摘要：韩国制造业竞争力提升得益于有效的产业政策。本文研究韩国产业链供应链政策及其对全球供应链布局和中国产业发展的影响。通过分析发现：（1）韩国主要以扶持培育支柱产业、做大优势产业、强化尖端技术产业竞争力和稳定供应链等为目标，实施支持产业发展的政策。（2）韩国明确提出在尖端技术领域全球领先和建设制造业强国的意愿，在技术上强化与德国、美国、俄罗斯、以色列的合作，在生产基地配置上多元化。这些产业政策对韩国制造业未来发展格局、韩国制造业全球供应链格局将产生深远影响，加剧全球产业链高端环节的国际竞争。（3）尽管韩国依然视中国为其最重要的市场，但韩国很重视美韩同盟并参与美国排华供应链同盟，明确通过投资美国增加美韩产业联系，通过转移生产基地和供应链多样化减少对中国的依赖。为此，中国应加深中韩供应链合作，弱化美国排华供应链联盟；共同推动产业链、供应链创新升级，提升供应链合作规模与质量；扩大第三方市场合作领域，充分利用RCEP机制深化中韩产业链供应链合作，积极参与全球经济治理。
关键词：产业政策；供应链；尖端技术；生产基地转移；韩国制造业
基金：雄安发展研究智库2021资助课题和中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）的资助。
在韩国制造业发展过程中，产业政策发挥了突出的作用。得益于有效的产业政策，韩国在短短60年，从农业国转变为以高价值制造业为驱动的制造业大国，制造业整体竞争力居全球第3位①，汽车、钢铁、造船、半导体、消费电子、纺织等产业均进入世界前列，内存、液晶显示器、工业机器人、LNG船全球第一。通过建设制造业强国，到2020年韩国成为人口5178万人②、GDP达到1933万亿韩元（约10万亿人民币元，1.6万亿美元）、人均GDP达到31489美元的发达国家。
①联合国工业发展组织每两年发布一次CIP指数排名，综合考核人均制造业附加价值、制造业出口规模等8项指标，是显示一国制造业整体竞争力的权威性指标。1990年时，韩国仅排名第17位，此后逐年上升，2020年首次超过美国和日本等国，排名全球第3位。
②根据世界银行统计数据。
近年来，韩国提出在尖端技术领域全球领先和建设制造业强国的意愿，并出台一系列产业链供应链政策。这些政策变化可能对我国战略产业发展产生重大影响。因此，有必要研究韩国产业政策及其对全球供应链布局的影响，把握韩国制造业发展方向，以制定有利于我国制造业发展的策略。
一、与产业发展相关的政策
（一）扶持培育支柱产业和做大优势产业的政策
1.扶持培育支柱产业的政策。
从1961年朴正熙军政府上台开始（冯立果，2019），韩国实施一系列扶持、保护类产业政策，以促进韩国产业发展。这些政策自上而下，集全国之力，以总统和经济企划院为中心、由总统亲自负责，以进口替代、出口导向为行动统领，以“五年计划”为总框架，以财阀为实施主体，以大项目为抓手，有力促进了钢铁工业、汽车工业、船舶工业、石化工业、电子工业和纤维工业的发展。以汽车工业为例，通过一系列扶持政策，使韩国从20世纪60年代只具备修车能力的国家，到20世纪80年代末成为拥有汽车整车、汽车发动机和汽车零部件生产的、年产量百万辆的汽车制造大国，培育了现代、起亚、大宇、双龙等链主企业。
2.做大优势产业的竞争性产业政策。
随着20世纪80年代末韩国产业国际竞争力的提升以及1995年WTO的成立，韩国产业政策发生重大转变，逐渐取消扶持、保护类产业政策，开始实施竞争性产业政策。从对个别产业特定企业的支援，转变为支持更多企业的技术开发和人才培养，如《风险企业培育特别法》（1997年）、《电子商务基本法》（1999）、《科学技术基本法》（2001年）、《大中小企业共赢合作促进法》（2006）、《科学技术基本计划（2002-2006）》等；从对产业选址供应等支持，转变为更中立、以市场为主导、注重环境、鼓励创新的产业政策，如《环境友好法》（1997）、《产业技术园区支援特别法》（1998年）、《产业聚集活性化法》（2002年）和《国家均衡发展特别法》（2004）等；从自上而下以供给为中心的产业政策，转变为以需求为中心的产业政策，如《制造业等贸易调整支援法》（2006年）。这些产业政策的出台有力促进了韩国支柱产业的发展。
（二）强化尖端技术产业竞争力的政策
随着制造业的成功发展，韩国产业政策开始从以产业追赶为目标的政策转变为以产业领先为目标的政策，出台一列支持以尖端技术带动产业发展的政策。面对第四次工业革命、新冠疫情所暴露的产业链供应链安全问题、高技术产业国家间竞争日益激烈，以及为解决气候变化问题所带来的产业重构挑战，韩国产业政策发生新的变化，强化尖端技术产业竞争力为目标，主要体现在（1）与工业和技术相关的产业政策，包括制造业复兴、监管、人才计划和智慧绿色产业园区等；（2）与进出口和产业回流相关政策，包括促进电子贸易（加强中小企业出口竞争力、自由贸易区的创建和促进）、为国内进出口企业提供贸易保险和担保支持的政策（战略物资管理系统、外商投资吸引政策、产地管理）和支援回国企业的政策（支持开城工业园区的入驻企业、全面推进自由经济区招商引资、贸易调整支持系统）；（3）与能源转型相关的政策，包括向安全清洁能源过渡、增强可再生能源产业竞争力的措施①。
①资料来源：韩国产业通商资源部，http://www.motie.go.kr（韩语）。
1.制造业复兴计划。
制造业是韩国经济增长的引擎，是就业的蓄水池，是创新的源泉。2017年，韩国制造业增加值占GDP的29.6%、产出的90%和设备投资的56%；2016年，韩国制造业企业研究开发费占全国的89%，专利数量占全国的83%。但是，韩国制造业也面临主导产业发展停滞、新兴产业发展迟缓和制造业附加价值率低水平停滞等问题，韩国产业政策需要进行较大调整。在此背景下，韩国制定了制造业复兴计划。
韩国制造业复兴计划目标：到2030年，韩国将成为世界四大制造业强国之一；制造业的规模将从2018年511万亿韩元，增加到2030年的789万亿韩元；产业结构高级化，制造业附加值率从2018年的25%提高到先进国家水平，即制造业附加值率达到30%；新产业、新产品在制造业产值中的比重由2018年的16%提高到2030年的30%；世界一流企业的数量增加一倍以上，从2018年的573家增加到2030年的1200家（详见表1）。
表1 韩国制造业强国的目标内容
资料来源：（韩国产业通商资源部），（制造业复兴计划），http：//www.motie.go.kr（韩语）
推进制造业复兴计划的四大战略：产业结构高级化、培育新主导产业、重构产业生态和建设创新创业型政府。第一，产业高级化战略，即以智能化、环保化、融合化加速产业结构升级，通过智能工厂+智能产团+人工智能、5G等基础行业智能化，通过制造业和服务业融合，提高制造业附加值。第二，培育新主导产业战略，主要包括培育新兴产业、改造现有主导产业，推动主导产业加速向高附加值升级。第三，重构产业生态战略，即聚集国家力量和资源，持续创造新产业；持续扩大世界一流企业的数量及规模，将世界一流企业的成功DNA扩散到整个制造业；适时培养制造业所需人才、创新R&D体系和建立支持创新制造企业发展的金融体系。第四，建设创新创业型政府战略，通过营造适合企业的环境和积极的支援政策，推动国内投资；通过政府采购，创造需求；建立创新扩散的民官合作体系。
制造业复兴计划具体的产业政策，主要集中在大容量电池产业、半导体产业、汽车产业及汽车零部件产业、航空工业、稀有金属产业、白色生物产业等领域，包括《2030年充电电池产业发展战略》（2021年）、《汽车零部件企业未来汽车改装支持计划》（2021年）、《K-Semiconductor战略实现综合半导体强国》（2021年）、《稀有金属产业发展措施2.0》（2021年）、《航空工业发展第三个十年计划》（2021年）、《环保汽车第四个基本计划》（2021年）、《白色生物产业振兴战略》（2020年）、《人工智能半导体产业发展战略》（2020年）和《未来车辆扩张与市场占领战略》（2020年）等。
2.产业融合监管沙盒。
监管沙盒（Regulatory sandbox）是一个免除或中止现有法规的制度①。韩国修改《产业融合促进法》引入“产业融合监管沙盒”（2019年1月17日生效），在四个领域运行沙盒机制：产业融合（工业部）、ICT融合（科技部）、金融创新（金融委员会）和区域创新（中小企业和初创企业部）。产业融合监管沙盒的作用是为产业融合扫除制度与法规上的障碍，主要包括以下方面：一是监管模糊，快速确认新的融合产品是否需要许可以及是否有法规；二是监管例外，法规空白和不适用、用于测试目的、对融合新产品测试验证的限制区域、期限和规模的排除规定；三是临时许可，为新的融合服务和产品的早期上市提供临时许可；四是禁止，即是否存在禁止产业融合发展的相关法律规定，是否需要制定相关法律或者修改有关法律以使产业融合发展合法化。韩国第一批产业融合监管的试点项目有城市加氢站、利用通信电缆的智能照明等。
①监管沙盒最初是由英国政府提出，是金融监管机构为金融科技创新提供一个时间和范围有限的模拟测试机制,该机制旨在为金融机构或给金融服务提供相应支撑的非金融机构测试金融创新的“安全空间”
3.阿尔基·米斯特计划。
阿尔基·米斯特计划（Alchemist Project），又称炼金术士计划，是挑战超高技术发展的产业政策①。所谓超高技术是指如果没有解决方案很可能无法确保未来行业所需的核心母技术。阿尔基·米斯特计划主要包括：第一，通过挑战没有技术解决方案的困难领域，支持具有高不确定性、失败率很高、极其困难、但如果成功则将带来巨大社会经济价值的技术；第二，支持颠覆性技术，通过支持开发世界上不存在的技术和产品，从而改变市场范式或者创造新市场；第三，支持突破性技术研发，突破现有技术局限、引领行业突破。
①阿尔基·米斯特计划的政策目标是为了确保超高技术可以在充满挑战和冒险的研发过程中改变现有行业的范式，而不必专注于研发的成功或失败。多个研究机构针对具有较大经济和社会影响的艰巨任务，根据产业需求等进行竞争性研发，并诱导中间和最终结果的商业化。
4.智慧绿色产业园区。
工业园区是制造业聚集空间和中小企业的摇篮，在区域经济中发挥举足轻重的作用。2019年，韩国工业园区制造业生产、出口和就业分别占韩国制造业生产的63.9%、出口的65.7%和就业的49.2%。通过数字化改造、能源创新和生态友好，把工业园区打造成生态友好型高新技术产业基地；通过环保与数字化的融合，使产业园区成为有竞争力的、低碳环保的制造业空间；通过人才建设，将产业园区打造成为年轻产业人才的聚集空间。
（三）稳定和优化供应链政策
韩国在供应链重组上给予大力的政策支持，主要包括：一是企业回迁支持政策：支持与核心项目相关的企业回迁；二是吸引外资政策，促进战略性产业的国内投资；三是多元化供应链，分散供应链风险政策：供应链重组和风险分担支持；四是积极推动进入全球供应链：扩大海外基地，强化进入全球材料、零件和设备供应链；五是扩大全球技术网络。
1.促进企业回迁。
2013年，韩国出台“海外进军企业的国内回归支援法律（简称掉头法）”，促进以核心项目为重点的企业回迁。主要政策内容包括两个方面：一是资金支持。为中小型回迁企业的设施投资提供4.5万亿韩元资金支持，为小型/部门/矿产项目提供至少1.5%的资金支持；对参与产业技术研发业务的回迁企业给予优惠政策；增加对回迁所需咨询费用的支持。二是贷款优惠和咨询服务。为中小回迁企业快速实施化学品安全制度提供贷款优惠和咨询服务优先支持。
2.吸引外资。
韩国扩大在重点领域的投资，在材料、零部件和设备领域发现和吸引优秀的全球公司，扩大绿地类投资，加大资金支持；大力支持为稳定尖端技术和核心产品供应链做出贡献的国内外企业，建立“投资支持制度创新计划”，支持制造业（半导体、生物等）和非制造业（移动通信服务、融合软件等）33个领域的2990项技术。
3.分散供应链风险。
分散供应链风险的支持政策主要包括：一是对供应链多元化转型的支持，如果公司完全依赖特定国家或公司，则推动供应链向第三国分销等。二是推动引入行业联合采购、联合物流，以实现快速、顺畅的供应。从供应链中多个供应商处收集和采购物品以提高物流效率；通过研究主要材料和零部件生产国，选择高优先级的目标区域和项目。三是扩大稀有金属的储备，推进充电电池等高科技产业所需的稀土等稀有金属的适当库存的储备。
4.融入全球供应链。
韩国主要通过扩展海外基地、扩大全球技术网络等政策手段，进一步融入全球供应链。
扩大海外基地政策。主要包括：一是扩大地区运营中心数量。韩国海外地区运营中心数量从2019年的4个（底特律、法兰克福、名古屋、上海），扩大到2020年的7个（新增墨西哥城、吉隆坡、雅典）。二是在东南亚国家建立技术合作和供应链拓展平台，包括韩越材料零部件任务中心（Materials & Parts Korea-Vietnam TASK Center，越南）、模具技术支持中心（菲律宾）、韩缅工业园区（缅甸）等。三是加强关键技术研发合作，加强与德国、美国、俄罗斯和以色列建立合作研究，如建立韩德部长级产业合作对话（2019年12月）、建立韩俄部长级产业合作对话（2020年）。扩大韩国技术合作基地，如韩国—德国材料和零部件合作中心。
扩大全球技术网络政策。对于韩国技术欠缺的领域，采取引进、并购相关技术企业、吸引海外优秀人才、给予税收优惠等。如对并购企业，给予收购金额的5%（大公司）、7%（中型公司）、10%（中型公司）税收抵免；对于外籍技术人员，给予3年所得税减免70%+接下来2年减免50%的个人所得税优惠。再如，为了支持全球扩张和进口替代等有前景的材料、零部件和设备公司的发展，设立1100亿韩元的新投资基金。
二、韩国产业政策对全球产业链布局影响分析
在国际生产高度分工的前提下，全球供应链主要国家产业间的相互依赖是必然存在的。过去几十年，韩国一直是全球供应链最为活跃的国家之一，既是本国全球供应链的组织者，也是国外全球供应链的供应商。韩国产业政策总体目标是实现韩国制造业强国战略，未来韩国依然是全球产业链布局的重要参与者，韩国相关产业政策的出台必将对全球产业链布局将产生深远影响。
（一）影响韩国制造业发展格局
牢牢抓住新能源汽车、大容量电池、人工智能半导体、航空、稀有金属、氢能等产业发展的主动权和先发优势，是韩国今后一段时期的制造业发展重点，也必将影响韩国制造业发展的格局。
1.韩国产业链供应链的政策变化，将推动全球产业链向数字化、智能化、低碳化转型升级。
通过扩大优质产品比重，逐渐升级制造业产品结构。运输设备供应链，将单纯的制造优势，扩大到优质产品的概念设计、销售整个产业链。材料、零部件、装备供应链，将从通用、基础材料过渡到精密、复合材料，核心零部件的国内供应能力有望得到加强。为应对智能工厂的扩张，主要产品的生产装备和设备从一般机器转变为智能型机器、设备和SW融合的解决方案，通过加工装备、制造用机器人的核心部件自主化，提高价值链的附加值，确保供应链稳定。
2.韩国产业链供应链的政策变化将推动韩国制造业结构和对外贸易结构变化。
第一，内存芯片产业比重预计会随着第四次工业革命进一步加强，系统半导体比重将大幅提升；第二，随着汽车产品结构转变，传统内燃机汽车及相关零部件的比重有所下降，新能源汽车、无人驾驶汽车等相关零部件有望成为新的主力产品；第三，生物健康产品的比重将大幅提高；第四，船舶产业也将改变产品结构，向低碳船舶转型；第五，航空产业将有较大的发展，到2030年韩国的航空产业将成为全球第七，在技术上达到发达国家80%的技术水平，实现技术自主化；第六，随着产品结构的升级，通用钢铁、通用石油化学、LCD、家电、纤维等目前韩国主力产品的比重将有所下降（韩国产业研究院工业视觉研究团队，2019）。
（二）影响韩国制造业全球供应链格局
产业政策的调整将影响韩国制造业全球生产网络重构和供应链格局调整。
1.产业链供应链重构路径。
《韩国产业发展展望2030》明确韩国产业链供应链重构的路径：一是韩国制造业将以在全球市场上占据较高竞争优势的主导产业为基础，增加韩国作为全球供应基地的作用。以具有全球竞争力的IT、电子产业和运输机计算业为基础，连接材料、零部件、设备的下游企业，提高海外市场对韩国国内生产的带动效应，并使之成为国内制造业增长新动力和优质工作岗位的来源。从生产供应角度，通过迅速转型为智能生产结构，从而带动中小企业创新，带动装备、机器人产业成长与发展。通过智能生产体系的成功转型，韩国制造业将转变为灵活、敏捷的生产体系，从而实现产品的高度化和多样化。二是以核心材料—尖端零部件—装备制造业的下游产业为基础的产业增长升级路径。通过技术创新提高材料产业质量，强化核心装备的国内供应能力，确保下一代产品开发和供应中的全球领导力。三是制造业服务化是制造业的演变路径。制造企业为了获取竞争优势，从微笑曲线中较低价值的组装、制造环节向更高价值的设计、研发和服务环节移动。与设计、工程、流通、营销等制造活动相关的服务业发展，将为韩国制造业价值链的向上移动起重要作用。
2.重新布局生产基地。
主要通过韩国企业回迁政策、要求日本供应商在韩国增加生产布局以及在越南、印度等国建设生产基地等方式，重新布局全球生产基地。
鼓励韩国企业回迁本土。为应对新冠疫情和中美贸易摩擦带来的供应链不稳定，顺应主要国家正在推进新的全球供应链稳定战略，韩国加大国内生产供应能力。为了促进企业回到韩国，2013年韩国制定并实施企业“掉头法”，鼓励海外的韩国企业、特别是在华韩国企业回迁本土。从2014年至2020年8月为止，有80家企业被选定为“掉头”企业，根据这些企业提出的计划案，创造了1.11万亿韩元的投资和2967个工作岗位（闵赫基等，2021）。
要求日本供应商增加在韩国本土的生产布局。韩国为了应对日本对韩贸易争端、避免供应链断裂，对高度依赖日本的100种核心产品的供应商提出在韩国本土建设生产基地的要求，从而摆脱日本政府可能的出口管制。这对于相关产品日方供应商而言，也是调整生产布局的契机，将生产布局向下游客户转移，更靠近市场。韩国的电子工业具有世界一流的竞争力，庞大的生产规模让韩国企业成为日本设备和材料的最大买家。对于日本芯片设备和材料厂商来说，韩国三星、SK海力士和LG等企业早就取代日本企业，成本日本芯片设备和材料企业最重要的客户。
建立以越南为代表的新生产基地。韩国从21世纪开始将生产基地从中国向越南、印度等国转移，越南逐渐成为韩国纺织产业和电子产业重要的生产基地。自2008年三星电子的手机制造进入越南以来，韩国和越南的贸易以及韩国对越南的直接投资迅速增加（金东秀，2021）。韩国视越南为接替中国的另一个制造基地，到2015年，越南已成为韩国第一大投资目的地（郑善仁，2016），韩国跨国企业对越南海外直接投资累计额127亿美元，继美国、中国内地和中国香港之后居第四位；在越韩国新企业法人数为3741个，继美国、中国内地之后居第三位。有一个现象值得进一步研究，即韩国纺织产业和电子产业生产基地向越南的转移，对韩国和越南产业链供应链的影响是不一样的。纺织产业在将生产转移到越南后，导致韩国国内生产空洞化，增加了越南纺织业本地化；电子产业则由于生产基地转移到越南，增加了韩国国内生产的中间材料对越南的出口，扩大了两国产业内贸易规模（赵在韩，2016）。
（三）加剧全球产业链的国际竞争
真正的国家间制造业竞争，本质上是供应链和供应链之间的竞争。韩国现阶段出台的产业政策，试图在尖端技术领域重新配置有利于韩国的产业链和供应链，势必加剧美国、欧洲、中国、日本和韩国在相关产业领域的竞争，对国际产业链供应链将产生重大影响。
1.尖端技术领域竞争加剧。
韩国现阶段产业政策与美国拜登总统关于加强电池供应链、半导体供应链、稀有金属供应链政策高度重合，韩国《制造业复兴计划》旨在向相关产业链高端转移，与美国和欧洲（主要是德国、英国和荷兰等国）在产业高端市场形成正面竞争。例如，全球半导体供应链上的链主企业三星，提出到2030年要在系统芯片领域成为全球霸主，这是挑战美国的霸主地位。美国在系统芯片领域世界领先，拥有以英特尔（Intel）、AMD、微芯片（Microchip）和英伟达（Nvidia）等为代表的世界级链主企业。
2.以稀有金属为代表的核心资源竞争更加激烈。
尽管韩国在金属、零部件等中间材料和最终材料上占据竞争优势，但其原材料、基础材料大部分依赖进口（一部分来自海外基地）。稀有金属是新能源汽车产业、大容量电池产业、风电和太阳能发电等新能源产业的核心材料。由于电动汽车的发展，全球需求激增。但因市场和生产集中在部分国家，如稀土类（中国63%）、钨（中国83%）、锂（中国79%）、钴（中国62%）、白金族（南非55%），生产增加有限制，美国、欧盟、日、韩既担心稀有金属供应链不稳定，也不甘心低碳产业发展的红利落入中国。
为了保障供应，应对主要国家对稀有金属材料的争夺，韩国于2021年8月出台《稀有金属产业发展对策2.0》，试图通过加强稀有金属领域的国际合作、完善稀有金属储备制度、发展稀有金属循环利用等手段，确保稀有金属供应链安全。主要包括：一是推动国际合作，增加民间进军海外市场的支持力度，确保海外稀有金属的供应；二是完善稀有金属储备制度，扩建专用储备基地，将稀有金属储备能力从现在56.8天提高到100天；三是促进废旧资源再利用，建立光伏等新产业废弃物的回收系统和循环利用集群，提高稀有金属国内自给率。显然，前两项将加大对全球稀有金属的争夺，与美国出台的“稀有金属供应链审核总统命令”（2021年2月）、欧盟出台的“核心原材料供需稳定化计划”（2020年9月）、日本出台的“新国际资源战略”（2020年3月）和中国出台的“稀土类管理条例草案”（2021年1月）形成竞争关系，加剧稀有金属的国际竞争。
3.研发竞赛升级。
韩国不断加大研发投入，将助力全球研发竞赛升级。韩国一直以来将保障对尖端技术研发投入视为最重要的产业政策。为了获得高技术制造业未来市场主动权，韩国政府以核心目标产品为对象、以市场为导向，对企业提供大规模R&D支持。在促进民间研究开发方面，实施超过GDP0.4%的资金支持，为创造韩国新增长动力及构建创新力量提供资金保障。在税收优惠政策等方面，韩国从2010年就开始以“新增长动力及源泉技术研究开发”对相关部门进行税收支持。
以大容量电池产业研发政策为例。韩国为了实现2030年新一代电池全球第一的目标，最重要的政策就是通过“民官合作”大力推动相关领域的研发，开发独一无二的技术，确保技术领先。韩国将以供应商联盟和产学研合作为基础，推进核心技术研发，逐渐扩大对产品换代核心母技术的支持。第一，为确保目前锂电池在性能和生产工艺方面的技术领先，大力支持开发高镍正极材料、硅负极材料等材料和智能型充电电池。为此，到2030年，韩国民间将投入40.6万亿韩元用于开发所谓大容量电池的“保持大差距”技术；第二，为确保韩国在主导未来市场的下一代电池制造领域的技术领先，到2030年，韩国民间对下一代电池研发投资累计将达到20.1万亿韩元。
4.不断提高海外技术和知识产权的保护力度。
为了保护韩国企业的海外知识产权、支持韩国公司的海外扩张，韩国出台解决海外知识产权纠纷的支持政策。对于海外专利纠纷，政府有关部门将提供解决出口地区专利调查和争议风险分析、外国公司警告信、许可证更新、权利的行使等具体问题的解决策略。为保护韩国品牌，政府有关部门将帮助有关公司应对与商标和外观设计相关的海外纠纷。通过提供涵盖所有应用于产品的专利、商标和外观设计的响应策略，建立一个全面的知识产权保护网络（详见表2）。
表2 海外技术和知识产权保护支持
三、韩国产业政策调整对中国产业发展的影响分析
（一）中国是韩国制造业最大的出口市场
尽管韩国实施生产基地多元化政策及“掉头法”部分企业迁出中国，但中国依然是韩国产品最重要的出口市场。第一，中国是韩国产品最大的消费国，韩国对中国出口占其出口总额的比重25%左右①。韩国主导产业对中国市场依赖度非常高，2019年，其主导产业半导体、石化和通用机械对中市场出口占比分别是39.7%、43.6%和23.5%。第二，出口中国对韩国GDP的贡献大。以2020年为例，根据韩国出口增加值占国内生产总值（GDP）为23.1%、中国在韩国出口增加值的份额超过20%，可以计算出中国对韩国的GDP贡献约5%②。
①2005年韩国对中国出口占其出口总额的比重为21.8%,2010为25.1%,2015年为26.0%,2016年为25.1%,2017年为24.8%,2018年为26.8%,2019年为25.1%,2020年为25.9%。
②根据公式：出口中国对韩国GDP的贡献=出口增加值占GDP比重×出口中国的增加值占比×100，可计算得到出口中国对韩国的GDP贡献约5%。
（二）重视美韩同盟，参与美国排华供应链同盟
韩国在外交、安保方面以美韩同盟为基础，在经济上几乎接受了美国对中国的全部限制要求。拜登政府对华经济技术政策以同盟国之间的协商为基础，构建对华共同战线。韩国在中美摩擦相关事件中，采取模糊立场或采取随机应变将可能会更加困难。韩国可能采取利用美国排华供应链同盟的政策，对中国供应链双循环建设产生不利影响。
韩国积极参与美国四大供应链重构计划，推进美国以电池供应链、稀有金属供应链为代表的尖端技术产业链排除中国战略的实现，从长远看势必削弱中国在相关领域的竞争力。韩国在电池及相关材料产业扩大对美国的投资，从而加大中国在相关市场的竞争难度。在2021年拜登峰会期间，韩国公司宣布投资近400亿美元，以建立美国生产和研发基地，其中包括三星在美国建立第二家半导体工厂。在动力电池方面，韩国公司已经成为美国向电动汽车转型的重要合作伙伴，到2025年，美国将建设13家大型电池厂，其中11家将由韩国公司建造。韩国在其优势产业上设置技术壁垒，如韩国提出在内存和LCD领域持续维持一代或两代领先的技术能力，加大中国参与竞争的难度。对中国高速增长市场的依赖与在高技术领域的竞争交织在一起，使中韩两国制造业供应链关系复杂。一方面，韩国在参与美国排华尖端技术产业同盟的同时，采取积极推进其他领域对中国经济合作的政策，以获得美国信任的同时，减少中国对其反对；另一方面，韩国自身对中国市场高度依赖，但在尖端技术领域视中国为最主要的竞争对手之一。
（三）加大在华韩国制造业企业流出风险
1.强化制造业供应链的“中国”风险管理。
对从中国返回韩国的材料、零部件和设备的企业提供担保支持，对稀有金属中高度依赖中国（500万美元以上，80%以上）的重点项目（18个高风险组）进行单独管理；对汽车、电子零部件（通用品类）等进口规模大、对中国依存度高的90种商品①，通过确保库存、多样化、扩大生产等方式稳定供应链安全。
①筛选的标准是：(1)1亿美元以上的进口+50%以上的依赖；(2)1000万美元以上的进口超过90%以上的依赖；(3)需要管理的项目，例如发生大小和依赖性以外的特殊问题。
2.推进在华韩企业回流韩国。
为了促使在华企业回迁韩国，专门在中国设立韩国企业回迁咨询服务，并把目前在北京、上海等地设立的12个咨询服务处，扩大至36个。根据韩国产业研究院最近对“掉头法”实施效果评估来看，回迁韩国的大部分企业都是从中国回归的中小企业，回迁企业总投资规模为1.103万亿韩元，总雇佣规模为2967名①。从投资规模看，以汽车工业（4211亿韩元）和金属工业（1227亿韩元）为主；从雇佣员工人数来看，以珠宝业（554名）和电子工业（481名）为主。从平均投资规模来看，汽车（382亿韩元）和化学（187亿韩元）的企业相对较大；从平均雇佣员工数来看，机械（62.9人）、鞋子（46.4人）、珠宝（42.6人）、金属（42.4人）相对较多。值得关注的是现代摩比斯回迁韩国的动向。现代摩比斯作为现代起亚汽车集团三大主力之一，是排名世界第七的汽车零部件供应商，韩国最大的汽车零部件公司，是世界500强企业，名列2020年《财富》世界500强排行榜第385位。
①数据是根据回迁企业提出的计划案计算的，实际投资和雇佣规模需要事后修改。
由于大部分在华回迁企业是随着中国经营环境的变化，特别是人工成本上涨而回迁的，因此，考虑韩国劳动力成本，可以判断以人工成本导致的回迁持续性不高，而迁往第三国的可能性更大。
3.韩国在华制造业企业向第三国转移的风险加大。
韩国在华制造业企业向越南、印尼、印度迁出不断增加。越南对以廉价劳动力为基础的劳动密集型制造业的投资带动韩国对越投资和贸易。一方面，近亿人口、年轻的人口结构和快速的城市化使越南作为一个市场的吸引力倍增；另一方面，韩国对越南的投资持续增加，越南已成为韩国新的生产基地。投资最多的制造业正在从过去以轻工业为中心的纺织服装投资向手机、家电、IT产品等领域扩大。
四、中国应对韩国产业政策变化、深化供应链合作的政策建议
尽管韩国产业链供应链政策调整将对中国产业发展产生一定不利影响，但改变不了中国是全球产业链供应链核心的事实。随着产业链竞争加剧，中国要以开放合作的姿态，寻找实现中韩共赢的产业分工合作模式。中韩两国应密切利益纽带，消除顾虑和不确定性，深化产业链供应链合作。
1.加深中韩供应链合作，弱化美国的排华供应链联盟。中美贸易摩擦和美国对中国的技术封锁引发韩国对全球化生产的担忧，同时也对与中美两国任何一方合作担心引发另一国的不满（李镇面等，2021）。尽管中国是最大的制造业国，是全球化生产中重要一环，是全球供应链的中心，但是全球供应链的其他环节也在影响韩国对贸易合作与分工形式的选择。韩国受美国影响，出于自身利益考虑，正在寻找以越南为代表的、替代中国的新生产基地。中国要积极推进与全球供应链上下游国家的相互认同与分工合作，积极采取签署双边合作协议、研发费用税收优惠政策等措施吸引韩国跨国公司。从韩国经济利益和中韩两国供应链分工出发，松散化甚至瓦解韩美供应链联盟。事实上，韩国对中国的出口主要以中间产品的形式，中韩存在较高的供应链联系；韩国对美国的出口主要以最终消费品形式，两国间存在较低的供应链联系。从供应链角度看，韩国与中国的经济联系，实际高于韩国与美国的联系。
同时，美韩供应链合作也存在双方利益不一致的情形。例如，美韩都十分重视本国半导体产业的竞争力提升，在美韩产业链同盟建设中，韩国不会选择掏空本国产业，去重建美国产业。美韩产业链供应链联盟并不意味着韩国会站在美国一边对抗中国，韩国不太可能采取直接针对中国、违背其国家利益的举措（Troy stangarone，2022）。中国在考虑自身利益的同时，注重韩国国家利益和公司利益诉求，强化中韩产业链供应链联系。
2.共同推动产业链、供应链创新升级，提升供应链合作规模与质量。推动双循环相互促进，进一步扩大开放，提升产业竞争优势，实现产业基础高级化，产业链供应链高端化，培育我国国际合作和竞争新优势。强化中国在5G网络、高铁、电力、电动汽车、大容量电池、建筑工程等领域的国际领先地位，通过建立中韩产业联盟，密切全球供应链上下游企业的关系；积极布局尚未形成合作竞争新优势的高技术产业链，如智能制造、半导体产业、医药、3D打印等，鼓励研发，加强中韩合作，利用市场优势和政策优势，形成产业链供应链新优势。
在双循环新发展格局下，以尖端技术创新合作为重要支撑点，深化尖端技术、低碳能源、制造业以及金融和服务贸易等领域的合作。一是提升中韩加工贸易质量和规模。韩国对华直接投资建厂、引入先进生产线，是中国制造业参与全球价值链的一种重要形式，是中国制造业升级的重要途径之一。应进一步扩大开放，吸引韩国在华投资和生产经营，促进中韩加工贸易高质量发展。二是密切关注韩国制造业复兴计划实施进程，密切与韩国在智能制造、3D打印、航天航空、环保交通工具、系统半导体、工业软件等领域的合作，提升中韩两国产业链、供应链、创新链升级，实现共赢。三是中国制造业服务、医疗服务市场对韩国具有吸引力，双方可以探讨在相关领域进一步合作。四是留住企业，中国应就技术和知识产权保护、防止恶意拖欠应收账款等韩国企业关切的问题，加强制度建设，消除韩方投资合作、在华经营的顾虑。
3.扩大第三方市场合作领域，充分利用RCEP机制深化中韩产业链供应链合作。第三方市场合作是中韩两国参与国际分工协作的新型合作模式，也是两国发展战略对接与比较优势互补的重要经济实践。中韩两国在第三方市场就产品服务、工程建设、投资合作、产融结合、远程医疗服务（金东洙等，2021）等领域开展合作，不仅加深中韩两国的合作基础，还为第三方市场的经济发展注入新动力。在后疫情时代，共同协助东盟各国尽早复工复产。
RCEP在关税减让、市场准入、区域供应链调整等方面为中国、日本、韩国经贸合作提供一体化的制度框架，将使中国、日本87%左右的商品贸易实现“零关税”，日本、韩国83%的商品贸易实现“零关税”。在RCEP框架下，中、韩将构建更具韧性和活力的产业链供应链，促进两国制造业产业链供应链的进一步融合。
此外，中、韩两应积极参与全球经济治理体系改革，共同推进国际经济秩序朝着平等协商、合作共赢的方向发展，从而保障全球产业供应链安全、稳定。
参考文献
[1]冯立果.韩国的产业政策:形成、转型及启示[J].经济研究参考,2019,(05).
[2]工业视觉研究团队.韩国工业发展愿景2030(2030)[EB/OL].https://www.kiet.re.kr/kiet_web/?sub_num=8&sty=W&ord=50&pageNo=3&state=view&tab=list&idx=56649,2019-12-5.
[3]闵赫基,文钟哲,姜智贤,安允儿.企业回迁推广策略与任务[EB/OL].https://www.kiet.re.kr/kiet_web/?sub_num=8&state=view&tab=list&idx=57568&sty=W&ord=50,2021-2-3.
[4]金东秀,司空木,申允成,韩汉民.越南企业营商环境调查报告（2021年）[EB/OL].https://www.kiet.re.kr/kiet_web/?sub_num=8&state=view&idx=59068&sty=W&ste=%EC%97%90%ED%94%84%EC%97%A0&ord=10,2021-12-31.
[5]郑善仁.韩国与越南的贸易和投资结构及其对进入消费市场的影响[R].https://www.kiet.re.kr/kiet_web/?sub_num=12&state=view&idx=52371,2016-5-24.
[6]赵在韩韩国跨国公司在越南的现状及启示[EB/OL].https://www.kiet.re.kr/kiet_web/?sub_num=12&state=view&idx=52491,2016-6-2.
[7]李镇面,金宝,金正铉,李俊烨,金华贞.美中贸易脱钩影响全球贸易网络[EB/OL].https://www.kiet.re.kr/kiet_web/?sub_num=8&state=view&tab=list&idx=58128&sty=W&ord=50,2021-2-19.
[8]Troy stangarone. Why tech-cooperation will reshape southkorea-us relations[EB/OL].https://thediplomat.com/2022/01/why-tech-cooperation-will-reshape-south-korea-u-s-relations/,2022.
[9]金东洙,朴在坤,司空木,韩民,赵恩京,朴佳英,朴素熙.进入中国企业营商环境调查报告（2020年）[R].https://www.kiet.re.kr/kiet_web/?sub_num=8&ord=0&pageNo=5&state=view&tab=list&idx=57428,2021-2-3.
白玫.韩国产业链供应链政策变化及其影响研究[J].价格理论与实践,2022,(01):54-60+106.
