国资监管信息化、数字化、智能化的理论思考

一、引言

自党的十九大报告明确提出要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作之后[1]，各级国资委围绕“履行出资人职责”这一监管核心[2]，搭建了国资国企在线监管平台，进行了“三重一大”决策运行、大额资金支出动态监测、财务、产权、投资、责任追究、党建等核心业务系统的建设，逐渐实现了监管业务的信息化，目前正在向国资监管数字化、智能化迈进。信息化的目标是建立与国资监管业务相适应的软硬件系统，通过国资监管电子化、无纸化、网络化的方式提高工作效率；数字化的目标是将过去线下开展的监管工作在信息化系统的帮助下线上进行，通过系统互联互通、数据实时共享，以实现随时随地监管；而智能化的理想是将科学、高效的监管业务流程和工作方式用软件程序固化下来，让软件程序自动去从事相关取数、统计、分析、判断、决策工作。2023年3月至8月期间，为了掌握国资监管信息化、数字化、智能化的发展现状，中国社会科学院工业经济研究所《新时代构建专业化体系化法治化国资监管体系理论和实践研究》课题组前往广东、上海、北京等地国资委和国有企业调研，并邀请浪潮、昆仑数智、久其等国资监管系统建设厂商沟通交流，发现国资监管信息化系统建设实践与国资监管信息化、数字化、智能化的政策要求还存在较大差距，主要原因是当前对国资监管信息化、数字化、智能化的系统建设还缺乏清晰的认识和理性的思考。本文将在这方面做一努力，期望抛砖引玉，进一步推动国资监管信息化、数字化、智能化发展。

二、国资监管信息化的理论思考

国资监管信息化是通过信息化系统建设实现在系统和互联网的支持下线上开展，进而达到无纸化、电子化、云端化开展国资监管业务的目的，将过去在线下进行国资监管业务工作能够实现线上进行，实现国资监管的各个业务系统之间实现数据互联互通、随时随地登录，以实现国资监管业务流、信息流、资金流、数据流实时统一并能够相互验证。

但从调研了解到的情况来看，在国资监管信息化系统建设过程中，并未进行相关国资监管业务工作方式、方法、业务流程的全面梳理和相关监管法律法规的系统修订（系统建设者并无相关法律条例规定的修订权），而是按照线下开展监管业务的相关法律文件的规定方式、方法和流程来实现监管业务的电子化、无纸化和线上化，以实现合法合规地开展国资监管业务工作。这就导致相关系统建成之后用户仍然需要按照相关法律法规的规定在线下开展国资监管业务的同时还需要在系统中进行相关业务的登记和数据的填报，导致系统的建成使用并未减少相关人员的工作量，相反还增加了相关材料、数据的电子化和上传、填报工作，因此系统的使用频率和积极性并不高。

导致出现这种情况的主要原因是对国资监管信息化、数字化工作存在认识上的偏差，认为国资监管信息化系统建设，仅仅是一种开展国资监管业务工作的技术手段，是一种工具，只要将相关系统建设起来、将相关工具使用起来就可以实现国资监管的信息化、数字化。在这种认识指导下，就提出了在规定的某一时间节点全部完成国资监管系统建设的强制性要求。这种限期完成系统建设的模式在表面上来看快速实现了国资监管的信息化、数字化，实现了从无到有的飞跃，但它违反了信息化系统建设的一般流程，迫使在信息化系统建设不同阶段应当完成的不同工作只能在同一时间交叉进行，这就导致系统建成之后不好使用甚至不能使用，必须推倒重来的情况发生。

如果遵循信息化系统建设的一般规律[3]，则国资监管信息化系统建设需要经历需求分析调研和确定、业务实现方案设计、系统原型（DEMON）设计和开发文档编写、系统开发和测试、系统试运行等阶段。需求分析调研阶段需要确定信息化的工作范围、实现目标、功能要求和可扩展性要求；系统规划设计阶段需要按照工作轻重缓急、业务先后顺序、系统建设难易程度确定系统建设基本原则、基本路径、业务逻辑和功能架构；系统原型设计和开发实现方案设计阶段需要探明系统技术上的可实现性和使用者数量、使用频率、数据存储数量和方式、数据传递和交换方式、具体业务工作流程、业务实现逻辑算法、业务功能和数据访问权限等的设计，在探明可行的、满足实际工作需要的技术实现方案、数据库结构之后，还需要考虑系统的可扩展性和可灵活配置性，以满足监管业务拓展和变化的需要；系统开发测试阶段需要根据已经探明确定的DEMON和开发设计方案配备开发力量、明确开发测试和系统集成的时间节点，开展系统开发和与其他业务系统的对接工作；系统开发工作完成之后需要组织业务人员进行系统测试和上线试运行，修改完善之后再正式上线运行。这显然是一个系统工程，一个需要持续升级迭代、优化完善并修改相关法律法规和制度流程的过程。

但是在某一规定的时间之前必须完成某一规定的业务系统建设的“限期完成模式”情况下，国资监管信息化系统建设很难按照一般的工作阶段和建设流程来开展。尽管国资监管系统建设的目标和要求非常清楚和明确，但相关国资监管业务的具体开展和实现过程、流程却并没有足够的时间来进行梳理，系统建设者也没有足够的时间开发出较为先进的DEMON并加以充分论证，导致系统建成之后并不好用，用户不愿意使用，这种情况较普遍。一些调研单位用“系统建设速度跟不上业务变化速度”来解释，还有一些调研单位用系统建设一开始就没有搞清楚是要建一个“四合院”还是建一栋“高楼大厦”来解释。一开始系统建设者按照相关要求理解的是建设一个“四合院”就可以满足相关要求，但在系统建设过程中和用户试用过程中发现只有建设一栋“高楼大厦”才能满足要求。这一解释符合更多单位的系统建设实际。建设“四合院”所设计的信息化系统的架构、软硬件配置、要求的地基（软件的逻辑架构、应用架构、甚至于硬件配置等物理架构）、使用的原材料（各个要求实现功能的控件和插件、开发工具包）与建设“高楼大厦”显然存在较大差异，甚至于建设“四合院”的施工队（信息化技术团队）缺乏建设“高楼大厦”的经验和能力，系统建成之后不好用甚至不能使用在所难免。

调研过程中发现，各地国资委和国有企业最大的心声是期望有一个成熟的系统可供他们直接使用。这项工作只有国务院国资委主导才能实现，因为相关国资监管业务法律制度和工作条例的修订权在国务院国资委。但从了解到的实际情况来看，国务院国资委也难以实现这一期望，主要原因是各级国资委之间的部门设置、工作分工、工作流程、制度规定不完全相同，各级国资委代表的是本级人民政府，执行本级人民政府的意志，导致各级国资委之间在国资监管工作内容、业务分工、流程体系方面存在较大差异。如果要实现国资监管信息化系统建设在一个地方试点建设其他地方可以直接推广使用的建设模式，并实现在不同级别的国资委之间系统上下贯通、数据互联互通、业务上下联动，就需要首先进行各级国资委国资监管业务流程、制度的统一，需要各级国资委之间机构设置、业务分工、工作流程的趋同，在这种情况下国务院国资委牵头组织先进行系统建设的局部试点、待系统成熟完善之后再全面推广使用的模式才能实现。

从以上分析可以看出，国资监管的信息化以及国资监管系统的建设，并不仅仅是一个软件系统的开发和应用的技术层面的事情，它涉及对国资监管体系、业务流程重构，对国资监管相关的法律规定做出修改等内容。将其仅仅看作是实现国资监管业务工作的一种手段、完成国资监管工作的一种工具显然难以完成国资监管信息化的历史重任。

三、国资监管数字化的理论思考

如果说国资监管的信息化解决的是国资监管系统从无到有、国资监管业务线上化进行的问题，那么国资监管数字化需要解决的是国资监管信息化系统使用之后能否大幅度提高工作效率，能否吸引用户长期持续使用的问题。从国资监管信息化的理论思考可以看出，国资监管数字化的实现，首先需要理顺国资监管现有工作体系，让国资监管业务工作分工、流程具备实现信息化、数字化的条件和可能，如果国资监管系统不能实现上下联通、数据不能实现实时贯通，仅仅实现的是下级部门向上级部门的数据填报，则国资监管的数字化很难实现；其次需要解决国资监管业务工作流程、工作方式、工作方法按照数字化、信息化、智能化的要求重新梳理和优化的问题，使国资监管业务工作能够在系统的支持下科学、高效地实现，使用户能够体验到信息化、数字化的发展带来工作效率的大幅度提高并能够使国资监管业务工作在系统帮助下科学、专业、高效开展；最后需要将已经梳理、优化后的国资监管新做法提炼并用法律制度的形式加以规范、固化，使国资监管信息化、数字化建设之后相关工作的开展能够合法合规、有法可依。

在做到以上几点之后，国资监管信息化系统建成之后工作效率、用户满意度将大幅提升，并加快国资监管数字化进程。从这个角度来看，国资监管数字化能否实现，并不是信息基础设施（如算力、存储空间等）是否先进的问题，而是国资监管业务工作重新分工、国资监管业务流程重新梳理、国资监管法律法规重新修订的问题；也并不简单是一个信息化、数字化系统的建设问题，而是一个需要根据工作变化不断修改、持续完善相关系统、业务流程和法律制度的问题；它实际上是一个持续改造、升级、完善，不断寻找最佳国资监管实践的过程。

这就需要建立起一个灵活的、搭积木式的国资监管信息化系统，使得其技术架构能够根据国资监管业务变化持续进行调整优化以支持发现和固化国资监管最佳做法。这就需要各个业务工作的信息化系统之间要能够实现数据对接和交换，并且相关系统的数据库结构和数据库指标能够灵活调整和修改，使其能够适应国资监管相关岗位设置与分工、业务流程与信息传递途径的变化。只有具备这种功能和灵活性的系统才能适应各地国资委内设机构差异和业务变化调整的需要，才能够使相关用户感受到系统有用、好用并愿意长期使用。也只有在这样的系统功能支持下，国资监管业务的数字化才能顺利实现。但是，如果将国资监管的数字化仅仅看作是国资监管业务信息化、线上化、无纸化办公的一个技术实现过程，仅仅看作是一个软件技术架构是否先进、灵活、可配置的系统建设问题，而不去对相关制度规定、法律条例进行大的修改，则国资监管的数字化也难以实现。

四、国资监管智能化的理论思考

国资监管智能化则是将科学、高效的国有资产监管实践做法用计算机软件程序这种方式固定下来，让计算机程序来代替相关监管人员去自动完成相关工作的一个过程。国资监管智能化能否实现的核心问题是能否找到具体的业务领域（应用场景）、具体的实践做法（业务完成的方式方法）和具体的实现途径（自动化技术实现方案）来实现智能化。能够实现智能化的国资监管业务工作，通常是那些按照一个相对不变的流程和方法来完成、重复出现并能够自动完成的业务工作，这种自动完成的方式方法、流程过程应当是在已有认知水平条件下被认为、被证明是最先进、最合理的最佳做法，或者这种能够通过智能化实现的实践做法可以持续修改、完善能够持续达到最佳状态。只有实现了监管业务工作的智能化，才能将监管工作者从繁重的、重复性劳动中解放出来，才能带来相关监管业务工作效率和质量的大幅度提升。

国资监管业务工作涉及产权登记、财务预算、审计、“三重一大”等众多领域，国资监管的智能化也只能是一个循序渐进的过程，智能化系统的建设应当遵循“成熟一个、建设一个、实现一个”的原则，那种上下齐动员、大家齐步走、在规定时间完成某一个规定智能化任务的系统建设之路并不适合国资监管智能化的系统建设与发展。国资监管智能化的理性做法，首先应当是在那些工作内容、工作流程比较固定或相对稳定，监管工作实现过程中的分析、判断、决策等工作内容比较确定，工作质量的判断标准和工作请示、汇报、审批方式非常明确的领域展开。要针对可以实现智能化的具体国资监管业务，开发完成具体工作的智能化插件或系统。这就需要国资监管智能化系统或系统插件，要能够通过数据接口方式实现与前端、后端应用系统的对接，因此它不应当是一个封闭的、没有数据输入输出接口的、固定不变的系统，它应当能够提供插件方式组合、调用、复用和灵活配置到国资监管业务开展的其他系统之中。

2023年6月26日国务院国资委启动“智能监管业务模型创新活动”，在全国范围内通过“揭榜挂帅”方式寻找这样的智能化系统、模型或插件，就是一种有益的探索，它通过公开征集、集中评比的方式最终遴选出160多个应用场景和应用系统[4]，将这些系统集成起来、应用起来就可以在相关业务领域实现智能化，这一模式如果持续推广、应用，将有可能从根本上改变过去依靠国资委强制命令方式在规定时间建立某一信息化、智能化系统的做法，符合智能化系统建设的探索之路。

五、国资监管信息化、数字化、智能化的整体性问题

近年来，国务院国资委按照中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年9月）建立出资人监管信息化工作平台的要求，《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（2016年12月）提出更多采用市场化、法治化、信息化监管方式的要求，按照《政务信息系统整合共享实施方案的通知》（2017年5月）要求“在2017年12月底前，整合一批、清理一批、规范一批，基本完成国务院部门内部政务信息系统整合清理工作”“在2018年6月底前，实现国务院各部门整合后的政务信息系统接入国家数据共享交换平台”“初步实现国务院部门与地方政府信息系统互联互通”等文件的要求，开展了一系列信息化系统的建设工作，逐步形成了国资监管信息化建设的标准规范体系，初步建成“习近平总书记重要指示批示、三重一大决策制度落实、重大任务落实、国资国企综合业务、防范风险”5个方面、24个监管主题和板块的信息化系统[5]。2022年6月23日，国务院国资委组织召开国资监管信息化工作会议，要求国资央企：（1）以应用能力建设为切入点，深入推进电子政务能力、业务应用支撑能力、数据共享利用能力建设，着力提升国资央企数字化智能化水平；（2）以信息化体系建设为核心，大力推进国资央企云体系、大数据体系建设，并积极融入国家政务信息化体系，着力提升国资监管信息化支撑保障水平；（3）以网络安全防护为抓手，持续深化网络安全、智慧能源行业大数据平台建设和运营，持续深化数据安全管理，着力提升国资央企网络安全水平，目前已基本实现了全国国资国企在线监管系统在国资委、中央企业、各省市级国资委和重点国有企业的全覆盖[6]。2023年2月1日，国务院国资委国资监管信息化工作专题汇报会强调，进入新时代，国资监管工作进入数字化、网络化、智能化发展新阶段，要持续推动国资监管信息系统迭代升级，提升国资监管效能，服务数字中国建设。

各地国资委通过国资监管信息化系统建设已解决了从无到有的问题，但与实现数字化、智能化的国资监管要求还存在较大差距，具体来看有以下原因：一是国有企业之间的差异较大，各个企业的产品、业务并不相同，建立穿透到企业产品和业务层次的数据实时更新、资金流动穿透式监管的系统，在客观上存在困难。目前所建立的国资监管系统，难以直接实现国资委和企业之间的系统和数据对接，导致企业填报数据的工作量较大、企业不愿意使用。二是国资监管各业务子系统的建设目标、实现功能与企业内部的各子系统的实现目标、实现功能并不相同，并且因为系统建设历史的原因、业务工作差异的原因、企业管理的软硬件不同的原因，国资委的系统和国有企业的系统之间，在系统技术架构、开发语言、数据结构方面也存在较大的差异，系统之间统一数据库结构、统一指标字段很难实现，通过接口方式实现数据对接需要做大量工作。三是国资委要求实现“横向到边，纵向到底”的穿透式监管，只有那些业务简单、流程固定、上下级之间均可使用统一报表数据、统一管理模式的企业（如电力、电信等企业）有可能实现。大多数产业集团特别是制造业集团公司，由于其产品的差异性、生产工艺和流程的差异性、管理模式的差异性，在集团内部也很难建立起“横向到边、纵向到底”的穿透式信息系统，在国资委层面涉及多个集团、多个产业的情况下更为困难。四是国家各部委按照自己的职责分工和工作要求建立了与其业务工作适应的垂直性质的信息化系统，这些系统之间需要填报的指标、口径、精细度（颗粒度）、指标数量和数据统计范围均存在一定差异，导致企业无法直接与各部委的垂直业务系统实现数据对接，部委业务建立信息化系统之后企业需要对接各个业务条线的系统。即使各级国资委内部的不同职能部门为了完成自己的业务工作建立了不同的信息化系统，这些系统之间也没有实现数据对接、指标统一，企业需要在多个上级主管部门建立的信息化系统中重复填报数据，形成相关业务要求线上化、电子化、信息化、数字化的程度越高，企业需要填报的数据越多的局面。企业缺乏足够人员和精力填报数据，填报意愿不高，相关监管部门也缺乏足够的人力和时间查看上报的数据，由此出现了上下两级主体对使用系统的积极性均不高的局面。

一个更深层次的问题是国资监管信息化的边界在哪里？例如企业的“三重一大”决策，涉及多层次、多方面的工作内容，如果仅仅是数据的填报则难以实现穿透，如果是过程、流程的监控则需要投入大量软硬件资源。目前能够做到的是，相关数据的填报，只能按照“规定动作”在形式上、流程上、文字报告上实现穿透，很难做到实质性穿透。如果要做到实质性穿透，则明显存在干预企业经营自主权的问题。另外，一些省市国资委或国资委授权的资本运营公司建立起了包含企业投资管理、财务管理、资金管理、采购管理、人事管理、项目管理等涉及企业内部经营管理工作的众多系统[7]。这些数据在企业内部系统中已经存在，如果为了留存备案式的监管，在新系统填报的必要性值得商榷；如果为了实施实质性监管，进行事前审批、事中预警、事后追责，穿透式监管后企业经营失败存在归因困境。还有，数据“泄密”问题也值得关注，特别是企业的投资、采购等商业活动，如都需要在全省级别的国有资本运营公司建立的系统之上进行，一旦出现商业秘密被泄露，归责困难。最后，从企业决策者角度，一旦出现风险事件，相关业务过程都有记录，企业相关决策人员可能面临追责风险，进一步抑制企业数据填报意愿。

六、解决国资监管信息化、数字化、智能化问题的对策

国资监管的信息化系统建设不只是一个监管业务信息化、数字化的技术性问题，而是涉及监管机构的设置、职责划分、监管流程和监管内容的界定等方面的大问题，特提出如下对策建议：

（一）聚焦国资监管的职责范围，根据监管的必要性建立有用的系统

按照党中央、国务院相关文件的精神，国资监管要以管资本为主开展监管工作[8]。涉及企业经营的事项如采购决策、定价决策等，应该充分授权给企业行使，不能通过建立“穿透式系统”的方式帮助企业解决。例如，新加坡“淡马锡”模式是以管资本为主的监管模式的代表，新加坡财政部作为最终出资人，通过成立“淡马锡”这一国有资本投资公司[9]，将国资投资决策权完全交由淡马锡公司行使，而新加坡财政部对国有控股公司的监管主要是管两头：一是事先定目标，主要通过立法监督规定后者的权责范围，人事监督向后者委派董事长；是事后问结果，即通过税务部门和审计部门的财务监督审查监督其经营合规性、经营的效率和效果，外部监督则主要是公众监督，出资人不干预控股公司的商业化运营决策。

（二）在国家部委层面、部委内部各厅局和处室层面实现数据联通共享

可以学习“浙江模式”，建立企业“最多报一次”的制度，形成企业最多报一次的机制，同时尽可能实现一次审批，一键报表，一端共享。可以借鉴北京市实现数据互联共享、企业无需重复填报的经验[10]。以人社部要求的工资数据为例，可以通过企业每月向税务部门提交的个人所得税等薪酬报表获取；统计局要求企业填报的报表也可通过企业上报给税务局的相关报表获得；而市场监管部门要求的报表数据同样也可从企业提交的财务报表中得到。一个倒逼部委实现数据互联互通的办法是授予企业拒绝重复填报数据的权力。只要企业已经向上级部门一个单位或系统上报数据，就没有必要再向第二个部门重复上报。仅当相关部门缺乏相关数据时才需企业进行填报。这样迫使各监管部门所建立的系统具备灵活调整映射指标、灵活对接取数接口、系统之间互联互通的功能。

（三）尽可能采用市场上已有的、成熟的国资监管信息化系统

建立与信息技术发展水平、监管内容和手段、监管要求相一致、相协调的系统，是信息技术公司、相关专业软件公司的业务，国资委相关国资监管业务人员缺乏这方面的能力和判断力。实现信息化技术水平和监管要求相协调、与使用效果相一致的最简单办法是购买市场上已经成熟的、可以直接使用的相关系统，将系统建设、技术与业务协调统一起来的工作交给市场来做，将满足业务需求、不断试错开发出满意系统的工作交给专业软件公司来做，让专门从事软件开发的公司来实现系统建设要求。信息化系统开发和建设工作，并不是国资委监管工作者的本职工作，各级国资委的内部缺乏专业人员来判断和选择软件技术，也很难判断数字化、智能化的实现程度，让专业化的软件公司来完成这些工作将是更好的选择。只有市场上没有、外部软件公司开发不出来的系统才需要国资委相关业务部门牵头开发。

（四）坚持循序渐进、系统功能要与实际监管工作和监管能力相适应的原则

当前各种规划要求建设的系统，是按照追求先进、适当超前的原则设计，这种系统建设逻辑难以适应信息化系统建设的客观实际。信息化系统建设是一个从无到有、持续优化迭代、循序渐进的自然过程，是一个不断适应业务工作需求与业务工作同步升级改造的递进过程，单纯追求信息化系统的先进性、追求“一步到位”很难实现。例如，要求建立全过程穿透式监管的系统就与当前信息技术的发展水平、与国有企业的客观实际、与国资委的监管分工存在矛盾，一方面穿透式监管因为被监管企业的信息化系统不统一、企业业务活动多样性以及信息化系统开发的长周期难以在短期内实现；另一方面建立统一的、全覆盖的穿透式监管系统，进行全过程、全链条监管，由谁来使用这个系统，又由谁来承担最终监管责任？因此，要在监管数据的实时性、准确性和数据搜集的环节、频率、颗粒度之间取得平衡，过高的频率、过粗或过细的颗粒度均不合理，需要经过论证寻求一个合理的指标颗粒度的平衡点，使其与现实工作节奏、工作实际相适应。

（五）国资委应分级分层建立系统，确认国资监管范围

一般来说，越是处于上层管理的位置就越应当建立相对较粗的系统，越是处于下层执行的位置就越应当建立相对精细化的系统。而不能反其道而行之。国资委建立统一的横向到底、纵向到边、无所不包的系统，会抹杀企业自主创新的积极性。例如某省国有资产监管系统涉及企业运营的多个方面，在理论上实现了穿透式监管但在现实中却难以实现，主要原因是系统的更新改造频率、系统的应变能力均跟不上企业变化的实际，而使用系统的企业难以有所作为，企业建立适合自己的信息化系统的积极性就会下降，等待上级部门来完成自己的数字化转型，企业的应变能力和自主管理能力也随之下降。特别是当企业的经营活动、重大决策、商业秘密等均被暴露在系统中之后，企业的工作热情、责任精神和系统使用主动性也会下降。

总体来看，各级国资委在国资监管信息化系统建设方面已取得了较大成绩，已在国家级、省市级建立起国资国企在线监管系统，但目前仍然处于信息化系统建设的初级阶段，离数字化、智能化的要求仍然较远，需要在新理念指引下调动国资监管系统各个岗位、各个部门信息化、数字化、智能化的积极性，核心理念是要放手让各业务部门自主建立工作系统，并通过数据接口连接方式实现系统的互联互通和数据的同步更新，这就需要鼓励创新、制度改革和流程变革，实现国资监管的信息化、数字化、智能化与国资监管的体系化、专业化、法治化同步开展、同步进行，才能实现国资监管数字化和智能化的目标。

参考文献

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张金昌.国资监管信息化、数字化、智能化的理论思考[J].会计之友,2024,(13):2-7.