摘要：都市圈作为我国新时期经济发展的高级空间组织形态，对促进区域协调发展、提升产业链现代化水平和促进城乡融合发展具有重要的现实意义。在新的发展阶段，我国都市圈发展具有经济体量大、协同创新能力强、产业分工深化、基础设施完善和生态协同治理深入等特点，但是也面临着都市圈之间发展差距较大、产业协作不强、同质化竞争激烈、内部层级和分工不合理等问题，下一步应加强顶层设计，优化调整都市圈内部结构，从产业链、交通一体化、协同创新和公共服务共建共享等方面深入完善相关的政策措施，破解体制机制顽疾。
关键词：都市圈；高质量；产业链；一体化
基金：中国社会科学院学科建设“登峰战略”区域经济学重点项目。
我国新型城镇化进程深入推进迫切需要都市圈高质量发展。2018年11月18日，中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。2019年2月，国家发展改革委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，未来要形成区域竞争新优势，必须培育发展一批现代化都市圈。如今，我国已形成三种不同类型和协同发展水平的都市圈。一是拥有世界级核心城市的成熟型都市圈，是我国城镇化和国际化水平最高的都市圈，包括首都都市圈、上海都市圈、深圳都市圈和广州都市圈。这类都市圈经济规模体量大、科技创新资源密集、人口集聚密度高、公共服务水平高、内外部联系紧密、圈层之间互动频繁、产业分工明确、城市竞争能力强、战略地位突出、对外开放程度高、辐射带动能力强。二是区域型增长中心都市圈，核心城市多以省会城市为主，发展迅速并成为区域性增长中心，在某一产业或领域形成了独特或先发优势，城市能级较高。目前主要包括青岛都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、成都都市圈、济南都市圈、武汉都市圈、西安都市圈、长沙都市圈、合肥都市圈、郑州都市圈、石家庄都市圈、厦门都市圈和宁波都市圈。这类都市圈处于产业链较高位置，周边地区与中心地区的经济发展水平存在差距，中心—外围式结构比较明显，相互之间配套日益紧密，要素流动呈现整合优化趋势，已处于融合发展的新阶段。三是极核式培育启动型都市圈，核心城市大多是内陆型城市，对外开放较晚，仍处于工业化中期阶段，主要包括太原都市圈、沈阳都市圈、南宁都市圈、昆明都市圈、乌鲁木齐都市圈、长春都市圈、哈尔滨都市圈、南昌都市圈、贵阳都市圈和福州都市圈。这类都市圈的圈层结构相对松散，处于单核集聚阶段，经济总量较小，部分核心城市爆发力强，增速较高，虹吸效应远大于扩散效应，总体来看，中心城市和外围区域之间差距相对较小，产业同质化竞争较明显，错位发展的态势尚未全面确立。虽然这三类都市圈发展差距较大，但随着都市圈集聚人口和经济活动的优势愈发明显，我国都市圈应坚持新发展理念，走高质量发展之路。
一、现阶段我国都市圈发展的基本特征
我国都市圈由自发发展到有序引导，空间架构已基本确立，大部分都市圈发展速度远高于其他地区，成为我国人口、产业和资金的重要流入地，也是我国建设世界级产业集群的主要空间载体。
（一）经济总量大，是各地区经济重心所在
我国都市圈在长期发展过程中，已成为各地区经济重心所在，特别是核心城市创造的经济总量占比高，经济贡献率高，成为我国区域经济发展的突破口和高质量发展的重要引擎。2018年，24个千万级都市圈创造的国内生产总值约占全国的54%，特别是上海都市圈、首都都市圈、深圳都市圈和广州都市圈呈现领先发展的格局。2020年，四大核心城市上海、北京、深圳和广州的地区生产总值分别占全国的3.8%、3.6%、2.7%和2.5%，成为我国都市圈经济发展的标杆与典范。上海都市圈的中心城市是上海，2020年上海的地区生产总值为38700.58亿元，综合实力最强，与浙江的嘉兴、湖州、宁波和舟山，以及江苏的苏州、无锡、常州和南通共同形成上海都市圈，其中苏州、无锡和宁波已跨入“万亿俱乐部”，整个圈层经济活跃，核心城市与其他城市之间经济活动紧密、产业链分工明确、基础设施与信息技术服务相互畅通，“一核五圈四带”的空间布局结构已经形成，研发、设计和营销等产业环节更多向上海集中，制造环节则向周边区域转移。首都都市圈经济总量位居上海都市圈之后，主要由北京、天津、唐山、沧州、保定、廊坊、秦皇岛、承德和张家口等组成。其中，北京、天津的经济实力最强，高科技产业发达，科技创新资源密集，现代服务业发展迅速，已形成“双子型”互动空间格局。2020年，核心城市北京的地区生产总值达到36102.6亿元，第三产业比重达到83.9%，金融、信息服务和科技服务等现代生产性服务业快速发展，同时集聚了一批高精尖产业。
由于便利的交通、良好的产业基础和特殊的优惠政策，大多数都市圈发展速度快于周边地区，成为区域性增长极。例如，郑州都市圈是中部地区重要的都市圈，也是中原城市群的核心圈，从郑汴一体化到郑州与新乡、许昌等多城市一体化发展过程中，郑州的增速远高于周边区域，从而在中原城市群发展中区域影响力和战略地位也更加突出。
（二）协同创新能力强，是我国科技创新的主要来源地
开放性、创新性是都市圈持续发展的重要引擎。2020年，我国研究与试验发展经费支出达到24426亿元。都市圈集聚了大量科研院所和高新技术企业，是我国科技资源的密集区，也是创新的主要来源地。深圳都市圈位于粤港澳大湾区，由深圳、东莞、河源、惠州和汕尾5个城市组成，其中深圳的研究与试验发展经费支出不断扩大，占地区生产总值的比重一直保持上升趋势，从2009年的3.41%上升到2020年的4.9%，是全国平均水平的两倍，在基因测序、互联网、三维显示、柔性显示、新能源汽车、无人机和超材料等领域的创新能力处于世界前沿，并且拥有深圳国家基因库、国家超级计算深圳中心、大亚湾中微子实验室等一批重大科技基础设施，在基因、互联网和云计算等领域建立了45个产学研资联盟和10个专利联盟。2020年，深圳都市圈创造国内生产总值约4万亿元，其综合实力位于国内第一方阵。活跃的技术创新能力、丰富的创新要素以及快速发展的先进制造业与高新技术产业，成为深圳都市圈的发展动力。
在研发投入强度及科技资源、人才密集程度方面，首都都市圈、上海都市圈、深圳都市圈、广州都市圈、南京都市圈、杭州都市圈和西安都市圈位居前列。西安是西部地区研发投入强度最高的城市，2019年，西安5.17%的研发投入强度位居全国第二，仅与北京6.31%的研发投入强度相差1.14%，这与西安都市圈内高校及科研院所众多，科技型企业比重较高有很大关系。广州都市圈由广州、佛山、肇庆和清远4个城市组成，近年来强化协同发展，推行广佛同城、广清同城等发展战略，特别注重粤港澳大湾区协同创新，引导都市圈科技创新要素流动，在关键核心技术攻坚、企业技术创新能力构建和创新人才团队建设方面共建共享，以都市圈协同创新建设推动粤港澳大湾区国际科技创新中心建设。2016年—2020年，我国启动建设了16家国家制造业创新中心，多以都市圈为主要空间载体，结合各大都市圈优势领域的产业基础和创新资源，聚焦核心器件、关键工艺、基础材料、重大装备和软件5个领域（见表1）。
表1 2016年—2020年我国各都市圈承载国家制造业创新中心概况
备注：依据中华人民共和国工业和信息化部网站整理。
（三）专业化分工程度高，是我国现代产业体系建设的主战场
与大尺度空间范围不同，都市圈内空间邻近、交通便利，专业化分工程度高，产业组织紧密。都市圈空间结构的演变、内部经济关系的发展始终以产业为核心纽带，联动其他领域协同发展，制造业空间差异化趋势明显，围绕核心城市的重点产业在外围形成专业化集中分布区，呈现网络化、专业化的产业发展空间。在都市圈内，制造业以核心城市为中心，沿着主要交通轴线蔓延，与周边中小城市形成专业分工。以南京都市圈为例，都市圈内城市间经济发展不平衡，差距较大，东强西弱，产业链呈现梯队式布局。2019年，南京的地区生产总值为1.4万亿元，重点发展高科技、现代服务和文化会展等产业，周边城市则聚焦制造加工和物流运输等产业，扬州、镇江、淮安和芜湖依托特色产业及配套产业发展成为区域性制造业中心。滁州、马鞍山和宣城经济规模最小，是都市圈内东部区域产业转移的主要承接地，侧重发展旅游康养、农产品加工和零部件配套等都市郊区产业，强调城市间的分工合作，形成以南京为核心城市、产业链条向周边城市延伸发展的格局。南京都市圈轨道交通体系实现了公路、机场和港口无缝衔接，成为综合交通枢纽示范区。杭州都市圈突破行政区划，横跨浙、皖两省，按要素流动组成都市圈，主要包括杭州、嘉兴、绍兴、湖州、衢州和黄山，整个都市圈的地区生产总值约3万亿元，民营经济与互联网经济处于国内第一梯队，是浙江省经济发展高地，但面临向东发展空间不足的问题。面对南京都市圈的竞争和上海都市圈的挤压，杭州都市圈要突围而出，实现高质量发展，空间上要西进扩大影响，形成深厚的腹地经济及产业链供应保障，产业选择上要在互联网经济与数字经济方面领先发展，交通上则着重实现“半小时高铁圈”和“1小时高速公路圈”。
（四）基础设施完善，是我国综合交通一体化网络的主要支撑区
都市圈内城市化、工业化水平较高，基础设施建设的一体化和网络化特征明显。近年来，各大都市圈加大对高速公路、普通公路、机场、城际铁路、港口、能源、通讯和水利等基础设施投资，实现互联互通，促进人员交流和要素流动，推动经济、信息、产业一体化发展，成为我国综合交通一体化的主支撑区。例如，2017年末，杭州都市圈已基本建成高铁和高速公路互联互通的交通圈，都市圈内高速公路1785公里，与2007年相比增长了45%，实现了“半小时高铁圈”和“1小时高速公路圈”。武汉都市圈由中部中心城市武汉、孝感、黄石、鄂州、咸宁、黄冈和仙桃等城市组成，近年来在以武汉为中心大力发展城际铁路的同时，高铁、鄂州机场建设将深度串联武汉都市圈，一体化路网正在推动经济一体化发展，都市圈的辐射引领力将逐渐加强，未来将成为长江中游城市群的发展高地。
（五）生态协同治理深入推进，是我国绿色发展的示范地区
都市圈是我国人口最密集、能源消费密度最高、工业和生活废弃物排放最多的区域，生态环境保护是现代化都市圈发展规划必不可少的内容，不可能简单地依靠单个地区的投入完成，生态网络共建和环境联防联治是都市圈建设的重要一环。核心城市要与其他城市加强生态环境保护方面的合作，联防联治大气污染和流域污染，倡导绿色生产方式和生活方式，建立生态、流域等方面的横向补偿机制。例如，北京与周边城市建立大气污染联防联治机制，探索共同治理潮白河、永定河等过境河流模式，并与周边水源地建立了生态补偿机制。
二、我国都市圈发展面临的主要问题
我国都市圈发展时间短，核心城市与周边区域之间的分工关系不明确，空间规划缺乏一体化，圈层结构之间的定位模糊，导致产业、市场、人员流通和交通等方面存在一些比较突出的问题。
（一）都市圈之间发展差距较大
从经济总量、产业层次、科技创新以及人口规模等多个指标来看，我国都市圈之间存在较大差距。发展成熟的首都都市圈、上海都市圈、深圳都市圈和广州都市圈等都市圈经济体量远高于其他处于发展初期的都市圈。例如，2020年，贵阳都市圈核心城市贵阳的地区生产总值仅为4311.65亿元，占上海和北京地区生产总值的11.14%和11.94%，经济体量相差巨大，其发展能级、经济密度和对都市圈高质量发展的引领能力较弱，对周边城市带动效应有限，难以集聚国内外优质资源、高端要素和高端产业，进而影响都市圈中心城市的活力、创新力和竞争力。相比成熟都市圈的产业现代化水平及先进制造业，发展初期的都市圈大多处于产业链低端位置，资源型产业和初加工产业比重较高，现代服务业发展不充分，无法形成有效的产业分工，导致整个都市圈的经济发展势能较弱。
（二）都市圈之间非经济联系较弱
目前，大都市圈多以经济联系为导向，信息技术交流、人员交流的程度不够，导致都市圈软环境一体化建设方面存在失衡和不协调的问题。例如，在首都都市圈、深圳都市圈等都市圈中，中小城市与核心城市的营商环境相差甚远，亲商、安商环境建设力度和对人才资源的吸引也存在较大差异，从而出现核心城市过度拥挤与中小城市发展不充分共存的局面，都市圈内部不协调现象突出。
（三）都市圈内部产业协作力度不够
都市圈内产业合作是在城市分工协作的基础上，在产业自我发展的过程中，由于各类市场要素分布存在区域差异，在市场机制的作用下形成初步分工，实现区域间资源、要素互通有无。但是，在都市圈产业合作过程中，涉及不同城市的利益和各城市的定位趋同严重，产业协作较弱，无序竞争现象较为突出，产业和资源协调机制还未确立。以首都都市圈为例，在生物制药方面，北京拥有同仁堂、双鹤药业，河北拥有石家庄制药、华北制药，天津拥有天士力等；同质化竞争还体现在通信设备、石油化工以及金属冶炼加工业等方面。
（四）都市圈城市层级和分工体系尚不健全
都市圈中城市层级的确立与分工体系的完善有利于提升城镇化建设水平。但是，与纽约都市圈、伦敦都市圈和东京都市圈等世界级大都市圈相比，我国都市圈大中小城市之间城市层级和分工体系尚未全面建立，圈层结构较弱，资源竞争大于合作，都市圈发展的抗风险能力较弱，尚未完全推进都市圈高质量发展。尤其是经济欠发达的中西部地区，都市圈内部的城市定位、产业链及竞争合作机制、城市层级、联系协调发展机制等都尚未形成。例如，昆明都市圈、西安都市圈和成都都市圈等都市圈的核心层经济总量高、人才及科研院所资源集中，90%的普通本专科学历从业人员都集中在核心层。外围区域经济发展水平较低，有些还表现出典型的欠发达地区的经济特征，二元结构突出，发展方式粗放，科技落后，人才短缺，从业人员受教育程度较低。
（五）都市圈一体化建设相对滞后
都市圈高质量发展的终极目标是资源、人口、产业、经济、社会和文化的相互适应与结构合理，成为生态环境宜人、资源配置合理、产业分工明确、人文交流和谐的都市圈综合体。然而，很多都市圈的规划和建设思路还停留在建设大都市核心城市上。例如，中西部一些都市圈在进行国家中心城市规划时，由于核心城市的经济实力较弱，在一些片面思路、战略和政策的引导下，主要精力仍集中在扩大城区面积、拼经济发展总量和加大中心城市集聚度方面，都市圈一体化发展的力度还不够，效果也不明显，导致中心城市与外围区域割裂式发展。
三、我国都市圈高质量发展的政策建议
我国进入高质量发展新阶段，要通过都市圈核心城市辐射作用激发带动外围地区发展，改变发展不平衡的现状，应该基于微观层级地区差距，进一步发挥都市圈的作用，增强大城市核心城区辐射功能，缩小大城市内部城乡差距；借助都市圈发展战略，集中精力缩小地区内部差距，从而实现地区一体化发展。
（一）加强顶层设计、总体规划和政策引导
人口、产业过度集聚将会使核心区基础设施、公共服务和交通等承受巨大压力，面临交通拥堵、环境污染、教育及医疗资源紧张、生活成本高等社会问题。因此，在都市圈的发展过程中，要重视顶层设计和总体规划，各地政府应联合制定城市规划、产业规划、土地规划、交通规划和环境规划等，实施整体规划，约束各地区之间的恶性竞争与资源抢夺行为。同时，改革行政体制，建立统一的信息化平台、政务服务平台、信息基础设施及社会性服务组织。
（二）界定明确都市圈产业分工体系，推进都市圈产业链一体化
都市圈区域市场全面开放建设是增强区域合理分工与协同发展效率的重要途径，要消除生产要素跨区域流动的壁垒与阻碍，推动产业跨区域转移。培育都市圈新业态、新动能，推动经济转型和结构均衡发展，避免核心城市产业单一化和空心化现象。改善推动都市圈集聚一流科研人才和高端创新资源，创造宜居环境，实现职住平衡，提高都市圈就业的创造吸纳能力。从产业发展战略、规划、政策制定和产业链分工界定方面统筹考虑，形成区域企业分工与市场合作网络，推动产业链一体化发展。坚持产业发展差异化，防止产业同质化和低质化竞争，减少内耗，实现资源优化配置。高附加值的高科技产业、现代服务业要布局在都市圈的内层，高能耗制造业及配套服务业则分布在都市圈外围。核心区空间、资源压力得到释放，将会促进都市圈内产业一体化发展。以首都都市圈为例，中心城市北京的快速发展导致产业、人口过分集聚，资源不断被挤压，交通压力和生态环境压力大，非首都功能疏解与产业转移任务较重。因此，在推进都市圈一体化发展过程中，应以打造“双中心”空间格局为核心，加大京、津两个城市的辐射引领力建设，强化京、津之间以及京、津与都市圈内其他城市在科技、产业、人口和信息服务等方面的联系，形成合理的城市体系，从“摊大饼式”单中心辐射向紧密集约型多组团格局转变，各中小城市要依据自身产业基础、资源特色，对接北京、天津城市的转移产业，强化产业协作，避免产业趋同化竞争。
（三）加快构建现代都市圈的立体交通设施系统，提升交通通达性和便利性
现代都市圈的发展由市政基础设施系统建设和便捷的区域交通出行网络体系为支撑。推动都市圈核心区建设高效交通枢纽，围绕核心区加快形成公共交通、快速交通、轨道交通等多样化综合交通体系；优先发展联系中心城区和次级中心的公共交通体系，解决都市圈区域间基础设施建设脱节的问题，开辟“最后一公里”，深化核心区与外围城市的内部联系，形成交通便利、联系紧密的都市区域；提倡绿色交通和公共交通，满足生活和通勤的需要；提高都市圈内的物流效率，促进都市圈内产业的协调互动，加强彼此衔接的多个网络的融合。
（四）完善创新协同程度，实现都市圈协同创新
提高都市圈的区域创新活力，整合科技资源和人才资源等创新要素，形成协同创新机制。推动都市圈内部产学研一体化平台建设，实现创新主体协同合作、创新要素共建共享机制，形成都市圈协同创新体系，从而全面提高产业创新、产品创新和创意创新能力，激发本土企业的创新创业能力，扭转科技创新的对外依赖度，形成以本地创新为主体，引进创新为补充的局面。
（五）建立跨区域治理的系统整合机制
推动都市圈利益相关方共建区域治理网络，强化都市圈内相关政府职能转变、职能分解和制度统筹保障，推进区域共同治理。按权责对等原则，推动多中心、多层级责任嵌套的治理运行机制，缓解要素资源、人口和产业的单向流动。启动自上而下、自下而上双向的都市圈治理战略，整合公共事务和公共治理，形成跨区域治理的系统整合机制。逐步实现都市圈内基本公共服务均等化，缩小教育资源、医疗资源和服务设施等之间的差距，更好地满足都市圈内居民的需求，共享发展成果，实现机会公平。
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