新时代中国区域协调发展的经验成就与现实思考

 

促进区域协调发展是中国共产党领导社会主义现代化建设的积极探索，是缩小区域城乡发展差距的重大举措，是先富地区带动后富地区、最终实现共同富裕的必由之路。党的二十大报告把促进区域协调发展作为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的一项重要任务，这意味着促进区域协调发展在国家发展战略大局中具有举足轻重的地位。党的十八大以来，我国区域协调发展从理论到实践都得到全面深化，区域发展总体战略和区域重大战略实施取得显著成效[1]。多年来，学术界对我国区域协调发展的实践逻辑、实现途径、体制机制建设、配套政策、效果评价等领域都做了深入、广泛的探讨，取得了较为丰富的学术成果。国务院发展研究中心课题组很早就建议，随着区域发展差距扩大，中央应实施区域协调发展战略，着力解决日益突出的区域发展不平衡问题[2]。后来，随着理论研究和实践深入，有学者认为，我国区域协调发展不仅要关注缩小各地区发展差距或居民收入差距，还要关注基本公共服务均等化、人与自然和谐共生等方面[3]。那么如何更加有效促进区域协调发展？推动要素自由流动、支持中西部承接国内外产业转移、加大财政转移支付力度、加强区域对口帮扶等途径被认为是推动区域协调发展的有效举措[4]，而建立相互联系、相互促进的机制体系则有利于夯实区域协调发展的制度基础[5]。但需要指出的是，我国区域协调发展没必要为了追求区域平衡发展而采取一些容易导致空间错配的干预措施[6]。此外，区域协调发展作为中央长期以来的区域战略安排，其实施效果备受关注。过去很长一个时期，学者们常把缩小区域发展差距视为衡量区域协调发展的锚定“目标”，并且采用各省（自治区、市）基于各自核算方法的地区生产总值度量区域发展差距[7-8]。然而，由于长期以来各省（自治区、市）的地区生产总值没有统一的核算主体，核算方法和口径又存在地区差异^①，所以统计数据质量受到一定的影响，这就使得利用地区生产总值数据分析区域发展差距变化可能会有偏差。为此，黄群慧等人构建了一个考虑到各地区居民收入大致相当、基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡等方面的评价指标体系对党的十八大以来我国区域协调发展效果进行评价，其结果发现，2012年以来中国区域协调发展指数稳步上升，但区域发展不平衡不充分问题还比较突出，各地区实现共同富裕的任务比较艰巨[9]。可见，上述这些研究不仅推动了区域协调发展的理论创新，深化完善中国区域经济学，还有利于推动我国区域协调发展的实践探索，达到学以致用的目的。

①2019年11月，国家统计局才开始启动地区生产总值统一核算改革动员部署，这意味着采用2019年以前的各省（自治区、市）地区生产总值分析区域发展差距是不够严谨的。

一、党的十八大以来我国区域协调发展的实践探索

2012年11月，党的十八大在北京成功召开，以习近平同志为核心的党中央领导集体走到了历史舞台的中央，继往开来，开启了新时代我国区域协调发展的新实践新探索，进入更深、更宽、更难的领域，从中积累了许多宝贵的经验。

（一）继续深入实施区域发展总体战略

中央坚持以四大区域板块为空间单元，把各有侧重、统筹发展的战略构想落实落细。从“十三五”规划纲要到“十四五”规划纲要，中央始终保持了战略定力，对西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起和东部地区率先发展仍然按照一以贯之的思路着力解决制约这四大区域板块发展的短板和瓶颈，明确这些区域的主攻方向和重点任务。尽管中央在不同时期支持发展的重点区域有所不同，但这也反映了地方政府对本地发展利益诉求和时代任务的变化。如“十四五”时期中央明确提出要支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区。

（二）真抓实干实施区域重大战略

2014年以来，习近平同志亲自谋划、亲自推动了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略落地实施和建设河北雄安新区，尽管这些战略在意图、目标、重点等方面都存在较大的差异，但反映了新形势下区域发展的条件、阶段和任务的变化。党的十九大以来，在习近平总书记亲自谋划和推动下，中央决定实施海南全面深化改革开放、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，体现了中央着力扩大对外开放、壮大高质量发展动力源、加强流域治理和积极应对区域分化的意图。

（三）扎实实施区域协调发展战略

2017年11月党的十九大报告首次提出“实施区域协调发展战略”，这个战略成为新发展阶段中央统筹推动四大区域板块发展、区域重大战略、特殊类型地区发展等重点任务的决策部署，比较清晰地勾勒出了我国不同层次和类型区域发展的重点方向。在健全区域协调发展机制方面，2018年印发的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出了区域协调发展三个基本目标为：基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡和人民基本生活保障水平大体相当。这个提法打破了学术界长期以来把区域协调发展简单地理解为缩小区域发展差距的认识，也正如习近平总书记所提出的区域协调发展的辩证法：“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。”[10]

（四）深化对特殊类型地区振兴发展支持

党的十八大以来，中央大力支持老、少、边、穷等特殊类型地区提高人民群众生活水平，培育发展内生动力，开创发展新局面。中央从维护国家统一、社会大局稳定、民族团结出发，组织中央有关部门和地方对口援疆和援藏，其中，2014-2019年中央财政累计支援新疆2万多亿元，新疆（含兵团）吸引中央企业和援疆省市企业投资资金2.38万亿元^①。除此之外，中央加大对革命老区的帮扶力度，2013-2016年中央先后出台了支持赣闽粤原中央苏区、左右江、大别山、川陕等革命老区振兴发展规划。2021年印发的《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》成为现阶段引领革命老区高质量发展的纲领性文件，上述规划对这些革命老区脱贫攻坚、改善公共服务、夯实内生发展动力等方面起到了促进作用。

①《习近平出席第三次中央新疆工作座谈会并发表重要讲话》，载《人民日报》2020年9月26日第一版。

（五）把脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的关键之役

中央史无前例打响了脱贫攻坚战，全面消除了绝对贫困问题。并且，经过八年努力，我国在2020年底如期完成了现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，创造了人类减贫史上的一个伟大奇迹。为了顺利完成这项艰巨任务，中央采取了专项扶贫资金、对口扶贫、金融贷款、就业培训等多项措施，做到扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”，实施发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底“五个一批”，解决了扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退、如何稳“五个问题”[11]。同时，各级党委充分发挥统筹协调作用，省市县乡村五级书记一起抓扶贫，广大党员干部和驻村干部深入基层把扶贫抓实抓细。

二、党的十八大以来我国区域协调发展取得的阶段成效

党的十八大以来，我国区域协调发展的基本目标更加明确，中央推动区域协调发展的政策框架更加清晰，地方合力推动区域协调发展的重点更加突出。十年来，在中央和地方的共同努力下，我国区域协调发展取得令人瞩目的成就，在人民生活水平改善、基本公共服务均等化、基础设施通达程度、地区比较优势发挥、绿色低碳协同发展等方面实现较大进展，优势互补、高质量发展的区域经济布局加快形成。

（一）区域城乡居民收入差距趋于缩小

2020年我国完成脱贫攻坚任务，历史性解决了绝对贫困问题，实现全面建成小康社会的目标（图1）。从居民收入差距看，各地区居民人均可支配收入差距明显缩小，按现价计算，各地区居民人均可支配收入的变异系数由2012年0.43下降至2021年的0.39。从区域发展差距看，各地区人均GDP的差距也表现出下降的趋势，按现价计算，各地区人均GDP的变异系数从2012年的0.46下降至2021年的0.44。从城乡居民收入差距看，我国城乡居民收入差距明显缩小，按现价计算，我国城乡居民人均可支配收入比从2012年的3.11∶1缩小到2021年的2.50∶1。这些指标出现的积极变化表明这十年我国区域协调发展坚持以人为核心、注重缩小区域城乡居民收入差距的政策发挥了重要作用，取得了显著成效，赢得了民心，获得社会各界广泛“点赞”。

图1 我国贫困人口及贫困发生率变化

 

数据来源：《中国统计年鉴2021》。

（二）基本公共服务均等化全面进步

党的十八大以来中央坚持共享发展，持续加大民生保障投入，不断完善促进基本公共服务均等化的体制框架，使改革开放成果能够惠及更多的人民群众。从人均基本公共服务投入看，各地区人均基本公共服务预算支出差距明显缩小，各地区人均基本公共服务预算支出的变异系数从2012年0.45下降至2021年的0.39（图2），各地区人均基本公共服务预算支出由2012年的4 990元上升至2021年9 688元^①。从社会保障看，我国已建立起了全球最大的社会保障体系，基本养老保险覆盖超过9亿人，基本医疗保险覆盖超过13.6亿人，基本实现全民医保的目标。从教育发展看，我国各地区已全面普及九年义务教育并保持较高的巩固率，各地区高等院校毛录取率接近60%，2021年劳动年龄人口平均受教育年限为10.9年，比2012年增加1年^②。从医疗卫生看，中央和地方共同推动优质、高效的卫生医疗体系建设，建设了一批国家医学中心和国家区域医疗中心，全国医疗资源布局更加均衡，分级诊疗体系有效解决居民看病难问题，人均预期寿命从2012年的74.8岁增长到2021年的78.2岁^③。

图2 我国人均基本公共服务预算支出地区差距^④

 

（三）基础设施通达程度显著提高

一方面，经过多年的建设，我国已建成了全球最大的高速公路网和高速铁路网，各地区快速通达能力明显提高。2021年全国高速公路里程达到16.91万公里，高速铁路营业里程达到40 139公里，近20个省（自治区、市）已实现“县县通高速”，高速铁路已能够通达50%的50万人口以上城市。同时，我国拥有250个民航机场，开通境内外航线5 581条，其中在贫困地区，民航服务的人口覆盖率达到83.6%，比2012年提高了13个百分点^⑤。另一方面，我国数字基础设施进入大规模建设阶段，有力推动区域包容发展。2021年建成5G基站数161.5万个，5G移动电话用户数达到4亿户，全面实现“村村通宽带”，工业互联网覆盖全国300多座城市^⑥。

①统计口径为教育、医疗、社保就业、文体、城乡社区、住房保障等方面公共服务预算支出。

②数据来源：2022年9月27日教育部召开的“教育十年”系列发布会。

③数据来源：国家卫生健康委员会发布的《2021年我国卫生健康事业发展统计公报》。

Ⓐ数据来源：国家统计局国家数据（https://data.stats.gov.cn/）。

⑤数据来源：2022年6月10日，中宣部举办的“中国这十年”系列主题新闻发布会。

⑥数据来源：2022年6月14日，中宣部举办的“中国这十年”系列主题新闻发布会。

（四）各地区比较优势更加充分发挥

十年来，中央实施了区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等战略，使得各地区根据中央赋予地区发展定位和明确的比较优势发展优势特色产业，优化产业分工布局。各地区制造业产业结构差异化程度明显上升，地区间产业链上下游联系更加紧密，区际产业分工更加明确。青海、西藏等地作为全国重点生态功能区，筑牢国家生态安全屏障，逐步退出矿业开发活动；我国充分发挥粮食主产区作用，运用奖补、行政等多种手段确保了从种业到粮食加工的全产业链安全、可控，维护国家粮食安全。

（五）各地区合力推动绿色低碳协同发展

党的十八大以来，中央把生态文明建设提升到前所未有的高度，采取空前力度推动生态环境保护和治理，从理念创新到制度创新实现全方位突破。从节能减排看，在中央的统筹领导下，各地区深入推进节能减排降碳，绝大多数的省份能源消耗强度都出现明显下降，并且，各地区也针对“碳达峰碳中和”目标纷纷采取积极应对措施，通过技术创新、体制创新等多种途径降低碳排放量，2012-2021年全国能源消耗强度和单位GDP二氧化碳排放量分别下降了26.2%、34.4%^①。从大气污染治理看，新时代这十年，我国大气污染治理取得突破性的进展，北方地区PM2.5年平均浓度大幅下降，如，2021年京津冀地区PM2.5平均浓度比2013年下降了63%，重度及以上污染天数比2013年减少88%^②。从水环境治理看，在中央的统一领导下，经过上下游有关地区协同治理，我国重点流域水质明显改善，2021年长江流域和黄河流域Ⅰ~Ⅲ类水质断面占比分别较2012年下降10.9个百分点、21.2个百分点（图3）。

图3 我国重点流域Ⅰ~Ⅲ类水质的监测断面占比情况（%）^③

 

①数据来源：2022年9月15日，中宣部举办的“中国这十年”系列主题新闻发布会。

②数据来源：历年的《中国生态环境状况公报》。

③数据来源：历年的《中国生态环境状况公报》。

三、当前我国区域协调发展面临的现实难题

回顾新时代的这十年，我国区域协调发展取得了令人瞩目的成就，各地区居民收入差距、基本公共服务均等化和基础设施通达程度都取得明显进步，这些来之不易的成绩为中国式现代化目标的最终实现打下了较好的基础。然而，也应该看到，我国区域协调发展还面临着一些长期性、体制性、结构性、多面性的问题，有待于加快破解。

（一）人口流动的体制性结构性矛盾突出

长期以来，我国人口分布与经济布局还不够协调，人口城镇化水平区域差异较大，人口向东部沿海流动的势头近年来有所放缓。一方面，虽然我国东部沿海发达地区吸纳外来人口就业还有很大的潜力，且外来人口现阶段仍是以获得就业机会为主要目的而流动，但外来人口很难享受到跟本地人相当的公共服务，地方政府也缺少强烈的激励去推动满足外来人口需求的基本公共服务投入。另一方面，随着人口结构发生了转折性变化，我国劳动年龄人口占比持续下降，人口稀缺性不断凸显，中西部和东北很多城市面临企业缺工、消费缺人的窘境，大量人口外流导致很多城市被迫进入收缩式发展，但地方政府短期内难以找到摆脱困境、减量发展的有效路径。

（二）产业梯度转移势头减弱

随着要素成本持续上涨、外贸环境变化和疫情冲击叠加效应出现，我国东部沿海产业向中西部转移势头明显减弱，一大批外向型加工企业把生产基地转移至东南亚等地区，从而削弱了中西部欠发达地区承接产业转移的机会。虽然中西部欠发达地区并非都要发展制造业，但很多地方有环境容量和要素优势发展一般性制造业。另一方面，随着经济下行压力加大和区域竞争更加激烈，中西部欠发达地区对外来投资的吸引力明显减弱，加之，内需不振进一步降低东部企业到中西部投资设厂的意愿。

（三）特殊类型地区发展内生动力不足

虽然中央和地方对特殊类型地区振兴发展采取了一系列支持力度较大的政策，有些地区探索出了转型发展的路径，但还是有相当多的特殊类型地区至今仍然没有走出发展困境，缺少内生发展动力，地方主导产业发展萎靡不振，优势资源转化为产业优势受阻，人口和资金外流比较严重。而且，我国很多特殊类型地区现阶段本应该采取减量发展的政策，但因对自身发展状况缺少应有认识，还继续采取增量发展的政策，以至于大量要素资源投入并没有真正转化为有效的发展动能。

（四）国土空间开发秩序不尽合理

从全国层面看，我国国土空间开发长期停留于纵横分明的点轴开发模式，这种大尺度的开发模式都是基于增量式发展思维，极易导致低密度开发和空间无序蔓延，无益于国土空间效率整体提升。从区域层面看，随着我国高速铁路和高速公路网络建成，以城市群、都市圈为主体的城市化地区已成为经济活动的空间载体，但各自为政、松散协作的基本状况导致了城市群或都市圈一体化发展水平不高，群体效应、集聚效应或扩散效应不强，与社会各界预期的还有不小差距。从微观层面看，人口居住空间和产业发展空间大规模扩张，住房空置率较高和园区开发强度较低都表明空间开发效率不高，同时，经济活动空间大面积扩张挤压了生态空间和农业生产空间，加剧了生产、生活与生态空间的矛盾。

（五）财政转移支付作用有所弱化

党的十八大以来，中央继续加大对中西部和东北地区财政转移支付，对这些省份的基本公共服务投入力度是比较大的。虽然财政转移支付有利于推动区域基本公共服务均等化，但越来越多省份财政自给能力下降，中西部很多欠发达县（区、市）财政处于收严重不抵支的状态。这种“吃饭财政”在应对疫情冲击之下变得更加糟糕，财政吃紧状况使得维持基本公共服务支出变得捉襟见肘、力不从心。并且，巨额的地方债还本付息也给地方发展带来沉重负担，从而增加地方政府侵蚀中央财政转移支付资金的可能性。据审计署针对困难群众救助补助资金审计发现，2021年地方挤占挪用和骗取套取资金达到19.74亿元^①。

①数据来源：审计署发布的《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（https://www.audit.gov.cn/n5/n26/c10252052/content.html）。

（六）生态环境协同治理机制不具有可持续性

当前，无论是大江大河大湖环境治理还是大气污染治理都要依靠中央和地方政府共同强力推进，尽管见效比较快，但这种行政性干预难以长期持续下去，如果中央生态环境保护督察等监督机制稍有放松，就极可能导致生态环境质量下降。另一方面，在中央的统一领导下，地方政府开始探索流域上下游契约型协同治污，这种对赌性治污方式短期效果明显，协议执行的前提是地方政府具有相当的履约能力和公信力，但在现有体制下这类合作协议容易受到地方政府主要负责人调整的影响。

四、促进高水平区域协调发展的思路建议

针对当前我国区域协调发展的实际情况和遇到的现实难题，根据党的二十大报告关于今后五年乃至更长一段时间的任务安排，结合未来各种可能和中国式现代化的本质要求，现就促进高水平区域协调发展提出以下思路建议。

（一）加强国家区域战略统筹的顶层设计

当前中央正在着力实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，但这些战略还没有建立有效的战略协调机制，战略具体任务内容交叉重复，战略着力点和政策预期效果不完全一致，为此建议加强国家区域战略统筹的顶层设计。

1.根据战略意图对这些战略进行适当分类。

区域协调发展战略和主体功能区战略属于相对底层、基础性的战略层次，其重点是促进人的发展、地区的发展与生态的治理保护。而区域重大战略和新型城镇化战略都是基于集聚发展的效率导向、能够为国家经济保持较高的增速提供支撑作用的战略安排，其结果可能导致区域发展差距扩大。正因为这两类战略具有不同的意图导向，所以在具体操作中，要权衡战略导向，用系统性思维选择合适的政策工具，避免顾此失彼或偏离战略意图。

2.厘清这些战略在区域协调发展框架中的目标、路径与效果评价。

中央有关部门要对这些战略实施意图和效果有比较清楚的研判，同时也要对这些战略实施效果进行跟踪研究，明确战略是否有利于促进区域协调发展。中央和地方要建立战略实施联动机制，以便于促进战略过程效果反馈与优化调整。地方各级政府作为战略具体落实主体，要将战略实施过程遇到的问题和阶段效果及时反馈给中央有关部门，以便于优化战略设计框架和调整实施策略。

3.建立战略统筹的协调机构。

为更好地推动这些战略衔接配合，中央不仅要成立国务院区域战略统筹的领导小组，还要建立区域战略部际联动机制，加强对这些战略实施的各类支持政策进行协调，推动政策工具组合投放，避免政策实施效果相互抵消，提高政策可操作性、精准性。在时机成熟时，中央有关部门要积极促进区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等战略的立法，通过立法明确推动战略实施的主体责任，确保战略实施的连续性。

（二）实施有利于人口更加充分流动的政策

鉴于人口老龄化问题日益突出、我国省际人口流动趋缓的势头和外来人口市民化问题较多，下一步有必要深化人口流动的体制机制改革，从国家战略层面制定出台引导人口更加有序、自由流动的政策，促进人口继续向优势地区合理集中。

1.按照国家基本公共服务标准，明确各级政府关于基本公共服务的财政支出责任。

中央和地方各级政府应共同完善国家基本公共服务标准，对这个标准实施的财力要有科学、客观的评估，做到逐步完善、量力而行。同时，针对各地区财政承受能力差异较大，中央要为参照标准实行有困难的地区提供必要的财力支持，填补地方财政资金缺口，确保地方政府能够正常提供基本公共服务，特别是在2020年突发公共卫生事件冲击下地方财政收入锐减的情况下，及时通过财政转移支付等途径补足地方政府维持基本公共服务的支出缺口。

2.实施以居住证为载体的基本公共服务体系。

各地要撤销各类针对外来人口的歧视性政策和管理办法，构建以居住证为载体、覆盖全部城市居民的基本公共服务体系，在就业、教育、医疗卫生、养老等方面为外来人口提供等量、同质的基本公共服务。鼓励地方政府学习借鉴深圳市“来了就是深圳人”的做法，从城市治理理念到城市管理细节都抱有海纳百川的包容心态，善待城市的外来人口，准予他们真正享受与本地户籍居民一样的基本公共服务。

3.有序推进社会保障关系跨省迁转，尽快实现全国统筹。

为鼓励各地区人口更加充分流动，中央有关部门应加强社会保障全国统筹力度，逐渐推动社会保障关系实现跨省迁转，简化迁转手续，实现跨省通办、“一键快办”，降低人员流动的制度性壁垒。另一方面，针对当前各地区社保费用缴存的标准不一致问题，中央有关部门应建立跨迁转的标准衔接机制，对于外出务工或经商人员，其返回户籍地就业时可办理社保关系迁转，实现与户籍地的社会保障体系相衔接。

4.针对“一方水土养不了一方人”的问题，多措并举实施易地安置。

在脱贫攻坚时期易地扶贫安置的基础上，继续深入调查研究确定一批符合这类条件的村落及其涉及的人员情况，通过易地安置、货币化补贴、投亲靠友等多种方式进行妥善安置，争取不留死角改变这个群体的生存问题。对各类限制开发区和禁止开发区居民生产生活情况要做好摸底工作，对居住条件较差、增收渠道少的地区原则上从改善居民生产生活条件出发，按照异地安置形式引导居民外迁、异地安置。

（三）提升中西部欠发达地区承接产业转移的能力

随着劳动力成本上涨和承接产业转移机会窗口期的收窄，中央有关部门要不失时机挖掘大国差异化的优势，从改善营商环境和加快区域一体化入手，大力引导东部沿海一般性制造业向中西部欠发达地区转移。

1.引导中西部欠发达地区因地制宜制定和落实改善营商环境实施方案。

除了营商环境一般选项之外，中西部欠发达地区应把改善营商环境重点放在本地区营商环境的“卡脖子”劣势点位上，特别是企业创新环境、企业吸引人才、招商引资协议落实等领域，确保企业引进来、留得住、发展得好。中央有关部门组织开展的政治巡视或大督查，都应把中西部欠发达地区改善营商环境作为重要的巡视或督查对象，对招商引资“关门打狗”、乱收费、政企勾结等问题要坚决严厉查处、追究有关人员责任。

2.引导中西部更多欠发达地区就近融入都市圈或城市群，改善区域发展环境。

随着都市圈或城市群一体化进程加快，中西部更多欠发达地区应借势借力周边的中心城市发展，抓住机会克服自身的高端城市服务功能不足和创新资源短缺的问题，积极承接国内外产业转移。中央有关部门应支持苏皖、湘赣等省际交界地区探索省际协作的体制机制创新，支持南京都市圈、长沙都市圈等地依托中心城市带动省际交界地区一体化发展。

3.支持西部欠发达地区借助西部陆海大通道优势发展特色外向型产业。

依托西部陆海大通道，在重庆、四川、贵州、广西、甘肃、青海等省份规划建设内陆开放型产业园区及其配套的陆地港，发展特色外向型产业，实施特殊海关监管政策。中央有关部门应研究认定这些内陆开放型产业园区为国家级特殊开放园区，将国家级经开区、保税区、高新区等类型园区特殊支持政策整体打包向这类内陆开放型产业园区集中投放。

（四）实施特殊类型地区精准有效的支持政策

特殊类型地区振兴发展对于实现全体人民共同富裕的现代化具有重要的意义，但鉴于特殊类型地区振兴发展存在复杂性、多样性，中央有关部门应针对各类特殊类型地区采取对症下药的政策。

1.支持有关特殊类型地区开展试点，研究制定“对口帮扶、一地一策”的振兴发展政策。

借鉴脱贫攻坚的经验，中央有关部门应协调对口结对关系的有关地区共同研究制定振兴发展政策，做到“一地一策”，委托第三方对这些振兴发展政策实施效果进行科学评估。支持地方政府开展对口帮扶模式创新，改变过去依靠输血式帮扶、行政动员力量帮扶的做法，发挥地方政府通过引导社会力量广泛参与帮扶，推广一些精准帮扶的经验做法。

2.引导中央苏区、革命老区发展生态旅游、优质农产品和特色数字产业。

鼓励中央苏区、革命老区充分利用红色资源和生态资源发展特色生态旅游产业、优质绿色农产品和数字旅游产业，把资源优势转化为数据产权优势，把优势的资源产品拓展到数字产品。引导数字技术龙头企业与中央苏区、革命老区合作开发一些基于本地优势特色资源的应用场景及其商业模式，同时也鼓励中央苏区、革命老区实施商业合伙人计划，公开发布一批资源开发的应用场景需求清单，寻找合适的商业伙伴。

3.鼓励老工业城市和城区老工业区基于技术关联性培育发展新兴产业。

中央有关部门应邀请有关行业协会、科研机构等社会力量共同对口帮扶老工业城市和城区老工业区，针对这些地区制定“一地一策”振兴发展方案，指导老工业城市和城区老工业区卸下历史包袱，发展与本地优势产业技术关联性较高、适宜性的新兴产业。同时，分类支持一些老工业城市和城区老工业区开展新时代振兴发展试点，积极探索以产业园区为载体、社会力量共同参与、利益共享的老工业城市（或城区老工业区）振兴发展模式。

（五）优化国土空间开发秩序

为治理国土空间无序开发、土地利用效率低、发展空间蔓延等问题，中央有关部门应优化调整不合理的空间治理手段和政策，采取有效的针对性措施规范国土空间开发秩序。

1.构建全国统一、天地一体的国土空间智能决策平台。

中央有关部门要坚持规划引导，以《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》为依据，建立形成以标准地块为基本单元的全国国土空间信息化、智能化管理平台，探索国土空间精准化、规范化管理，引入天地一体的数智技术对各地国土空间开发活动进行分析，进而提供决策方案。中央有关部门年度建设用地指标不宜再延续行政性分配，而是根据智能决策平台提供的决策方案进行供需匹配。

2.因地制宜引导地方政府实施减量发展的国土空间规划。

对于收缩型城市，中央有关部门要引导地方政府放弃扩张型城市发展规划，制定实施减量发展的国土空间规划，对存量空间进行优化调整，提高发展空间舒适度和密度效率。中央有关部门要对收缩型城市进行精准识别，对其发展空间需求进行严格审查、审慎审批，酌情压减城市建设用地新增指标。

3.加强对国土空间三条“红线”的立法。

中央有关部门不仅要与地方政府共同划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界这三条“红线”，还要完善国土空间有关法律法规，把国土空间三条“红线”写入法律条文，明确地方政府守住“红线”的法律责任。在全国性立法工作推进相对较慢的情况下，中央有关部门应率先支持地方开展立法试点，鼓励地方率先制定地方法律保障本地区三条“红线”实施。

（六）完善财政转移支付制度

随着财税体制改革深入推进，中央有关部门应客观、科学地评估财政转移支付的综合效果，对实行这么多年的财政转移支付政策进行调研，不断完善事权与财权相匹配的财政转移支付制度。

1.适当压缩专项财政转移支付事项和规模。

中央有关部门要针对项目重复、雷同性的转移支付问题，贯通跨部门行政审批事项，杜绝同一个项目重复立项、多头申请专项转移支付资金现象。中央审计部门要针对历年发现的财政转移支付问题线索进行梳理，然后交办有关部门从制度源头进行整改完善，确保类似问题不重复发生。

2.提高财政转移支付资金使用效率。

中央有关部门要加大审计督查，引导地方各级政府精准、及时、规范执行上级下拨的财政转移资金，同时要加大对各级政府挪用、挤占中央财政转移支付资金行为的惩处力度。中央有关部门要应用区块链、大数据等新技术建立财政转移支付信息平台或模块，对拨付出去的财政转移支付项目经费进行实时跟踪，对挤占、挪用、长期不用等情况要及时提醒和责令纠正。

3.取消中西部和东北的经济困难县（区、市）本级财政资金配套。

为减轻基层政府财政负担，对于涉及基本公共服务的项目，原则上由中央、省级财政出大头、地市级政府出小头，县级政府负责项目执行，不再提供相应的财政经费配套。中央有关部门加大对中西部和东北经济困难县（区、市）为公共服务设施建设、生态环境治理等方面而背负的地方债务进行识别和梳理，对这些地方债务酌情划转为中央债务，由中央财政负责偿还。

（七）支持生态环境治理的多元化探索

鉴于当前生态环境治理机制过于单一、灵活性不高，下一步应借鉴国内外生态环境治理的有益经验，鼓励各地积极探索生态环境治理新模式。

1.完善地方政府契约型生态环境治理。

中央有关部门应制定部门条例，保障有关地方经协商签订的生态环境治理协议得到长期落实，对违约责任要有相应的惩治、追究责任的制度安排。中央有关部门应设立超越省级行政区的生态环境法院，负责处理涉及省级及以下地方政府产生的协议性纠纷，以长江、黄河等重要流域协同治理为切入点，探索生态环境协同治理的司法模式。

2.支持地方引入市场化机制开展生态环境治理。

对于土地污染、园区污染等领域治理，支持地方政府引入专业企业对污染源进行治理，采取政府购买服务、土地联合开发等方式补偿专业企业污染治理投入。支持地方政府发行生态环境专项福利彩票，面向社会筹集资金，弥补生态环境治理的部分资金缺口。

3.强化生态环境补偿体制机制创新。

一是开展生态补偿机制深化改革试点。中央有关部门可在京津冀、长三角等区域探索多主体参与、社会化运作的生态补偿机制试点，设立生态补偿基金，加大对重点生态功能区的补偿力度，同时建立与生态环境治理效果相挂钩的补偿机制。二是探索建立流域排污权转让机制。在长江、黄河等重要流域干支流启动实施流域排污权转让机制，建立排污权指标交易市场，鼓励各类企业参与排污权转让。

 

参考文献

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