种有效的均衡结果。然而，学术界对这种现象成因研究却长期没有形成共识，深化工业化的能力缺失、政府不当政策干预、资源经济高度依赖、国际同类产品的激烈竞争等多种因素都可能导致发展中国家过早“去工业化”发生。同时，相较于发达国家正常的工业化进程，有些发展中国家面临着工业化阻滞的压力，还有些国家甚至逐渐丧失了继续纵深推进工业化的能力。而过早“去工业化”给发展中国家带来的负面影响已经显现出来。过早“去工业化”不仅让发展中国家失去了制造业就业岗位、工业品出口能力以及通过制造业获得技术积累的机会，也让发展中国家的工业化路径遭受极大破坏，难以修复。而且，许多发展中国家过早“去工业化”往往容易形成不具规模优势的产业结构和弱化生产率增长的基础，这又经常被认为是这些国家难以摆脱“中等收入陷阱”的重要原因[13]。
近些年来，中国制造业比重过早过快下降现象比较突出。一个显著的事实是，我国制造业增加值占GDP的比重持续多年下降，第二产业从业人员占全社会从业人员比重也呈现相同的趋势，我国具有全面、过早、快速的过度“去工业化”特征[14]，不妨将这种现象称之为中国式“去工业化”。比较令人担忧的是，我国现阶段不但出现了过早“去工业化”的倾向，还面临着制造业生产率下降的问题[15]。在产业结构调整的过程中，如果劳动力从生产率较高的制造部门转向生产率较低的传统服务部门，那么这种结构性调整就会导致全社会劳动生产率下降，蔡昉（2015）[16]认为这就是“逆库兹涅茨化”现象。虽然我国制造业增加值比重连续多年持续下降的现象已经发生，但学术界对中国式“去工业化”现象的特殊之处、是否合理、主要成因等方面研究仍然处于起步阶段。一方面，中国式“去工业化”现象是否合理至今仍然没有一个比较明确的说法。如果一个国家制造业增加值占GDP的比重达到30%以后，制造业在技术创新、产业带动、出口扩张等方面能够发挥其强大的带动作用，而服务业效率提升能够起到经济增长引擎的作用，在这个阶段制造业比重降低就被视为成熟的“去工业化”[17]，但我国这轮“去工业化”的合理性没有得到深入讨论。另一方面，针对中国式“去工业化”现象的原因，学术界至今尚未形成共识。陆江源等（2018）[18]认为，中国大规模工业化接近尾声，依赖政府干预的传统增长方式效率下降，工业化时期的诱致机制逐步失灵。而魏后凯等（2019）[14]认为，我国过度“去工业化”现象是由以下三个方面原因造成的：“一哄而上”的产业升级冲动、要素成本上涨压力和产能过剩的阶段性影响。不过，也有学者从工业与服务业之间的关系来分析“去工业化”。如，我国服务业发展滞后是“去工业化”的诱因，特别是生产性服务业比较落后，从而导致服务业对制造业带动作用较弱[19]。另外有学者认为，政府如果采取干预政策提高服务业份额，可能推动服务业工资上涨并传导至制造业部门，并当制造业工资增长快于生产率增长时，制造业就逐渐丧失了竞争力[20]。不可否认，上述这些文献能够部分解释中国式“去工业化”现象的原因，但没有考虑到制造业比重下降中的政府“去产能”政策、人口结构转变、外贸增速放缓等因素的影响，因而还不能比较全面反映中国式“去工业化”现象的一些特殊性。
二、中国制造业比重下降的特征表现
近十年来，我国制造业比重过快下降，制造业从业人员净减少规模较大，制造业地位相对下降，呈现出过早“去工业化”的苗头。而我国制造业比重下降趋势既有产业结构转变的一般性规律特征，又存在有别于其它国家的一些国情特点。
第一，制造业从业人员的规模和比重呈现“双下降”的趋势。
据第四次全国经济普查公报，2018年末制造业法人单位从业人员数10471.3万人，占全部从业人员（不含农业）的比重为27.32%，比2013年末净减少了2043.8万人，比重下降了7.83个百分点。从历次全国经济普查公报报告的数据看，我国制造业从业人员规模经历过了“倒U型”的变化过程，制造业从业人员比重则表现出持续下降的趋势（见图1）。与这个变化密切相关的事实是，我国人口结构发生了转折性的变化，2010年全国劳动年龄人口占总人口的比重为74.53%，达到了历史的最高点，此后出现缓慢下降的势头。劳动年龄人口比重下降意味着社会能够为制造业提供劳动力的能力减弱，而且还抑制了社会消费需求增长。可见，人口结构转变是我国制造业比重下降现象的时代背景特征。
图1 我国制造业法人单位从业人员数及其占比的变化
数据来源：国家统计局发布的历次全国经济普查公报。
第二，制造业增加值占GDP的比重出现了连续几年下降的现象。
按照现价计算，2004—2019年我国制造业增加值占GDP的比重经历了从上升到下降的过程，2006年我国制造业增加值占比达到阶段的峰值，为32.45%，2012年以后呈现较快下降，2019年已降至30%以下，为27.17%（见图2）。即使是采用以2000年为基期的不变价制造业增加值数据，2004—2015年制造业增加值占GDP的比重呈现了缓慢上升，2015年达到阶段的峰值，为42.08%，2015—2019年持续下降。进一步地看，我国制造业增加值比重趋于下降的趋势与2008年国际金融危机冲击存在一定的关联关系。同时，与制造业比重快速下降形成鲜明对比的是，金融业规模快速扩大，即使在中央实施了“去杠杆”政策的时期，2018年我国金融业增加值占GDP的比重也达到了7.68%，高于美国、英国、法国、德国、日本等发达国家，这说明了我国产业结构转变过程中存在明显的“脱实向虚”现象。最后，需要指出的是，我国制造业增加值比重过快下降是由多方面因素引起的，而不像发达国家那样，制造业增加值比重下降比较缓慢，并且主要由制造业劳动生产率提高所致。
图2 我国制造业增加值比重的变化趋势①
数据来源：国家统计局国家数据（https://data.stats.gov.cn/）。
①以2000年为基期，采用工业生产者出厂价格指数对现价的制造业增加值进行平减，然后再除以同一基期不变价的国内生产总值来衡量可比价计算的制造业增加值比重。由于难以从现有统计资料中直接获得不变价的制造业增加值，所以学术界通常计算现价的制造业增加值比重。
第三，从国际比较看，我国制造业比重具有过早过快下降的倾向。
由于制造业从业人员数据获取困难，下面只是分析我国与日本、韩国的第二产业从业人员占本国从业人员总量的比重变化①。从较长的时间跨度看，我国第二产业从业人员占全部从业人员比重在2012年达到历史峰值，为30.2%（见图3），明显低于日本和韩国历史上的峰值。从中、日、韩三国的比较来看，按2010年不变价的美元计算，我国是2012年达到峰值，当年的人均GDP为5325美元；日本是1973年达到峰值（37.25%），当年的人均GDP为22138美元；韩国是1991年达到峰值（36.83%），当年的人均GDP为9319美元，相比于日本和韩国，我国制造业比重具有过早下降的特点。另外，从第二产业占比的下降速度看，1973—2019年日本第二产业从业人员占比年均下降0.30个百分点，1991—2019年韩国第二产业从业人员占比年均下降0.44个百分点，而2012—2018年我国年均下降0.45个百分点，略高于韩国，显著高于日本。从制造业增加值比重变化看，2012—2019年我国和韩国制造业增加值占本国GDP的比重分别年均下降0.62个百分点和0.35个百分点，日本年均上升了0.14个百分点②。由此初步判断，我国制造业比重具有过快下降的趋势③。
图3 第二产业从业人员占本国从业人员总量比重的国际比较
数据来源：《中国统计年鉴2020》和OECD统计数据库（https://stats.oecd.org/）。
①根据历次全国经济普查公报，制造业占第二产业从业人员比重为60%～70%,因而采用第二产业从业人员变化趋势近似刻画制造业比重变化特征是合适的。
②数据来源：世界银行数据库(https://data.worldbank.org/)。由于早前年份数据缺失较多，为了便于比较，只选择2012—2019年进行比较。
③因为缺少中国、日本和韩国统一口径、可比价的制造业增加值，所以此处使用了现价的制造业增加值计算制造业比重。
第四，制造业从业人员规模下降具有显著的地区差异。
客观上，我国是一个地区差异比较大的发展中大国，制造业人员减少也具有显著的地区不平衡特征。从地区发展水平看，我国有些省份发展水平较高，制造业比重下降基本符合产业结构转变的一般规律，但有些省份存在制造业比重过早下降、过快下降或过早过快下降的现象。根据各省（自治区、直辖市）公布的第三次、第四次全国经济普查公报，除了西藏之外，2018年末30个省（自治区、直辖市）制造业从业人员规模比2013年末出现了净减少，其中，黑龙江、天津、辽宁、吉林、内蒙古、上海等省份制造业从业人员下降幅度都超过30%（见表1）。并且，我国各地区制造业从业人员下降幅度具有“北高南低”的特点，2018年末东部、中部、西部和东北分别较2013年末下降了16.05%、12.87%、19.74%和45%，东北三省面临着制造业大范围衰落和产业“空心化”的威胁。从从业人员净减少绝对规模看，山东、广东和辽宁等省份制造业从业人员净减少规模较大，分别为334.6万人、249.99万人、236.77万人，天津、河北、黑龙江、上海、江苏、浙江、湖南等7个省份制造业从业人员减少规模都超过100万人。在从业人员下降的过程中，各地区制造业从业人员实现跨部门或跨地区配置，因而大规模的失业现象并没有出现，全国城镇调查失业率维持在5%左右的较低水平。
表1 2013—2018年各省（市、区）制造业法人单位从业人员变化
数据来源：各省（自治区、直辖市）统计局公布的本省（自治区、直辖市）第三次和第四次全国经济普查公报。
第五，绝大多数制造业行业出现了“减员”的现象。
如表2所示，2013—2018年汽车制造业和金属制品、机械和设备修理业是我国制造业仅有的两个出现从业人员正增长的行业，其他行业从业人员规模都出现了净减少，其中下降幅度较大的行业是黑色金属冶炼和压延加工业，纺织业，皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业，化学原料和化学制品制造业，农副食品加工业和非金属矿物制品业，从业人员下降幅度均超过25%。从不同行业从业人员规模变化看，无论是劳动密集型行业还是资本密集型行业都发生了不同程度的从业人员净减少现象，其中非金属矿物制品业，黑色金属冶炼和压延加工业，纺织业，纺织服装、服饰业，农副食品加工业，化学原料和化学制品制造业等行业从业人员净减少规模均超过150万人。上述分析说明了中央和地方“去产能”等政策效果已经显现出来，也从侧面反映了我国制造业低成本劳动力优势减弱，劳动密集型产业的国际竞争力下降。
表2 2013—2018年全国制造业分行业企业法人单位从业人员变化
数据来源：《中国经济普查年鉴2013》和《中国经济普查年鉴2018》。
三、中国制造业比重下降现象的剖析
国际经验表明，无论是发达国家还是发展中国家出现的“去工业化”都表现出了产业结构转变的趋势性规律，同时又具有显著的差异性。产业结构转变的趋势性规律是，制造业从业人员比重呈现先上升后下降，服务业从业人员比重则表现出持续上升的趋势；而显著的差异性是指发展中国家制造业从业人员占比达到峰值时对应的人均GDP水平明显低于发达国家，并且发展中国家的峰值也往往低于发达国家。中国式“去工业化”也表现出上述类似的趋势，但制造业增加值和从业人员这两个指标的比重在短时间内过快下降却有别于很多国家，具有特殊的国情特征，这是值得反思和探讨之处。
（一）我国制造业比重下降的再认识
综上分析表明，我国制造业比重下降趋势是客观的、不可避免的经济现象，因而不能片面追求制造业比重基本稳定，而忽视了促进制造业高质量发展的要务。但在面对当前制造业比重过早过快下降的问题时，无论是学术界还是政府都应该对这个问题有一个相对清晰、正确的认识。
第一，制造业比重短时间内过快下降不完全符合产业结构转变的基本规律。我国制造业无论是增加值还是从业人员比重都出现较大幅度下降，这么短时间的大幅调整既有市场自发调节的因素，又有政府干预和体制机制扭曲带来的影响。与制造业比重过快下降相对应的是，服务业比重快速上升，特别是金融服务业和房地产业急速膨胀。这种现象不仅损害了国民经济健康稳定，还使得“脱实向虚”问题变得更加严重。另外，我国制造业比重过快下降并不是在制造业生产率水平明显提高的基础上发生的，产业结构也没有相应出现质的改善，结构性问题依然比较突出。
第二，制造业比重过早下降是全球制造业产业分工带来的结果。在全球化格局中，主要发达国家希望适当保留部分制造业以及与之相关的先进技术，并且希望发展中国家长期被锁定在制造业产业链低端的环节。由于完成工业化的发达国家或地区至今还保留着相当规模的制造业，这使得后发国家制造业比重很难达到先发国家历史上的最高水平。加之，美国等西方发达国家限制对发展中国家的技术转移，无形中遏制了发展中国家制造业升级的能力。在这样的背景下，我国面临着发达国家重振制造业和发展中国家承接产业转移的“双侧挤压”，继续推进更有深度的工业化的难度很大，如果不能在自主创新方面取得重大进展，那么在要素成本快速上涨和资源环境趋紧的双约束下就很难长期维持较高的制造业比重，也就很难长期守住世界制造业第一大国的位置。
第三，制造业比重下降是我国压缩式工业化过程中出现的周期性调整。改革开放40年来，我国经历了从工业化初期到工业化后期的发展阶段，工业化水平虽然具有明显的地区差异，但工业化已经取得了辉煌的成就[21]。改革开放以来的压缩式工业化进程不仅表明了后发赶超国家可以用较短时间完成老牌资本主义国家走过的工业化过程，而且表明了这种工业化道路自身具有结构不稳定性，极易出现周期性的回调效应。这种回调效应往往与中央对地方投资过热或产能过剩治理有关。1978年以来我国第二产业从业人员比重先后出现了三次明显的周期性调整，这种现象可以被视为宏观政策收紧带来的结果。当前，尽管我国制造业比重下降趋势比较明显，但随着结构调整到位，传统产业改造升级逐步完成，先进制造业壮大发展起来，制造业比重可能会有所回升。可见，我国制造业比重回升到什么样水平取决于这种压缩式工业化进程的回弹力到底有多大。
（二）我国制造业比重下降原因的再探讨
现有研究已经表明，产业结构调整的驱动力一般包括总体真实收入水平的变化、产业部门之间相对价格水平的变化、产业部门间的关联变化和通过贸易显示出来的比较优势变化[22]。尽管上述这些机制对我国制造业比重下降具有一定的解释力，但很难顾及我国特殊的国情背景和发展阶段。鉴于此，结合实际情况，我国制造业比重下降应该是多个方面因素共同作用的结果，但以下几个方面因素需要重点关注。
第一，应对国际金融危机的“四万亿”刺激政策退出导致了结构性问题集中爆发。“四万亿”刺激政策带来的效果已产生了较大的学术争议，现有研究表明这个政策虽然短期内促进了经济的快速复苏，但使得原来积压的结构性问题进一步加剧，其后果在微观层面表现为加重了信贷资源严重错配和更多国有企业成为僵尸企业，经营业绩较差的企业从刺激政策中获得更多的信贷支持[23]。随着2010年年底刺激政策全面退出，2011年制造业投资增速大幅下降，2012—2014年虽有所反弹，但2015年及以后还是表现出明显下降的势头。同时，需求增长乏力加剧了供过于需的矛盾，2012—2016年工业生产者出厂价格指数连续几年出现了负增长。在严峻的市场环境下，民间新增投资的意愿下降导致了制造业投资增速下降。而刺激政策形成的过剩或低效产能在市场需求不振的情况下很难持续下去，于是在中央强力的“去产能”、环保督察、处置僵尸企业等政策下加速出清，大规模的产能实现退出。除此之外，在刺激政策中，有一批制造业企业从中获得较低成本的信贷支持，并将这些资金转入房地产、矿产等其他投资领域，这类投资当遇到政府实施房地产价格调控、矿山整合等政策时就容易变为制造业企业发展的包袱，对企业主业经营活动产生了拖累效应。
第二，政府对体制扭曲的纠偏推动了产业结构调整。近年来，制造业比重下降现象与政府主动介入产业结构调整密切相关，尤其是在中央统一部署下，地方政府对部分行业采取了力度较大的“去产能”政策和高压的环保政策，从而导致了钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、化工、造纸等行业从业人员大幅减少，产出规模增速明显下降，但这种现象并不代表未来一段时间还将延续这种趋势。我国治理落后产能或化解过剩产能政策从某种意义上讲是对一些体制扭曲现象的纠正，其初衷是通过政府有效干预市场来促进相关行业健康发展，但也存在地方政府落实“去产能”政策的“层层加码”现象。而“去产能”的直接结果是倒逼一批企业改造升级设备和技术工艺、关闭生产线或撤销生产基地，随之而来的是相关企业从业人员下岗转行就业。同时，为了缓解不堪重负的资源环境压力，中央采取措施重拳治理污染行业。近年来，京津冀、长江经济带等地区因环保问题而关停搬转的企业多达数千家，直接导致了上百万人转岗就业，这其实就是中央和地方对以往历史旧账的一次大规模集中处理，是对旧有体制的调整、规范和完善，促使企业将资源利用和污染环境的成本内部化。除了环保政策之外，中央督促金融机构加大支持实体经济发展，并围绕“去杠杆”清理企业表外融资。然而，由于金融机构发放贷款存在明显的所有制歧视，从而使得民营制造业企业融资难融资贵问题变得更加突出，民营企业投资意愿进一步下降。此外，中央和地方政府继续深入推进要素市场化改革，促进劳动力、电力、土地等要素成本按照市场供求关系进行定价。这些改革举措使得越来越多的制造业企业感受到成本上涨的结构性压力。
第三，国际市场环境变化冲击了制造业产业链供应链发展。1978年以来，我国毫不动摇地坚持改革开放基本国策，通过参与国际大循环带动国内制造业快速发展，使得低成本要素资源优势迅速转化为制造业快速扩张的国际竞争优势，制造业在产能和门类方面实现双向、全面、快速扩张，因此出口需求迅速增长加快了我国沿海地区工业化进程，但客观上也造成了国内循环与国际循环日趋不协调。如，出口国外的产品竟然卖得比国内便宜等不合常理的现象发生。随着我国在全球价值链的分工位置上升，国际循环规模增速、广度深度都明显快于国内循环，我国产业链供应链容易受到国际环境变化的威胁。在遭受外部冲击时，我国外贸加工企业最先受到影响，大规模从业人员不得不转向其他部门就业。事实表明，我国制造业比重过快下降现象的部分原因是国际市场不稳定特别是中美经贸摩擦造成了部分企业减产停产或把生产基地转移到海外。
第四，人口结构转变对制造业劳动力供给和社会消费需求产生深刻的影响。2010年我国劳动年龄人口占比达到峰值，2013年劳动年龄人口规模也达到历史的峰值，此后就连续多年出现了净减少现象。2013—2019年15—64岁劳动年龄人口累计净减少了1668万人，而同期城镇单位非私营单位制造业就业人员绝对规模也出现了较大幅下降，累计净减少了1425.9万人①。劳动年龄人口变化至少带来两个方面的直接影响：一是劳动年龄人口净减少在某种程度上推动了制造业用工成本较快上涨。从供给角度看，随着劳动年龄人口相对份额和绝对规模下降，制造业从业人员绝对规模也随之持续减少，加之，很多从事制造业生产的农民工出现“早退”或“转行”现象，这使得制造业从业规模下降幅度更大。制造业劳动密集型行业或环节正面临着越来越大的劳动力成本上涨压力，制造业劳动力成本优势明显减弱，制造业企业生存风险显著上升。二是人口结构转变抑制了社会消费需求的增长。从需求角度看，劳动年龄人口是需求比较旺盛的群体，这个群体占比和绝对规模下降意味着全社会家庭户数减少，将带来社会总需求增长放缓，相应减少汽车、家电等耐用消费品需求[24]。此外，刚进入劳动力市场的新一代青年拥有更加多样化的就业选择，进入制造业的就业意愿明显下降，无形中增加了制造业企业用工的机会成本。
①数据来源:《中国统计年鉴2020》。
（三）我国制造业比重下降可能带来的负面影响
综观世界，巴西、阿根廷等拉美国家的过早“去工业化”已产生了极其深刻的教训，这些国家经济发展水平至今处于停滞或下降的状态。同样，我国制造业比重过早过快下降现象不仅意味着制造业地位相对下降，还可能引发一些重大风险，亟需引起高度重视。
第一，全要素生产率有所放缓。
在制造业比重下降的过程中，如果更多制造业从业人员转移到效率更低的传统服务业部门就业，那么全社会的生产率将明显下降，并显现出鲍莫尔病症状。据测算，2013—2018年我国全要素生产率年均增长2.27%，比2007—2012年下降了0.94个百分点①，这个趋势不仅从侧面说明了制造业比重下降可能是我国全要素生产率放缓的部分原因，还间接证实了我国可能存在“逆库兹涅茨化”现象。
①采用核算法测算得到的全要素生产率。数据来源:《中国统计年鉴2019》和《新中国六十年统计资料汇编》。
第二，有效率的产业升级可能受阻。
理论上，生产性服务业高度依赖于制造业发展，两者之间具有一定的共生关系，在制造业比重大幅下降的情况下，生产性服务业的市场需求随之减弱。从这个视角看，即使服务业比重相对上升，但产业结构升级可能并没有真正实现。据第三次和第四次全国经济普查公报，2013—2018年制造业法人单位从业人员比重下降了7.83个百分点，而金融业，租赁和商务服务业，批发和零售业，信息传输、计算机服务和软件业等行业从业人员比重分别上升了3.29个百分点、2.43个百分点、1.15个百分点和1.09个百分点，这四个行业比重累计上升了7.67个百分点，初步判断，金融、电子商务、移动互联网等行业繁荣对制造业就业产生了明显的“虹吸效应”，并加剧了实体经济“脱实向虚”。可见，虽然我国很多地区服务业比重升高了，但产业结构并没有实质性升级，这种结构转变显然是低效、消极的调整。
第三，部分优势行业面临丧失创新能力的潜在风险。
现在，虽然我国还很难找到实例证实这种风险的存在，但不能排除这种潜在风险未来可能成为现实。国际经验表明，美国企业倾向于将制造环节外迁海外或外包给其他国家的企业，于是有些优势行业制造优势明显下降，随之而来的是这些行业的创新能力逐渐丧失[25]。相反的例子是日本大型企业即使在面对本国要素成本快速上涨的压力下也仍然愿意保留适当的制造能力，并通过在本土设立“母工厂”的形式来承担这种功能，进而延续制造与创新的协同能力，同时也便于开发高端市场需求[26]。上述这两个相反的案例表明了即使制造业比重下降已成为不可扭转的趋势，但如果不适度保留关键制造环节，那么制造业创新能力和产业链供应链稳定安全将面临重大威胁。
第四，部分城市遇到制造业严重衰退的威胁。
尽管我国各地区制造业比重下降幅度具有较大的差异，但有些城市已出现了明显的产业“空心化”现象。如，2018年末沈阳市全市法人单位制造业从业人员数为48.87万人，比2013年末下降了51.60%，净减少了50.09万人，制造业从业人员下降幅度如此之大实属少见①，类似的现象在东北或华北的一些城市也都出现。随着越来越多地方出现制造业“空心化”现象，新的老工业城市将会诞生并成为“问题区域”，使得我国区域协调发展难度增大。
①数据来源:沈阳市统计局公布的沈阳市第三次和第四次全国经济普查公报。
第五，部分省份可能掉入“中等收入陷阱”。
有些省份制造业比重下降幅度过大，并且人均GDP低于全国平均水平，如果过早过快“去工业化”势头没有尽快得到遏制和扭转，那么今后将可能陷入“低增长、低效率、低收入、低投入”的恶性循环。并且，如果一个地区发生了过早过快的“去工业化”现象，那么当地大量企业出现破产或减产停产，制造能力明显下降极有可能演变为一场空前的社会危机，失业率急速上升，社会稳定遭受严重威胁。
四、保持制造业比重基本稳定的战略思考与政策建议
“十四五”时期以及今后更长一段时间保持制造业比重基本稳定，是守住实体经济地位和维护产业链供应链稳定安全的关键。在立足“两个大局”的大背景下，我国制造业只有实现高质量发展，保持制造业比重基本稳定才具有实质的意义。同时，为了防止“十四五”时期制造业比重持续大幅下降，中央和地方政府都应着眼于提高制造业发展质量，及时采取必要的政策措施补短板、强弱项、优环境，促进制造业内部结构升级和先进制造业与现代服务业协同发展，在巩固制造能力的基础上加快提升创新能力、复杂制造能力和国际竞争力。
（一）制造业比重基本稳定的实质和合理水平
在未来一个时期，保持制造业比重基本稳定不仅仅要从数值上反映指标变化，更要从效率效益、结构优化、创新能力、“卡脖子”技术突破等方面来体现质量上的进步。如果以完成工业化的先发国家为参照系，那么制造业比重基本稳定的理想状态是保持制造业增加值比重相对稳定和工业化进程由加速阶段转向深化阶段（见图4），这种变化主要是持续技术进步和要素配置效率提升带来的，不仅表现为制造业在要素配置、产业链供应链、产品种类和复杂度等方面实现全面深化，还表现为复杂制造能力、创新能力、国际竞争力等方面实现全面提升。当然，保持制造业比重基本稳定并不是保持从业人员比重不下降，而是按可比价计算的制造业增加值比重相对稳定。从先发国家的工业化进程看，制造业从业人员比重下降是不可避免的历史趋势，也是劳动生产率提高和产业结构转变的动态表现。但防范制造业从业人员比重快速下降却是非常必要的，因为制造业从业人员比重下降过快可能导致大量制造业从业人员流失，制造业部分关键生产环节“用工荒”问题将集中爆发，不利于产业链供应链稳定安全。另一个需要探讨的问题是，制造业增加值比重维持在哪个区间或水平是比较合理的，以至于不会损害国家产业体系?其实，从一些先发国家的发展历程看，按可比价计算的制造业增加值比重维持在25%～35%是工业化后期和后工业化前半段时期的理想水平。当前，随着产业链供应链稳定安全上升到国家战略高度，我国制造业增加值比重有必要确定一条控制安全红线作为“安全比重”（或称“下限”）。在考虑到“卡脖子”行业领域可能完全被西方发达国家制裁的极端情形下，这条控制安全红线现阶段设为30%是比较稳妥的，即按以2000年为基期的可比价计算，保持制造业增加值比重不低于30%。同时，结合我国工业化阶段和目前制造业发展基本情况，我国未来一段时间制造业增加值比重的合理区间宜为30%～40%，即以35%为基准水平，上下浮动5%以内。除上述考虑之外，为了促进制造业内涵式发展和追求更有质量的制造业比重，我国也应把先进制造业占制造业增加值比重作为一项重要目标，到2035年，这个比重的目标值宜为70%左右，这样才能跟基本实现社会主义现代化目标相适应，也才能与我国发展成为世界制造强国的地位相匹配。
图4 制造业比重变化与工业化阶段转变的关系
从制造业与其他产业关系看，保持制造业比重基本稳定还需要其他产业协同发展和相互支撑。制造业内部优化升级特别是先进制造业快速发展将带动生产性服务业升级发展，而生产性服务业发展质量提升又有利于提高制造业生产率和降低制造业生产、流通等成本。同时随着数字经济蓬勃发展，5G、人工智能、大数据、工业互联网等新兴技术正在加速推动制造业数字化转型，孕育出更多具有广阔市场前景的产业融合发展的新业态，传统制造业能够从中获得升级的机会。还要强调的是，“十四五”时期，我国需要继续妥善处理好“脱实向虚”、僵尸企业无法出清、金融机构的所有制歧视等问题，避免这些问题继续侵蚀制造业高质量发展的土壤。
（二）制造业高质量发展的战略思考
随着传统制造业优势减弱和国内外环境变化，我国制造业加快高质量发展是增强实体经济和促进国家安全发展的内在要求，又是建设社会主义现代化国家的必然选择。“十四五”乃至未来更长一段时间，我国制造业高质量发展迫切需要着力解决三个方面问题：一是增强制造业在国民经济的基础支撑作用；二是发展创新驱动、能力导向的制造业，促进国家安全发展；三是形成与新发展格局、社会主义现代化国家相适应的发展模式和体制环境。
首先，制造业应该继续在国民经济中发挥不可替代的基础支撑作用。制造业是关系国计民生的产业，其基本作用在于能够满足国民的衣食住行的民生需求，其发展质量直接关系到国民福利水平。除了民生需求之外，制造业的作用还在于保障国防安全。国防安全是国家安全体系的基础，只有制造业高质量发展，才能生产制造具有技术领先的国防装备，才能为国防安全提供重要的物质保障。制造业发展水平又是国际竞争优势的体现，改革开放以来我国外汇储备迅速增长离不开制造业规模快速扩张和工业品出口增长。不仅如此，制造业发展也是国家创新能力提升的过程。创新是一个国家稳定发展和居民收入增长的持续动力，而制造业是创新活动的主要载体。如果没有制造业强有力的支撑作用，国家创新能力将大为减弱。因而，更好发挥制造业在创新中的载体作用，对于提升国家创新能力至关重要。
其次，现阶段制造业发展要从追求规模扩张转向更加注重创新驱动、能力导向的高质量发展。纵观发达国家发展的经验和教训便可认识到，一个国家发展什么样的制造业，就决定着这个国家未来具有怎样的竞争优势。我国今后重点发展的制造业应该具有四个方面的基本能力：一是具有强大制造能力的制造业。维护产业链供应链稳定安全是大国经济正常运转的基本前提，也是国内大循环的物质基础。只有这样，才能确保国家经济体系自主可控、安全高效。二是具有较强创新能力的制造业。制造业集聚了社会上的大量研发活动，也是融合基础研究与应用研究的主要载体，是大国科技创新能力的体现。制造业要实现从规模优势向创新优势转变，关键要建立具有较强要素动员能力和组织高效的创新体系。这方面既是我国制造业高质量发展迫切要解决的一块短板，又是社会主义市场经济条件下新型举国体制的探索。三是具有复杂制造能力的制造业。衡量一个国家制造业发展水平的关键一点就是看这个国家能够制造多少类型的复杂产品，特别是大飞机、高铁、高端芯片等复杂产品。这些产品既涉及制造的科学研究、技术工艺、生产设备、基础材料，又涉及产品设计、集成等能力。只有突破这些复杂产品的“卡脖子”关键核心技术，整个产业链供应链才能称得上自主可控。四是具有较强国际竞争力的制造业。一个国家制造业国际竞争力强就意味着这个国家制造出来的工业品具有技术、市场等综合优势，并且能够满足更多消费者的多样化需求。这些基本能力密不可分、相互作用、缺一不可，是制造业高质量发展的内在要求。
最后，随着外部环境和内在条件的变化，我国制造业高质量发展也需要对自身所依赖的发展模式和制度环境做出调整。我国是一个经济体量和人口规模很大的发展中国家，制造业发展不能长期依靠出口来拉动，关键核心技术和工艺也不能长期通过引进、消化和吸收的方式来解决，否则容易遭受外部环境变化的冲击。当前我国人均GDP已经超过1万美元，国内市场需求和消费升级能够为制造业增长提供巨大的市场空间。因此，我国制造业高质量发展要积极适应新发展格局，形成依靠扩大内需来拉动的发展模式，并带动国内国际产业链供应链更加开放高效协作和自主创新体系加快完善。体制机制扭曲不仅不利于制造业长期发展，还会产生很大的后遗症。“十四五”时期，我国要继续深化要素市场化改革，破除要素和产品流通的制度性壁垒，深入推进弱化地方政府主导的投资体制改革，推动传统产业政策向普惠性、功能性产业政策转变，完善知识产权保护制度和执法机制，建立以发展质量为导向的政府官员政绩评价考核体系，形成更有利于制造业高质量发展的体制环境。
（三）保持制造业比重基本稳定的政策建议
随着我国制造业比重过早过快下降趋势的出现，中央有关部门和地方政府只有聚焦当前制约制造业高质量发展的核心环节制定政策和精准发力，才能保持制造业比重基本稳定。
第一，降低制造业企业综合成本。
在融资成本方面，各级金融机构要针对企业不同需求设立“融资服务大礼包”，探索通过订单、股权、专利等抵押物融资模式。地方政府要鼓励地方商业银行分支行深入产业园区开展“点对点”的金融服务，推出设备融资租赁、专利融资等金融产品。在劳动力成本方面，地方政府要及时对宏观经济形势和本地经济运行进行综合评估，建立最低工资标准常态化调整机制和“五险一金”缴存比例差别化的调整机制，实现有升有降的动态调节。在土地成本方面，中央有关部门应督促各地加大力度清理整顿工业低效利用土地，鼓励各地探索设立产业用地回购基金，有序收回低效或腾退的产业用地，支持地方探索共有产权等形式出让工业用地。在一线城市开展工业用地保护试点，划定保护红线，为先进制造业发展留足空间。
第二，构建国家制造业创新体系。
中央有关部门应加大对各类国家级科研平台清理整合，实行“一个部门主抓、多个部门协同参与”的管理方式，彻底解决平台过多过滥、重复设置、变相争取资源等乱象。中央有关部门还应深入布局一批影响长远的国家实验室、大科学中心等重大科技基础设施，建立国家重大科技基础设施创新网络，吸引更多制造业企业有条件使用这些大科学装置。各地应因地制宜、量力而行成立工业技术研究院，建立与国际接轨的治理机制，逐步解决我国基础研究薄弱和共性技术供给不足的并存问题。地方政府要发挥专项资金、产业基金、奖补政策等引导作用，培育一批行业“小巨人”企业和专精特新“隐形冠军”企业，引导一批具有爆发成长潜力企业成为瞪羚企业或独角兽企业。有条件的地方要加快构建高水平开放式区域协同创新体系，支持高校科研机构与企业建立社会化的创新伙伴关系，促进基础研究与应用研究互动，带动创新链、产业链与资金链更好结合，着力解决基础研究与应用研究脱节问题。
第三，提高产业链供应链稳定性和竞争力。
针对当前国内外形势变化，中央有关部门应及时跟踪重点行业的产业链供应链运行情况，引导有关企业补链、扩链和强链，保持产业链较高稳定性，组织进口依赖程度高的复杂技术产品的专项科技攻关，探索构建以我为主、更具韧性的产业链供应链体系。充分总结新冠肺炎疫情应对经验，完善重大突发事件的政府动员机制，提高应急状态下产业链供应链高效协作。培育发展一批产业链供应链相对完整、富有竞争力的世界级产业集群。各地要对标本行业世界级产业集群发展找出发展差距和短板，加强行业协会建设和集群治理，组建集群技术顾问委员会，引导传统产业集群向创新型集群升级，建设一批有国际竞争优势的特色制造基地。中央有关部门应深入探索新型举国体制，组织相关科研机构、高校和企业对“基础之基础”领域集中攻坚突破，着力解决一些高度复杂、影响深远的产业基础能力问题。在一些细分行业领域，地方政府要支持“隐形冠军”企业解决制造业更多领域的产业基础能力问题。各级政府应制定配套政策鼓励企业优先使用国产化的“四基”产品①。高质量推进“一带一路”建设与国际产能合作，优化境外产业园区的布局，建立原材料供应基地和贸易加工基地，建立与“大国制造”相匹配的产业链供应链体系。
①“四基”包括:核心基础零部件(元器件)、先进基础工艺、关键基础材料和产业技术基础。
第四，加强人才培养和工匠精神培育。
一方面，加强制造业职业技术人才培养。全日制职业教育实行免除学杂费，吸引初高中毕业生进入职业技术院校学习。探索校企合作办学、院校集团化办学、订单式合作办学等模式，提高学生实训水平和就业质量。建立奖补引导机制，鼓励制造业企业组织在岗职工特别是一线操作工人参加职业技术培训。支持普通高校和职业技术院校设立未来技术学院、未来技能学院等机构，培养增材制造设备操作员等新兴职业的技术人才。有关部门应设立理工类特殊岗位专业招生计划，保留冷门、绝学工艺技术人才培养规模。另一方面，实施工匠精神培育工程。研究总结国内外工匠精神，提炼出具有中国特色的现代版“工匠精神”，并编入中小学劳动技能课程教材，从小培养孩子精益求精的工匠精神。鼓励制造业企业把工匠精神列入企业文化建设中，促进“工匠精神”与工程教育体系融合发展，让工科专业学生学工爱工。树立“工匠精神”学习典型，推介“工匠精神”示范企业，让“工匠精神”深入人心。
第五，推动产业园区高质量发展。
首先，推动园区转型升级发展。各地要大力引导制造业企业入园发展，加强园区基础设施功能配套，创建一批绿色智慧园区。中央有关部门要推出一批数字化转型示范园区、绿色化转型示范园区等具有推广示范作用的产业载体，支持更多的传统产业园区探索转型发展新模式，鼓励传统制造企业通过数字化、绿色化、服务化等转型实现质的提升。其次，应用数字化手段提高空间集约高效利用。各地要在国土空间规划的基础上，建立产业园区智慧管理平台，探索符合规划要求的精准供地模式，通过数字化途径对每块地承载的产业活动等信息进行收集、集成和分析，并以此作为园区空间优化调整的依据，探索形成数据驱动的园区发展模式。最后，组织开展全国工业园区高质量发展效果评估。中央有关部门要研究制定全国工业园区高质量发展评价体系，组织专项评估活动，加强对制造业转型升级、自主创新、绿色发展等方面考评，每年发布工业园区高质量发展评价报告，建立以评促建、以评促改的机制，引导各类工业园区升级发展。
第六，强化制造业高质量发展的服务和保障意识。
一方面，大力打造一流的营商环境。各级政府要积极推动涉企审批服务上“云端”，推行公共服务“一部手机办事通”，简化、优化项目审批流程，强化对涉企服务信息化平台和公共服务大厅的日常督察，深化科技、投资、土地管理等体制改革，着力解决产业发展的“堵点”“痛点”和“难点”。各级党校行政学院要组织制造业转型升级与高质量发展专题学习班，组织领导干部到典型地区考察学习，提高各级领导干部服务制造业企业能力。另一方面，加强目标引导和组织保障。为了防止各地区片面追求保持制造业比重基本稳定，中央有关部门应引导各省（市、区）将战略性新兴产业或先进制造业增加值比重等指标列为“十四五”时期工业发展规划的目标，充分发挥规划目标对地方政府行为的“牵引”作用。同时，中央有关部门应成立国家制造业高质量发展领导小组，加强对制造业高质量发展的顶层设计，深入推动制约制造业高质量发展的体制机制改革，完善制造业发展的配套政策。
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