宏观经济治理与促进高质量充分就业

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称《建议》）明确提出“提升宏观经济治理效能”和“促进高质量充分就业”两大战略任务。习近平总书记深刻指出，“中国式现代化，民生为大”。在各项民生事业中，就业居于首位、事关根本，不仅是劳动者收入来源和生活保障的根基，更是民生福祉与社会稳定的“压舱石”。这一重要论断深刻揭示了就业在中国式现代化进程中的基础性地位，也赋予宏观经济治理新的时代内涵。

从理论演进视角看，就业自宏观经济学诞生之初即为宏观经济政策关注的核心命题。然而，随着技术进步加速、产业结构深刻变革，传统理论中“经济增长自动带动就业”的逻辑正在被打破。奥肯定律的失效、“无就业复苏”的反复出现，尤其是人工智能（AI）对人类劳动的深度替代，迫使宏观经济理论重新审视就业目标在宏观经济政策框架中的位置。在此背景下，就业不能再被简单视为增长的“副产品”，而应成为宏观经济政策重点关注并优先保障的核心目标。以此为逻辑起点，宏观经济政策精准发力，方能有效推动高质量就业，从而为发展新质生产力注入源头活水（陈彦斌等，2024）。

从中国的实践来看，宏观调控对就业的重视经历了一个不断深化的过程。从党的十六大确立“促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”四大目标，到新时代构建宏观经济治理体系、将就业提升至前所未有的战略高度，中国逐步实现了就业目标从“间接锚定”到“直接优先”、从“被动应对”到“前置约束”的根本性跨越。特别是2024年印发的《中共中央国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》（下文简称《意见》）首次提出“构建就业友好型发展方式”，标志着就业目标正式嵌入宏观经济治理的核心体系。

党的二十届四中全会通过的《建议》明确提出：“完善就业影响评估和监测预警，综合应对外部环境变化和新技术发展对就业的影响。”通常认为，未来十年人工智能对就业的替代效应很可能显著大于创造效应，尤其是重复性高、规则明确的岗位更易被人工智能替代。因此，在“十五五”时期，面对经济结构调整加速、技术变革纵深推进的复杂形势，如何将就业优先导向贯穿于宏观经济治理全过程、如何在高质量发展中实现就业扩容与提质互促共进的良性循环，成为亟待回答的重大课题。本文从宏观政策关注就业的理论发展脉络出发，梳理中国宏观经济治理高度重视就业的实践演进，进而从产业发展、人力资本积累、就业渠道拓展、人的全面发展以及提升宏观经济治理效能五个维度，探讨促进高质量充分就业的工作重点，以期为“十五五”时期促进高质量充分就业提供理论支撑与实践参考。

一、宏观政策关注就业的理论发展脉络

宏观经济学自诞生之初，便将宏观经济政策与促进充分就业紧密联系在一起。基于20世纪30年代全球经济大萧条的现实背景，凯恩斯于1936年出版《就业、利息和货币通论》，标志着现代西方宏观经济学的正式形成。该著作将“就业”置于书名首位，清晰表明就业问题自一开始便是宏观经济理论与政策的核心关切。与古典经济学不同，凯恩斯认为经济长期偏离充分就业状态既不合意，亦非常态。他主张通过适当的宏观经济政策实现充分就业。凯恩斯结合当时金融市场环境以及货币政策工具的现实约束，更倾向于将财政政策而非货币政策作为实现充分就业的主要政策手段。随着经济运行机制的演变以及宏观经济学的发展，现代宏观经济学更加强调通过货币政策，以及货币政策与财政政策的协调配合，实现充分就业。

1962年，奥肯揭示了失业率变动与国内生产总值增长率之间稳定的经验关系（Okun,1962）。基于该定律所确立的就业与增长之间的内在关联，现代宏观经济学在制定政策目标时，更侧重于探讨经济增长与通货膨胀之间的权衡（Basu & Sarkar,2016; Samuelson & Solow,1960; Taylor,1979）。这种权衡关系可以通过泰勒规则等政策框架进行测算（Taylor,1993）。当然，不同国家因其历史文化等国情差异，其政策权衡的具体表现和侧重点也会有所不同。例如，美国《联邦储备法》明确规定美联储的政策目标是“有效促进充分就业、维持价格稳定以及确保长期利率平稳”，体现出其对充分就业与价格稳定的双重重视。相比之下，《欧盟运行条约》则明确欧洲中央银行的首要目标是“维持价格稳定”。美欧不同的经济政策实践及相应的实证测算结果印证了上述差异。例如，Taylor（1979）在理性预期框架下对产出波动与通胀波动之间的权衡关系进行了实证估计，研究发现二者之间存在此消彼长的替代关系。Basu & Sarkar（2016）在新凯恩斯内生增长模型中揭示了通胀的增长效应与价格扭曲效应之间的权衡关系，最优通胀率是在这两种效应之间权衡并寻求平衡的结果。

宏观经济分析通常考察产品市场、货币市场与劳动力市场等多个市场。其中，奥肯定律揭示了就业与经济增长之间的稳定关系，使得在宏观分析框架中可以通过经济增长反映就业状况，从而简化劳动力市场分析。正因如此，现代宏观经济学的大量文献主要聚焦增长与通胀目标的权衡（Samuelson & Solow,1960; Taylor,1979），而较少直接讨论就业变量。这并不意味着宏观经济学不再关注就业问题。恰恰相反，正是因为奥肯定律在其中发挥作用，就业得以通过增长目标被间接纳入政策考量。

然而，自20世纪90年代起奥肯定律开始出现失效迹象，突出表现便是美国的“无就业复苏”。美国在1991年、2001年和2008年的经济衰退后，均出现了“无就业复苏”现象：经济已恢复增长，但失业率却居高不下（陈启清、俞剑，2013）。奥肯定律失效的主要原因在于经济结构的深刻变革。该定律成立的前提是经济增长能够有效传导至劳动力市场，但随着技术进步和产业升级，经济增长的就业弹性持续下降。同时，企业为提升效率普遍采用资本和技术密集型生产方式，削弱了经济增长对劳动要素投入的需求，结构性失业问题日益突出。“无就业复苏”的问题在于，缺乏就业支撑的经济增长难以形成“就业-收入-消费-增长”的良性循环，进而削弱经济长期健康发展的可持续性。

近年来，AI技术的爆发式发展正在加速这一趋势。相较于以往的技术进步，AI对人类劳动的替代性更强，可能导致奥肯定律出现更大幅度的偏离，使经济运行呈现“失业率较高但生产活动依然旺盛”的局面（王林辉等，2022；王永钦、董雯，2020）。2025年，中国国内生产总值首次突破140万亿元，同比增长5%。经济发展不仅实现预期目标，更呈现出“向新向优”的高质量态势。但与此同时，2025年1～12月全国城镇调查失业率均值为5.2%，且青年失业率持续高位运行，全年在16%～18%之间波动，反映出技术性失业与结构性矛盾交织。这意味着，在AI时代，单纯追求经济增长不足以保障就业。在宏观经济领域，无论是理论层面还是政策实践层面，都需要直接关注就业目标，而非仅将其视为经济增长的“间接注脚”。

二、中国宏观经济治理高度重视促进高质量充分就业

中国宏观调控历来重视就业目标，但其实现机制经历了从间接锚定到直接优先的深刻转变。在早期的制度设计中，就业目标主要通过经济增长目标间接实现。例如，1995年实施的《中华人民共和国中国人民银行法》虽然强调货币政策的独立性，但其核心目标仍界定为“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，这反映出当时就业被视为经济增长的派生结果。

改革开放以来，中国的宏观调控体系不断丰富。不同于欧美国家主要倚重货币政策，中国的宏观调控工具箱涵盖财政政策、货币政策、产业政策等多种政策，宏观调控的目标也更为广泛。党的十四大后，宏观调控目标细化为包括城镇登记失业率在内的八大指标；党的十六大进一步将国际通行的做法与中国国情相结合，凝练出“促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”四大目标。其中，就业目标位列第二，标志着其在中国宏观调控体系中的核心地位正式确立。此后，“宏观调控四大目标”这一表述成为中国宏观调控目标体系的经典概括。

进入新时代，中国持续构建并完善宏观经济治理体系。自2020年首次提出“宏观经济治理”概念以来，宏观经济治理实现了从传统“宏观调控”向系统化“治理”的跃迁，其目标体系涵盖经济增长、结构优化、民生保障与生态环境治理等多个维度。在这一治理体系的深化过程中，就业被提升至前所未有的战略高度。2020年5月，在《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，首次明确将“就业优先政策”与财政政策、货币政策并列，共同作为宏观调控的主要手段。同年10月，党的十九届五中全会进一步确立了“目标优化、分工合理、高效协同”的宏观经济治理体系。就业政策被明确为与产业、投资、消费等政策紧密配合的关键一环，而不再是孤立的民生问题。

首先，从思想基础看，提出了“以人民为中心”的发展思想。党的十八届五中全会确立了以人民为中心的发展思想，强调把增进人民福祉作为发展的落脚点。就业作为最大的民生，不仅是劳动者生存发展的基础，更是实现国家长治久安的基石。就业稳则人心安，人心安则社会稳。解决好就业问题是国家长治久安的重要保障。就业收入是居民主要的收入来源，居民人均可支配收入和脱贫人口人均纯收入中大部分来自工资性收入和经营性收入。因此，就业直接影响民生改善和社会信心。正如习近平总书记所指出的，“就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。”

其次，从政策目标看，实现了“就业优先”的战略跃升。2024年5月，习近平总书记在二十届中央政治局第十四次集体学习时强调促进高质量充分就业，为新时代就业工作提供了根本遵循。随后发布的《意见》首次将“高质量充分就业”作为经济社会发展的优先目标，彻底超越了将其视为经济增长“副产品”的传统观念。党的二十届四中全会通过的《建议》明确提出，“深入实施就业优先战略，健全就业促进机制，构建就业友好型发展方式。”

最后，从发展模式看，首创了“就业友好型发展方式”。《意见》明确提出，要“把高质量充分就业作为经济社会发展优先目标，纳入国民经济和社会发展规划，促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，提高发展的就业带动力。健全就业影响评估机制，重大政策制定、重大项目确定、重大生产力布局要同步开展岗位创造评估、失业风险评估，构建就业友好型发展方式。”这意味着，就业已成为宏观经济决策的刚性约束和前置条件，就业友好型发展方式正式成为宏观治理体系的核心目标。

三、从宏观经济治理角度促进高质量充分就业的重点工作

促进高质量充分就业，既是宏观经济治理的核心目标，也是衡量其效能的关键标尺。党的二十届四中全会通过的《建议》提出，要“着力解决结构性就业矛盾”。这项举措明确了“十五五”时期就业工作的重要着力点，对新形势下促进高质量充分就业具有重要意义（《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》编写组，2025）。在“十五五”时期，面对经济结构调整加速、技术变革纵深推进的复杂形势，必须将就业优先导向贯穿宏观经济治理全过程，着力构建就业友好型发展方式。从宏观经济治理视角看，推动高质量充分就业需要从产业发展、人力资本积累、就业渠道拓展、人的全面发展、宏观经济治理效能提升五个维度协同发力：以产业升级拓展就业空间，以技能提升增强就业能力，以聚焦重点群体稳就业托底民生，以“投资于人”积蓄发展后劲，以提升宏观经济治理效能扩大就业基数。

第一，实现产业与就业协同发展，主动应对技术冲击。推动高质量充分就业，必须把就业优先贯穿于产业发展全过程。一是强化产业政策与就业政策协同，在产业规划、项目布局、投资安排中同步开展就业影响评估，优先发展吸纳就业能力强、带动效应广的行业和领域，从源头上避免“有增长无就业”的问题。二是积极培育新职业、新岗位、新就业增长点，顺应数字经济、绿色转型、智能制造等发展趋势，推动技术进步与岗位创造同向发力，使产业结构升级的过程同步成为就业质量提升的过程。三是主动应对人工智能等新技术带来的就业结构调整，既充分发挥技术提升效率的积极作用，又通过制度安排和政策引导防止技术对劳动者的过度替代，实现技术进步与就业扩容的有机统一，从源头上夯实高质量充分就业的产业基础。四是建立就业与产业协同的动态监测评估机制，围绕人工智能渗透率、岗位替代风险系数、新职业衍生能力等关键指标开展常态化跟踪，及时识别就业友好型产业方向和潜在失业风险，为政策的精准调整提供依据。

第二，健全人力资源供需匹配机制，着力破解结构性就业矛盾。当前，中国就业领域“有活没人干”与“有人没活干”的问题并存，制造业十大重点领域技能人才缺口较大。结构性就业矛盾已成为就业领域的主要矛盾，必须综合施策、多措并举。一是健全终身职业技能培训制度，围绕产业升级和市场需求大规模开展精准培训，提升劳动者适应新技术、新岗位的能力，以人力资本积累对冲技术变革带来的就业冲击。二是完善人力资源市场体系，畅通劳动力流动渠道，提高岗位信息发布、就业服务、职业指导的专业化水平，促进人岗精准高效匹配。同时，加强择业观念和用人观念引导，推动企业科学用人、劳动者理性择业，从供需两端缓解“招工难”与“就业难”并存的结构性困境。三是优化高校布局和学科设置。2024年，全国共有高等学校3119所，在学总规模4846万人，高等教育毛入学率达60.8%。高校科技创新成果丰硕，对国家战略的服务支撑能力显著增强。同时也要清醒看到，中国高等教育在布局、类型、结构、层次上仍难以完全满足中国式现代化的实践需求，高校毕业生就业的结构性困难依然存在。须优化高校区域布局，分类推进改革，统筹学科专业设置，加快推动高等教育实现由大到强的系统性跃升。四是促进人才区域协调发展。中国已拥有一支规模宏大、素质优良、结构不断优化的人才队伍，在国家重大战略实施中发挥了关键支撑作用，但人才区域分布仍不均衡，主要集聚在东部沿海地区，与区域协调发展战略不相适应。须根据不同区域功能定位，优化科技创新中心和人才高地建设布局，加强人才流入地与流出地之间的统筹规划和政策协作，在差异化发展中寻求优势互补，形成分工合理、梯次联动、健康有序的人才区域发展格局。

第三，稳定重点群体就业，扩大灵活就业与新就业形态。稳住就业大局，关键在于稳住重点群体、拓宽就业渠道。一是聚焦高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体，实施分类精准就业支持。例如，2025年全国高校毕业生规模达1222万人，2026年毕业生人数预计将达1270万人，再创历史新高。需强化政策供给、岗位拓展和服务兜底，确保重点群体就业总体稳定。二是推动灵活就业和新就业形态健康发展。当前全国灵活就业人员规模已突破2亿人，新业态、新模式已成为扩大就业容量的重要“蓄水池”。应完善适应新就业形态的劳动保障、社会保险和公共服务体系，因地制宜加强零工市场规范化建设，既充分释放就业潜力，又切实保障劳动者合法权益。三是持续加大创业支持力度，优化创业环境，强化创业服务，降低创业门槛，增强创业带动就业的倍增效应。通过多措并举、协同发力，持续拓宽就业增收渠道，以重点群体稳、就业渠道宽、创业活力足，筑牢高质量充分就业的民生底线。

第四，扎实推进“投资于人”战略，厚植人力资本新优势。党的二十届四中全会提出，“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。2025年中央经济工作会议将“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”总结为党中央对做好新形势下经济工作的一条新认识和新体会。2026年政府工作报告再次强调“投资于人”。投资于人，核心在于面向全人群、贯穿全生命周期，持续赋能人的能力提升与潜力开发。过去较长时期，中国经济增长主要依赖要素驱动与大规模投资拉动。然而，随着传统“投资于物”的边际回报率逐步走低，推动增长动力机制转换已十分紧迫。从国际竞争格局看，全球产业竞争的底色正加速从“资本密集”转向“人才密集”。在这一趋势下，加大对人的投资、厚植人力资本存量、释放“人力资本红利”，是构筑经济长期竞争力的战略选项，也是于新一轮科技革命和产业变革中抢占先机、赢得主动的根本依托。从国内发展现状看，相较于长期高强度的物质资本投入，中国在民生福祉与人的全面发展相关领域的投入仍有较大拓展空间。特别是在教育、医疗、养老等关键领域加大投入，既是补短板、惠民生的现实需要，也是扎实推动共同富裕、促进人口高质量发展的战略举措。综上，面向“十五五”及更长周期，亟须系统强化对人力资源开发与人的全面发展的战略性投资。聚焦科技领军人才、拔尖创新人才、高技能人才等重点群体，加大全链条培养投入，以教育、科技、人才一体推进为主线，为高质量发展筑牢基础性、战略性支撑。

第五，提升宏观经济治理效能，为高质量就业做大就业基数。推动高质量充分就业需要稳定政策、增长政策和结构政策协同发力，通过宏观政策“三策合一”，塑造一个既充满活力又稳定有序的宏观经济环境。具体而言，稳定政策通过逆周期调节，将实际经济增速稳定在潜在增速附近。稳定政策要强化预期管理。当企业对未来经济预期乐观时，才会增加投资、扩大生产，进而创造更多高质量的就业岗位。通过与市场有效沟通，稳定政策可以提振企业和居民信心。增长政策要培育新动能，拓展高质量就业的新空间。增长政策的核心是促进生产要素积累和技术进步，旨在提升经济的长期潜在增速，从而为高质量就业开辟新的增长点。增长政策要发展新质生产力，释放新质生产力的岗位“创造效应”。新质生产力的发展能够促进产业转型升级，既使传统产业焕发新的活力，同时又能孕育新兴产业和未来产业，创造更多的高质量就业岗位（陈彦斌，2024）。结构政策通过系统优化供需结构、总需求结构、产业结构和收入分配结构等重要经济结构，使经济结构向最优结构靠拢，从而消除“潜在增速缺口”，通过经济增长创造更多、更高质量的就业机会。

提升宏观经济治理效能有助于促进高质量充分就业。反过来看，实现高质量充分就业亦是提升宏观经济治理效能的重要支撑。就稳定政策而言，高质量充分就业有助于稳定居民收入预期，进而夯实消费基础、平滑总需求波动，从而增强货币政策和财政政策的传导效率。从增长政策维度来看，高质量充分就业能够为产业升级和技术变革提供更为充裕的人力资本储备与风险承担空间，为培育新质生产力创造必要的转型缓冲，进而在中长期内夯实经济增长的内生动力。从结构政策维度分析，高质量充分就业有助于打破劳动力市场分割，消除资源配置的制度性障碍，优化人才在区域与行业间的布局，为人力资本潜能的充分释放疏通堵点、优化结构。因此，在宏观经济治理中，应着力推动稳定政策、增长政策与结构政策的“三策合一”（陈彦斌，2022），加快从“增长优先”向“增长与就业并重”的政策逻辑转变，形成提升宏观经济治理效能与促进高质量充分就业相互赋能的良性循环，为中国经济在“十五五”时期的高质量发展注入兼具韧性与公平性的内生动力。

参考文献与注释从略，请参阅期刊纸质版原文

陈彦斌.宏观经济治理与促进高质量充分就业[J].劳动经济研究,2026,14(02):3-15.