动能转换：“十五五”时期中国工业经济增长的进路与机制

 

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要阶段，也是我国工业经济在多重考验中实现提质增效、新旧动能加速接续的关键时期。在此期间，面对全球经济复苏乏力、地缘政治冲突加剧的外部复杂环境，以及国内经济结构战略性调整、发展方式转型的内部发展需求，我国工业经济展现出强大的韧性，内需主导地位持续巩固，新旧动能转换步伐不断加快，为国民经济高质量发展奠定了坚实基础。习近平总书记指出：“必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力。要以科技创新为引领，大力培育壮大新兴产业和未来产业，占据国际竞争制高点，塑造经济发展新动能、新优势。同时，加快推动作为经济增长和就业收入基本依托的传统产业改造升级，使之焕发新的生机活力，推动新旧发展动能平稳接续转换。”这一重要论述从两个方面指明了未来发展方向：一是统筹好新旧动能平稳接续转换，重点是因地制宜发展新质生产力；二是因地制宜发展新质生产力，需要统筹好新动能培育和旧动能更新，不能只培育壮大新兴产业和未来产业，“传统产业改造升级，也能发展新质生产力”，还需要以新技术改造升级传统产业，激发产业发展活力。这一重要论述为我们科学总结“十四五”时期工业发展经验、前瞻谋划“十五五”时期工业增长路径提供了根本遵循与行动指南。基于此，本文立足于动能转换的宏观视角，系统回顾“十四五”时期我国工业经济增长的总体态势、需求动力特征与供给侧结构性改革成效。在此基础上，进一步研判“十五五”时期工业经济增长面临的核心优势与结构性瓶颈，从驱动范式转型、产业体系架构演进等维度，明确推动工业高质量增长的总体思路与重点任务，并围绕强化国家战略科技力量、深化要素市场化改革、激发市场主体活力、统筹高水平开放与安全、优化生产力空间布局等关键领域提出具体政策建议，以期为推动我国工业在“十五五”时期实现质量效益型增长、加快形成和发展新质生产力、筑牢现代化产业体系根基，提供理论参考与实践指引。

一、“十四五”时期我国工业经济增长回顾

“十四五”时期，我国工业经济在多重压力下展现出增长韧性，新旧动能平稳转换，延续较快增长的趋势。这既体现了产业体系的抗冲击能力，也反映了发展阶段的深刻转变。

（一）多重冲击下的增长韧性凸显

增长韧性体现为经济系统在应对外部冲击和内部结构调整时，维持基本增长趋势、避免失速衰退，并能够实现恢复与升级的综合能力。整体来看，“十四五”时期我国工业经济在复杂严峻的内外部环境中展现出强劲的增长韧性。这一时期，规模以上工业增加值同比增速均值达5.9%，较“十三五”时期的5.5%高出0.4个百分点。尽管面临全球经济复苏乏力、地缘政治冲突加剧、国内房地产市场深度调整等多重压力，但工业经济仍稳定在中高速增长区间，其韧性根源在于我国完备的产业体系、庞大的内需市场以及供给侧结构性改革的持续深化。

（二）消费支撑工业增长的作用进一步加强

“十四五”时期，出口、投资、消费“三驾马车”对工业增长的拉动模式发生了深刻变化，内需主导型增长格局进一步巩固。

1.消费缓步修复，担当内需“压舱石”

“十四五”期间，社会消费品零售总额增速均值为5.3%，虽低于“十三五”时期6.7%的水平，但其作为最终需求的庞大存量基数与持续升级的发展趋势，为工业经济提供了最根本的市场支撑。伴随我国人均GDP迈入中等收入阶段，消费对经济增长的贡献率与产业结构的牵引作用持续提升，正逐步成为支撑工业经济中长期发展的主要动力。

2.出口从“增长引擎”转向“稳定基石”

“十四五”期间，规模以上工业出口交货值增速均值为5.3%，较“十三五”时期的4.1%有所回升。2021年依托供应链比较优势，规模以上工业出口交货值增速高达17.7%，但此后受全球外需收缩影响，增速波动幅度明显加大，2024年、2025年分别为5.1%、2.2%。这表明，出口已从过去拉动工业总量高速增长的重要引擎，转变为依托全球市场优化资源配置、稳固国际竞争力、助推产业高端化升级的稳定性力量。在全球经济趋势性放缓与国际竞争日趋激烈的双重背景下，外需对工业增长的边际拉动效应正逐步弱化。

3.投资驱动的总量拉动效应有所减弱

“十四五”期间，全社会固定资产投资增速从2021年的4.9%持续下行至2025年的-3.8%，五年平均增速仅为2.5%，低于“十三五”时期5.9%的水平。这一变化的核心原因在于传统基建与房地产投资的拉动效应加速衰减。随着我国快速工业化进程基本完成，钢铁、水泥等传统制造业增长进入平台期，相关领域投资进一步扩张空间收窄；同时，房地产市场逐步回归平稳运行轨道，大型基础设施建设的增量空间趋于饱和，多重因素共同推动投资需求增速步入缓行区间。

（三）新旧动能转换与产业体系升级

“十四五”时期，供给侧结构性改革以“存量优化”与“增量培育”为双轮驱动，推动产业体系向高端化、智能化、绿色化全面升级。

1.传统产业呈现出“分化发展、改造焕新”的态势

“十四五”期间，在原材料行业，与房地产、基建投资关联紧密的钢铁、建材等领域增长显著放缓，甚至出现连续负增长；相比之下，部分应用于新能源、高端制造领域的有色金属行业表现相对较好。消费品制造业则整体呈现疲软态势，尤其是纺织、服装、家具等消费品行业，反映出终端市场需求不足的压力。面对增长压力，传统产业积极通过技术改造、数字化转型与绿色化升级推动自身焕新。这种以创新为驱动的转型升级，在稳定就业与经济基本盘的同时，也为整个工业体系的效能提升与资源配置优化奠定了坚实基础。

2.高技术产业、新兴产业持续发挥增长引领作用

以高技术产业和装备制造业为代表的新动能，成为“十四五”时期工业增长的强劲引擎。“十四五”时期，高技术产业增加值年均增速达9.3%，装备制造业达8.4%，显著高于规模以上工业5.9%的整体增速。电气机械及器材、汽车制造、计算机通信设备等行业成为领跑者。这些产业技术密集、附加值高、渗透性强，不仅自身快速增长，还通过技术溢出和需求牵引，带动了整个工业体系的升级。我国在新能源汽车、光伏、5G设备等领域已形成全球竞争优势，标志着我国在部分新兴赛道实现了从“跟跑”到“并跑”乃至“领跑”的跨越。

3.未来产业前瞻布局培育增长新极点

“十四五”时期，我国在人工智能、量子科技等未来产业关键领域已取得进展，不仅形成了一定规模的产业生态，更在核心技术自主与前沿探索上实现了重要突破。人工智能已进入大规模应用赋能阶段，产业规模全球领先，大模型技术正从对话向“能办事”的智能体演进，并建成全球前列的智能算力基础设施。量子计算则在产业化前期实现了全链条自主可控，从量子计算机硬件到操作系统与云平台均构建了自主生态。

二、“十五五”时期我国工业经济增长动能分析

“十五五”时期，我国工业发展正处于结构调整、动力转换的关键期，工业经济平稳增长面临有利条件与困难挑战并存的局面。

（一）“十五五”期间工业经济稳增长的有利条件

“十五五”时期，我国工业依托前期积累的坚实基础，在市场规模、产业体系、要素保障与制度供给等多维度形成核心优势，这些优势相互嵌套、协同共振，构成了应对外部不确定性、支撑高质量发展的多维动力系统。

1.产业梯度接续的动能体系逐步成型

我国工业供给端正加快构建“传统产业筑基、新兴产业引领、未来产业储备”的梯度发展格局。这一多层次、接力式的产业体系，有利于新旧动能的平稳转换和协同发力，避免经济增长动力的“断档”风险，为工业经济稳增长提供了重要支撑。

其一，传统产业深化“三化”改造，动能更新已取得阶段性成效。传统产业通过技术改造、数字化转型和绿色低碳改造，提升产能利用率、产品质量和附加值。截至2025年底，我国已累计建成7000余家先进级、500余家卓越级智能工厂，传统产业的数字化研发设计工具普及率与关键工序数控化率持续提升，单位工业增加值能耗稳步下降。传统产业不仅是稳定就业与经济大盘的重要力量，更通过产业链上下游联动，为新兴产业提供原材料、核心装备与应用场景支撑，是整个产业体系升级的坚实底座。

其二，战略性新兴产业集群化发展，正在加快成为增长新引擎。2025年，规模以上高技术制造业增加值占规模以上工业增加值的比重提升到17.1%，集成电路、生物医药、航空航天等领域规模和影响力显著增强。“十五五”规划明确推动新能源、新材料、航空航天、低空经济等产业集群发展，催生数个万亿元级市场。截至2025年底，国家累计遴选的80个先进制造业集群和1862家制造业单项冠军企业，构成了引领中国制造向中国创造迈进的骨干力量。这些战略性新兴产业通过集群化发展，逐步形成规模效应与协同创新优势，有效降低创新投入成本、显著提升核心竞争力，对工业增长的贡献率呈持续攀升态势，这一发展特征与增长极理论所阐释的“极化—扩散”核心机理相契合，进而以核心增长极的辐射带动作用，推动整个工业体系实现迭代升级。

其三，未来产业前瞻布局，为未来增长储备核心动能。“十五五”时期，我国将聚焦量子科技、生物制造、脑机接口、氢能等前沿领域，通过组建国家实验室、创新联合体等多元载体，强化基础研究与原始创新能力，构建“基础研究—技术开发—产业化”的全链条培育体系，为未来产业发展筑牢根基。目前，我国已在量子计算、商业航天、人工智能芯片等关键领域实现突破性进展，部分领域已顺利迈入产业化初期阶段。尽管这些未来产业短期内难以形成大规模产值贡献，但其精准锚定全球科技竞争的制高点与工业发展的未来方向，是决定国家长期产业竞争力的核心关键。这种兼顾“当下支撑”与“未来引领”的产业梯队布局，有效保障了我国工业增长动能的接续性与发展的可持续性，为产业结构持续优化升级提供了坚实支撑。

2.要素与制度的双重保障效能持续释放

动能优势的最终释放，离不开高端要素的有效供给和国家治理体系的坚强保障。要素支撑的升级与制度保障的强化，构成了“十五五”时期工业经济增长的双重保障。

其一，在要素支撑上，产业升级正由高素质工程技术人才和新型基础设施共同驱动，形成超越传统“人口红利”的新优势。我国拥有全球规模最大、素质持续提升的工程技术人才队伍。这支队伍不仅具备成本优势，更在技术工程化、工艺改良和产业化落地方面展现出强大能力，为智能制造、数字技术等领域的快速追赶和超越提供了关键人才保障。与此同时，以5G、工业互联网、数据中心为代表的新型基础设施加快建设，为工业数字化转型提供了“硬支撑”。这些新型基础设施不仅为传统产业的数字化、智能化改造提供了技术支撑，更催生出工业互联网、远程设备运维、柔性生产等新业态新模式，推动工业生产方式从“大规模标准化”向“小规模定制化”转型。同时，新型基础设施与传统基础设施的统筹融合，优化了基础设施投资结构，为工业增长提供了更高效的要素流通通道与更广阔的应用场景。

其二，在制度保障上，“集中力量办大事”的国家治理体系优势，为我国在关键领域实现突破提供了重要制度保障。这种优势源于国家治理体系的整体性原则，即中枢系统能够对社会资源进行权威性调配，以达成国家生存与发展的重大战略目标。从历史视角看，无论是在一穷二白基础上建立完整工业体系，还是成功研制“两弹一星”，以及近年来在重大科技攻关、实施大规模脱贫攻坚等方面，这一制度效能都得到了充分验证。在“十五五”时期，面对西方国家在高端技术领域的遏制围堵，这一制度优势能够通过国家战略的顶层设计、重大工程的组织实施和产业政策的协同配合，高效统筹全社会资源，聚焦于突破芯片、工业软件等“卡脖子”瓶颈，为产业体系迈向高端化提供稳定的制度环境和强大的战略推动力。

3.双循环格局下的市场支撑优势

双循环新发展格局的深入推进，使我国工业获得了“内需压舱石”与“外需增长极”的双重市场支撑优势。这一优势的本质是国内国际两个市场的资源互补与需求协同，既为工业提供了稳定的需求基数，又通过需求结构升级倒逼产业迭代。

其一，在内循环方面，我国拥有14亿多人口、4亿以上中等收入群体构成的全球最大统一市场。这不仅是消化庞大产能、实现规模经济的“总量优势”，更是通过持续消费升级催生新业态、新模式的“结构优势”。消费结构正从生存型向发展享受型加速转变，个性化、绿色化、智能化的需求热潮，如智能家居、健康医疗装备、定制化产品等，为工业创新提供了丰富的应用场景和快速的市场验证通道，形成了“需求升级—技术迭代—产业适配”的强劲内生动力。同时，新型基础设施、新型城镇化、重大工程建设与设备更新改造的投资支撑持续发力，为工业增长提供稳定内需牵引力，契合“内需战略基点”的实践路径。超大规模内需市场的独特价值在于，其多元化场景能够快速承接新技术、新产品的产业化落地，降低创新试错成本，加速创新成果的市场化验证与迭代升级。

其二，在外循环方面，我国工业出口展现出强大的韧性、多元化和高附加值化趋势。一方面，依托全产业链配套优势和持续的技术升级，传统劳动密集型产业仍具有国际竞争力。另一方面，出口结构正在从低附加值向高附加值加速升级，以新能源汽车、光伏产品、数字智能装备为代表的“新三样”成为出口新引擎。2025年，新能源汽车产量达1662.6万辆，较2020年增长11.2倍；光伏电池产量8.33亿千瓦，较2020年增长4.3倍，这些高附加值产品出口占比持续提升，推动外需对工业增长的拉动从“数量驱动”向“质量驱动”转型。同时，通过深度拓展“一带一路”沿线及新兴经济体市场，我国工业出口有效降低了对传统发达经济体的市场依赖，增强了应对外部波动的韧性。这印证了“内循环为主、外循环赋能”的战略思路，即在巩固内循环主体地位的同时，更高水平的外循环能为国内产业升级提供技术、资源和市场赋能。

其三，从内外联动来看，国内国际双循环相互促进效应不断显现。国内市场的规模优势与产业配套能力，吸引全球高端要素集聚，推动我国从“世界工厂”向“世界市场”转变；而国际市场的技术竞争与标准引领，也倒逼国内产业加快高端化转型，逐步形成“国内循环提质效、国际循环拓空间”的协同发展格局。当前，我国国内经济循环的依赖程度在90%上下，国内大循环的主体地位基本确立，但这一主体地位并非封闭循环，而是通过更高水平的对外开放，实现国内国际双循环相互赋能，为工业增长提供更广阔的空间与更强劲的动力。

（二）工业经济稳增长面临的挑战与风险

尽管“十五五”时期我国工业拥有多重优势，但必须清醒认识到，我国工业经济增长仍面临一系列内生性瓶颈、外部风险与系统性挑战。这些问题并非短期形成，而是长期以来结构性矛盾积累的集中体现，若不能有效破解，将不利于工业经济增长动能的平稳转换，进而影响工业经济的可持续高质量发展。

1.工业增长新旧动能能否平稳接续转换面临诸多挑战

“十五五”时期，新旧动能能否平稳接续转换是工业经济稳增长、高质量增长的关键所在。但我国工业供给侧原创性、颠覆性技术供给不足、高端要素短缺、体制机制障碍等矛盾仍然突出，直接影响工业新旧动能接续转换的效率与质量。

其一，原创性、颠覆性技术供给不足，不利于新动能培育壮大。工业增长新旧动能转换的核心驱动力源于原创性技术突破与自主创新能力提升，而我国工业技术创新仍以跟随式、集成式创新为主，基础研究投入占比偏低，关键核心技术自主可控率不高，原创性技术供给的短板直接弱化了动能转换的创新根基。2024年，我国规上工业企业研发经费占营业收入比重仅1.64%，基础研究经费占研究与试验发展（Research and Experimental Development，R&D）经费支出比重为6.88%，虽有提升，但仍低于发达国家15%—20%的平均水平。基础研究投入的长期不足，导致我国在高端芯片、核心工业软件、精密仪器、尖端材料等关键领域“卡脖子”问题持续存在，不利于产业全面高端化转型，也无法为动能转换提供核心技术支撑。同时，科技成果转化机制不畅，产学研脱节问题突出，科研成果与市场需求、产业发展需求对接不畅，大量科研成果停留在实验室阶段，未能转化为现实生产力，创新链与产业链脱节导致创新效能无法有效释放。2024年，我国授予发明专利权104.5万件，数量规模稳居世界前列，但科技成果向现实生产力转化的效率仍显不足，转化率长期低于40%，与发达国家平均60%—70%的水平存在明显差距，创新成果未能有效转化为产业发展新动能，直接制约了工业动能转换的进程与实效。

其二，高端要素供给短缺，在支撑新动能培育、旧动能更新方面存在不足。高端生产要素是培育壮大新动能、更新旧动能的重要基础，其供给质量与配置效率直接决定动能转换的推进速度与落地效果。当前我国工业领域高端生产要素供给缺口明显、配置效率偏低，成为制约工业高端化转型、阻碍动能转换的重要瓶颈。在人才要素方面，我国缺乏全球顶尖科学家与前沿技术领军人才，高端技能人才短缺问题突出，技能错配现象依然存在；尽管“工程师红利”持续释放，但基础研究、前沿技术攻关等领域的高端人才在数量与质量上均难以满足动能转换需求，高技能人才占就业人员的比例约30%，而德国、日本等发达国家高技能人才占比近50%，难以支撑制造业智能化、高端化转型对技能人才的需求，人才要素的短板成为动能转换的重要制约。在数据要素方面，数据要素治理体系不完善，市场化配置效率不高，与工业数字化、智能化转型的核心需求不相适配；数据产权界定不清晰、交易规则不健全、安全保障体系不完善，导致数据要素难以在产业间、区域间自由流动与高效配置，未能充分发挥数据对工业生产的赋能作用，数据要素的价值释放不足，无法有效支撑数字经济与实体经济融合发展带来的动能转换。在资本要素方面，创新资本供给不足，风险投资、股权投资等对科技创新的支持力度仍需加强，长期资本短缺导致企业研发投入难以持续，制约了技术创新的迭代升级与产业化落地，创新资本的供给短板使得科技成果难以快速转化为产业新动能，进一步弱化了动能转换的资本支撑。

其三，保障工业动能顺畅转换仍面临体制机制障碍。当前我国工业领域内部体制机制障碍尚未根本破除，从制度层面制约了创新活力释放与资源高效配置，成为工业动能充分释放的深层次原因。在科技体制方面，科技成果转化激励机制不完善，科研人员的创新积极性与主动性未能充分调动，产学研协同创新机制不健全，创新资源碎片化配置问题突出，配置效率不高，难以形成推动动能转换的创新合力。在要素市场化改革方面，土地、资本、数据等要素流动存在隐性壁垒，要素价格形成机制尚未完全实现市场化，市场在资源配置中的决定性作用未能充分发挥，导致资源向低效领域集中，难以流向高效益、高创新、高成长性的领域，要素配置的低效直接制约了动能转换的资源保障能力。在市场竞争环境方面，部分行业存在行政垄断与地方保护主义，公平竞争审查制度执行不到位，市场竞争不充分与“内卷式”竞争并存，抑制了市场主体的创新活力与转型动力，而创新活力的不足又会阻滞新旧动能的顺利转换。此外，政府与市场的关系仍需进一步理顺，部分领域存在政府过度干预现象，企业的经营自主权未能充分保障，市场主体的积极性与创造性难以有效激发，进而影响到工业新旧动能接续转换的整体效能。

2.需求不足仍是工业稳增长所面临的重要挑战

需求端是工业经济循环的起点与终点，“十五五”时期，需求侧的“三驾马车”均面临不同程度的压力，给工业经济增长动能平稳转换、工业经济稳增长带来挑战。

其一，消费升级进程面临阶段性压力，经济增长的内生动力仍需进一步激活。居民消费能力提升及消费升级，有利于新兴产业的高科技产品迅速推出市场以及传统产业产品升级，从而为工业增长注入新的动能。现阶段，居民消费能力与信心受收入预期、社会保障短板等因素影响，中低收入群体消费升级步伐放缓。尽管我国拥有超大规模市场，但消费潜力尚未得到充分挖掘，2024年和2025年社会消费品零售总额增速仍低于新冠疫情前的水平，消费对经济增长的拉动力未能充分彰显。一方面，居民收入分配差距依然存在，中低收入群体的消费能力受限；另一方面，社会保障体系仍有短板，教育、医疗、养老等民生支出预期刚性，导致居民预防性储蓄意愿较强，消费倾向偏低。此外，我国消费市场存在较突出的供需错配，高端产品供给不足与中低端产能过剩的矛盾并存，很大程度上制约了消费对工业增长的牵引带动效应。具体而言，在高端医疗装备、高品质消费品等领域，国内产品的质量与性能尚不能充分满足消费者需求，大量消费流向海外市场；而在传统消费品领域，低水平重复建设引发产能过剩，企业陷入“低质—低价”的竞争循环。这些使得消费升级的有效动能难以全面形成。

其二，投资需求增长乏力，对工业经济增长动能转换带来挑战。尤其是民间投资持续低迷，2024年与2025年其固定资产投资连续两年负增长（-0.1%和-6.4%），直接削弱了投资对工业的牵引作用。民间投资主体多为中小企业和民营企业，正面临“融资难”和“竞争弱”的双重挤压，使得提振民间投资面临困难。融资方面，受限于抵押物不足、风险较高，且多层次资本市场不完善，企业长期资本供给短缺。民营企业在市场准入、项目投标中常遭遇显性或隐性壁垒。民营企业多集中于传统产业中，其投资面临困难，会导致传统产业在数字化、智能化、高端化、绿色化发展方面投资不足，不利于传统产业的焕新发展。同时，传统产业改造滞后也会间接影响与此相关新兴产业的产品需求，不利于新动能的壮大。近年来工业产能利用率在74.4%—77.5%之间波动，低于发达国家合理水平。传统领域与部分新兴产业“供强需弱”矛盾突出，甚至出现“内卷式”竞争，制约了产业升级与效益提升。

其三，外部环境更为复杂严峻，对工业新旧动能转换与工业经济平稳增长构成挑战。我国工业产品外需波动加剧，短期市场波动与长期结构性压力交织，外部环境不确定性持续向产业微观层面传导。全球经济复苏乏力、地缘政治冲突频发及贸易保护主义抬头，叠加贸易规则加速重构，使我国工业陷入“高端挤压、低端替代”的双重困境，给工业新动能壮大、旧动能焕新带来严峻挑战。在高端领域，发达国家推动制造业回流与前沿布局，并通过技术封锁、市场壁垒等手段，对我国在高端芯片、核心工业软件等关键环节的发展形成持续挤压。在中低端领域，越南、印度等国凭借成本优势承接产业转移，对我国传统出口形成替代竞争。与此同时，全球贸易规则重构加剧了不确定性。单边主义与保护措施频发，新一轮关税直接推高出口成本。特别是美国“可动态加征关税”等模糊条款，导致我国出口企业在长期订单决策上陷入两难，正常经营受到干扰。供应链区域化趋势带来的阵痛日益显现。“近岸外包”与“友岸外包”策略促使部分产业外迁，长期可能加剧同质化竞争；而关键核心技术领域的“断链”风险，更是阻碍我国工业向价值链高端攀升。此外，绿色贸易壁垒正在形成系统性约束。欧盟碳边境调节机制2026年全面实施，推高高排放行业合规成本。

三、“十五五”时期我国工业高质量增长思路

工业平稳增长与高质量发展是“十五五”时期维系宏观经济大盘、统筹发展和安全的战略基石，其核心在于通过深刻的动能转换，实现新旧动能的平稳接续转换，推动工业从规模速度型向质量效益型的根本性跃迁。

（一）总体方向：以动能转换驱动高质量增长

工业增长动能的转换，重点是因地制宜发展新质生产力，关键是驱动要素与组织模式的系统性重构。

1.驱动范式转型：从要素边际报酬递减走向创新报酬递增

传统依赖资本、劳动力、资源等通用要素投入的增长模式面临边际报酬递减与约束强化的双重挑战。发展新质生产力，正是要摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，使创新起主导作用。确立创新驱动范式目的在于通过知识、技术、数据等高级要素的嵌入，打破传统生产函数边界，实现报酬递增。其实施路径有三：一是核心载体建构。系统布局以国家制造业创新中心、产业创新中心为代表的战略性创新枢纽，其功能在于降低基础研究与产业应用之间的转化断层，聚焦底层技术、共性技术与前沿技术的协同攻关。二是生态体系优化。强化“政产学研用金”联动，促进创新链产业链资金链人才链深度融合。关键在于强化企业在研发决策、投入主体、成果转化中的主导地位，并通过完善的科技金融服务体系（如发展耐心资本、完善风险投资）分散创新风险，激励长期研发投入。三是智力资本积累。人才是创新活动的最终承载者。需实施面向制造业的人才梯队计划，不仅培养战略科学家与领军人才，更需壮大卓越工程师与高技能人才队伍，并通过制度化的激励与评价改革，充分释放人力资本的创新潜能。

2.体系架构演进：构建动态协同现代工业生态

统筹新旧动能平稳接续转换与因地制宜发展新质生产力，需要传统产业焕新发展与新兴产业、未来产业的培育壮大协同推进，互为支撑，形成动态协同的现代工业体系。现代化产业体系并非产业的简单集合，而是一个遵循内在演化逻辑的复杂生态系统，即“传统产业—新兴产业—未来产业”相互支撑、梯次演进的层级架构模型。其中，基础层依赖于传统产业的系统性升级，其核心在于通过“强化重置”来激活存量。即运用人工智能、工业互联网等渗透性技术，对钢铁、石化、纺织等基础产业进行全流程与集群式改造，驱动其向高端化、智能化、绿色化方向演进，最终实现全要素生产率与核心竞争力的全面提升，从而筑牢整个产业体系的基本盘。支柱层的关键在于新兴产业的引领与壮大，其核心任务是形成规模优势与全球竞争力。这需要集中力量发展新一代信息技术、新能源、生物制造等战略性新兴产业，通过精准的产业政策引导、高水平的产业集群培育以及广泛的市场应用场景开拓，将其打造为支撑经济增长的主引擎和引领产业结构升级的核心支柱。前沿层则着眼于未来产业的战略布局，核心是进行前瞻性的孵化与探索。它瞄准量子信息、类脑智能、氢能等科技革命最前沿领域，在其技术路线尚未固化、市场前景尚未明朗的朦胧期，积极开展多路径探索。通过建设未来产业先导区，提供概念验证、中试熟化和早期应用场景等支持，旨在构建面向长远的先发优势，为产业体系的持续迭代储备接续力量。

（二）重点任务：多维度协同的系统工程

工业经济平稳增长及高质量发展，需通过一套多维度协同的系统工程加以落实。

1.动能培育：新质生产力的孵化机制与生态营造

培育新质生产力作为创新驱动范式的集中体现，是一个综合的生态系统工程。这需要在具备条件的区域推动产业集群化发展，围绕新兴产业打造创新要素高度集聚、产业链深度耦合的世界级集群，充分发挥知识溢出、规模经济与网络协同效应。同时必须构建覆盖从基础研究、技术原型开发、风险投资、企业孵化到市场拓展的全周期孵化支持体系，重点加强中试平台和概念验证中心等中间环节建设，推动实验室成果产业转化。此外还应提供适应性的制度供给，对新技术与新业态采取包容审慎监管模式。例如探索监管沙盒机制，并通过加强标准引领与知识产权保护，为新质生产力的萌发与成长营造宽容、稳定且激励相容的制度环境。

2.实数融合：工业全要素、全流程的数字化转型

实数深度融合为加快形成新质生产力注入新的动力，既能为新一代信息通讯技术、人工智能、大数据等新兴及未来产业的发展提供广阔应用场景，为新动能的培育提供重要支撑；又能有力推动传统产业深度转型与焕新发展，更新旧动能。与此同时，实数深度融合正成为提升产业效率与重塑竞争规则的核心手段。推进实数深度融合需系统性夯实基础设施与数据基石，包括加快工业网络、标识解析及算力设施等新型基础设施建设，并推动工业数据的标准化、资产化与可信流通，从而充分释放数据要素价值。在此基础上，应依托平台化与生态化路径赋能产业，通过培育跨行业、跨领域的综合型工业互联网平台及垂直行业特色平台，构建“平台+数据+模型+应用”的赋能体系，有效降低企业特别是中小企业的数字化门槛。进一步，需深化智能化应用场景，在研发设计、生产制造、运维服务等全环节推广数字化仿真、智能控制与预测性维护等深度应用，以此推动生产方式向柔性化与智能化持续演进。

3.绿色转型：工业发展的可持续性范式重构

绿色低碳已成为工业发展的硬约束与新动能，这需要多维度协同推进。在生产环节应推动深度脱碳，通过制定分行业碳达峰路线图、推广应用节能降碳先进技术与工艺装备，并积极探索碳捕集利用与封存等负碳技术。同时应实现产品全生命周期的绿色化，完善涵盖绿色设计、绿色工厂、绿色供应链的标准评价体系，推行生产者责任延伸制度，以推动工业产品从设计到回收处理的全链条绿色管理。此外还需系统构建循环经济模式，依托工业固废资源化利用、再制造产业发展和产业链循环衔接，形成“资源—产品—再生资源”的循环流动模式，从而全面提升资源利用效率和产业抗风险能力。

4.需求牵引：内需市场升级与供需良性循环的塑造

稳固的内需是工业增长的坚实压舱石。为此，需要通过供给创新激活潜在需求。例如，发展智能、绿色、健康、个性化等高品质产品，并推广大规模个性化定制等新模式，从而创造新的市场空间，将消费结构升级趋势切实转化为工业增长动力。同时，有效投资应当致力于优化供给结构，引导公共与社会资本投向基础再造、强链补链、数字化转型及绿色改造等关键领域，确保投资聚焦于提升产业基础能力与长期竞争力，而非简单追求规模扩张。此外，还需提升流通效率以促进价值实现，加快建设高效协同的现代物流与供应链服务体系，降低全社会交易成本与物流损耗，保障工业产品能够顺畅地从生产端抵达消费端，最终完成其市场价值的转化。

5.安全韧性：产业链供应链的风险治理与能力建构

在全球价值链重构背景下，产业安全的核心在于提升复杂系统下的抗冲击与自适应能力。为此需建立基于大数据的产业链供应链韧性评估指标体系，常态化监测关键环节的供需依存度、技术依赖度与地理集中度，从而精准识别“断点”“堵点”及风险敞口。针对评估所揭示的薄弱环节，应组织创新联合体对基础材料、核心零部件、高端装备等领域关键技术开展协同攻关，以提升技术自主可控水平，降低对外部冲击的敏感性。在此基础上，还需推动供应链网络向多元化、分布式结构演进，鼓励龙头企业构建“核心管控+多元备份”的供应链体系，并利用数字技术实现供应链的实时可视化、弹性调配与快速恢复能力，从而系统增强产业链的整体韧性。

四、“十五五”时期我国工业高质量增长的政策建议

为实现“十五五”时期我国工业高质量增长目标，应构建多元协同发展体系。依托国家战略科技力量打造核心驱动，依靠市场化功能性产业政策夯实发展根基，充分激活全类型市场主体微观活力。以更高水平对外开放保障产业链安全，借助生产力空间布局优化塑造产业集群全新竞争优势，最终完成工业增长模式由规模速度型向质量效益型的转变。

（一）增强国家战略科技力量，重构产业创新生态系统

强化国家战略科技力量、重构产业创新生态系统，是发展新质生产力、培育新兴产业与未来产业、筑牢新旧动能转换根基的核心支撑。这需要通过精准政策弥补市场在基础研究与关键共性技术供给上的失灵，推动人才、资本、技术等创新要素向高端领域集聚，系统优化创新资源配置，为发展新质生产力提供持续动能。为此，要紧扣新质生产力发展要求，实施非对称赶超战略，在国家重大科技任务中持续加大对工业基础机理、核心工艺、产业底层技术的支持力度，保障研发投入长效稳定，探索设立“工业强基”专项计划，围绕高性能芯片、工业软件内核等“根技术”开展长期攻关；推广“揭榜挂帅”等机制，构建“探索—攻坚—应用”梯次接续的研发布局，推动创新要素沿技术链有序配置，加速核心技术突破与产业转化。同时，必须完善“政产学研用金”深度融合的闭环机制，强化企业创新主体与“出题者”地位，推行企业牵头、高校院所协同的联合创新体模式；构建风险共担、利益共享的协同纽带，发展以转化为导向的产业投资基金，完善知识产权权益分配机制，建立覆盖创新全链条的科技金融体系，重点培育支持中试与早期孵化的“耐心资本”，破解要素融合瓶颈，推动创新链与产业链精准对接。此外，应充分发挥新型举国体制优势，围绕新质生产力与未来产业关键领域，整合全国创新要素，加强全产业链谋划与系统布局，一体化推进技术攻关、迭代应用与生态培育，打破要素流动壁垒，形成“攻关—应用—迭代—生态”的全链条创新布局，以创新生态重构推动新兴产业集群化发展与未来产业前瞻布局，加快形成以新质生产力为核心的新动能体系，全面激活产业内生动力，实现新旧动能转换质与量的协同提升，为工业高质量发展筑牢创新基石。

（二）推行精准化与功能性产业政策，深化要素市场化改革

为加速推动新旧动能转换，产业政策需向精准化与功能性方向转型，着力营造公平竞争、效率提升的市场生态，并通过深化要素市场化改革全面释放要素活力，为动能转换提供坚实支撑。在产业政策层面，应依据不同产业在动能转换中的角色实施差异化引导：针对新材料、核心零部件等战略基础产业，通过研发补贴、首台（套）保险及示范应用等政策组合，助其跨越市场导入初期的孵化真空，加快技术突破与产业化进程，夯实新动能的根基；针对新能源装备、高铁等优势领先产业，政策重点转向营造国际一流营商环境、支持标准“走出去”与品牌国际化，巩固并提升其全球竞争力，推动新动能向价值链高端跃升；针对转型升级中的传统产业，通过强化环保、安全、能效等标准约束并匹配以智能化、绿色化改造的普惠性税收抵扣和技术服务支持，引导其向高端化、绿色化持续转型，推动传统动能焕发新活力。与此同时，必须配套推进要素配置效率的深层改革，全面畅通动能转换的要素渠道：土地方面，推行“标准地”出让与混合产业用地供给，优先保障优质制造业项目空间；资本方面，畅通多层次资本市场对接机制，鼓励供应链金融、融资租赁等模式创新，破解中小企业创新融资瓶颈；人才方面，推动工程教育与产业需求紧密衔接，在产业集群区域试点建设高水平工程师学院与实训基地，完善以创新价值为导向的人才评价体系；数据方面，积极探索工业数据确权、定价、交易与跨境流动规则，建设安全可信的工业数据空间，充分激活数据要素对产业智能转型的赋能作用。通过政策引导与要素改革双向发力，系统性破除体制机制障碍，有效激发市场活力，促进创新链、产业链与价值链深度融合，持续培育壮大发展新动能。

（三）激发全谱系市场主体活力，建设公平高效的统一大市场

激发全谱系市场主体活力是推动新旧动能转换、实现高质量增长的微观基础。为加速动能转换进程，必须着力降低制度性交易成本、破除隐性壁垒、维护公平竞争，建设一个有利于创新涌动和要素高效配置的统一大市场。为此，应持续深化“放管服”改革，全面实施市场准入负面清单制度，严格落实“非禁即入”，大幅减少对民间投资领域的限制，系统清理招标采购、资质许可等妨碍统一市场和公平竞争的地方性规定，确保新旧市场主体都能平等进入、公平竞争，为新动能的萌发扫清障碍。与此同时，还应通过公平竞争审查制度、全国统一大市场建设，规范与约束地方政府的招商引资及地方产业政策等领域的行为，防治“内卷式”竞争。监管方式需向智能化、精准化转型，依托大数据与信用分级等手段，对守信企业做到“无事不扰”，并对孕育新动能的新业态新模式设置“安全港”或观察期，实施包容审慎监管，保护创新活力。在此基础上，需系统构建从“专精特新”中小企业到“小巨人”“单项冠军”再到产业链领航企业的梯度培育体系，为不同成长阶段的市场主体提供创新、融资、市场对接等精准服务。特别要发挥龙头企业在动能转换中的生态主导作用，鼓励其开放供应链与创新链资源，牵头组建创新联合体，带动上下游中小企业协同创新、融通发展，形成新动能培育与扩散的产业生态。为进一步优化支撑动能转换的政策体系，应确立产业安全政策和竞争政策在一般性产业政策中的优先地位，清晰界定产业发展、安全管理与竞争政策部门之间的权责界面与协作机制，从而统筹发展和安全，避免政策冲突与合成谬误，确保各类政策同向发力，共同服务于激发市场活力与推动动能转换的长期目标。

（四）统筹高水平开放与产业链安全，塑造国际合作与竞争新优势

统筹高水平开放与产业链安全，是在全球化深度调整背景下，塑造国际合作与竞争新优势、支撑经济平稳增长的重要路径。其关键是在开放合作中牢牢把握安全发展主动权，以内外联动保障增长动能的持续与稳定。一方面，应通过主动引领国际规则对接与合作模式创新，拓展经济增长的外部空间，对冲单边主义带来的不利影响。要积极参与数字经济、绿色低碳、人工智能等新兴领域国际规则制定，推动国内先进标准国际化，逐步实现从产品出口为主向“产品+技术+标准+服务”综合输出转变。鼓励企业在“一带一路”沿线布局研发中心与生产基地，并重点深化与东亚、东南亚、拉美等区域的工业产能合作，构建网络互联、优势互补的区域产业链供应链体系，为平稳增长注入开放动力。另一方面，为积极应对美国及西方对我国实施脱钩断链，需系统构建“灵敏—韧性”的产业安全治理体系，夯实平稳增长的安全基底。应完善全产业链风险监测预警与应对机制，建立跨部门协同的风险评估平台，动态发布重点产业链供应链风险清单，并对关键矿产、核心设备等建立多层次储备体系。同时，完善外商投资安全审查、出口管制、不可靠实体清单等制度，提升其透明度与可预期性，在维护安全的同时稳定国际政策环境，实现开放与安全的动态平衡，防止外部冲击影响经济平稳运行。在此基础上，需围绕制造业核心环节与战略性领域，聚焦关键基础零部件、先进基础工艺、产业软件等卡点，扎实推进补链、强链、延链、固链，持续提升产业链自主可控能力，为经济中长期平稳增长奠定坚实可靠的产业根基。

（五）优化生产力空间布局，打造世界级产业生态群落

优化生产力空间布局，既是提升产业体系整体效能的关键路径，也是培育新质生产力的重要空间依托，其核心在于构建因地制宜、优势互补、梯次发展的区域经济格局。这要求各地基于自身资源禀赋和发展阶段，差异化布局传统产业升级与新质生产力培育，避免低水平同质竞争。一方面，必须推动产业梯次布局与协同发展。支持长三角、粤港澳大湾区等东部地区强化全球创新策源和高端产业引领功能，聚焦原创技术攻关与未来产业孵化，率先形成新质生产力。引导中西部和东北地区立足产业基础与比较优势，在承接东部制造业梯度转移的同时，注重与传统产业升级相结合，发展特色优势产业，探索特色化、差异化的新质生产力培育路径。另一方面，应健全区域产业协作机制。通过共建产业园区、发展“飞地经济”、深化产业链协同等方式，促进创新要素与产业资源跨区域有序流动，使不同区域在产业分工中形成联动，共同提升产业链韧性。在此过程中，需高标准打造世界级先进制造业集群，推动集群从地理集聚向创新生态跃升。政策重心应从硬件建设转向软环境营造，着力构建共性技术平台、专业化共享制造中心、区域性品牌与数字化协同网络。同时，建立以集群为单元的跨区域、跨部门治理协调机制，统筹创新、土地、金融、人才等政策，形成发展合力。最终，通过强化生态构建、场景牵引和集群培育，加快形成一批代表新质生产力的未来产业链与产业集群，将其打造为驱动实体经济高质量增长的新引擎，从而牢牢掌握全球产业竞争的战略主动权。

注释从略，请参阅期刊纸质版原文

 

江飞涛,张航燕.动能转换：“十五五”时期中国工业经济增长的进路与机制[J].福建论坛(人文社会科学版),2026,(6):30-45.