美国先进制造产业政策：演化特征与内在逻辑＜br＞——兼论美国“新产业政策”的形成

 

一、引言

制造业作为实体经济的筋骨，事关中国经济发展命脉，同时也是中国迈向中国式现代化的关键所在。美国作为老牌制造强国，其制造业发展历程及政策经验对于中国具有启示意义。2008年国际金融危机后，美国经济发展深陷泥沼，虚拟经济泡沫破裂使美国政府意识到制造业的重要性，奥巴马、特朗普及拜登政府都将鼓励先进制造业发展作为经济政策的关键一环。同时，美国政府不断强化科技冷战思维，催生了更多具有防御性和应激性特征的选择性产业政策。美国对中国产业政策有较多质疑，并充斥着大量美国式双重标准。如何理解美国产业政策，不仅关乎国际经贸合作中的谈判立场，也关乎中国的战略因应和自主战略政策制定。中国作为制造大国，与美国在制造业竞争力方面存在一定差距，但也存在发展的“机会窗口”。基于此，本文将在理论思辨和现实刻画的基础上，梳理美国发展先进制造的产业政策，总结其发展经验，从而为中国智能制造发展提供借鉴。

二、“回归”抑或“重构”：对美国产业政策纷争的再解读

随着市场原教旨主义在现实世界走向式微，理论界对于产业政策的纷争似乎趋于收敛，普遍认同各国都不同程度地使用产业政策以干预产业发展，但对于不同经济体产业政策的表现形式、作用范围一直存在争议。贺俊（2023）认为，当前存在产业政策研究丛林中的美国迷雾。长期以来，理论界针对美国产业政策存在三种观点：无产业政策论、自由市场经济框架下的有限产业政策论和大政府下的干预型产业政策论。近年来，随着美国在半导体等战略性产业领域实施选择性产业政策和大国竞争导向的抑他性产业政策，对于美国产业政策的争论渐趋于第三种观点。

学术界对于美国产业政策的作用范围和历史演化过程存在争议。一种观点偏向于“回归派”，认为在制造业或某一产业发展的较长时间里，美国对制造业的政策偏向于放任自流。冯志刚和张志强（2022）认为，2017年美国挑起中美贸易战和经济战以来重拾国家产业政策，促进本国产业发展和产业回流以解决主要产业“空心化”问题，在此之前，美国尊崇自由市场经济而否定产业政策。另一种观点认同美国产业政策的“常态论”，认为美国产业政策贯穿美国产业经济发展全过程。实施产业政策并非某届政府的短期政治工具，而是有着长久历史传统的国家战略思想。结构性产业政策贯穿美国立国以来由经济赶超到全球领先的发展历程。产业政策在美国经济活动中一直发挥重要作用，美国政府不仅充当着市场的“修理者”角色，而且充当着市场的“塑造者”角色，美国从来都是通过选择性的产业政策推动创新革命浪潮。

在“常态论”观点下，一些学者考察了美国产业政策的演化特征。刘飞涛（2022）认为，美国的产业政策可追溯至建国初期，并以不同形态贯穿于各个历史时期，政府公开倡导产业政策和产业战略始于拜登政府。李思奇和孙梦迪（2022）认为，美国一方面在WTO框架下试图对中国产业政策形成围压之势，一方面长期运用大规模产业补贴维持企业竞争优势，从2009年以来美国新增产业补贴政策来看，制造业是政策出台数量最多的产业领域。贺俊（2023）认为，美国政府对产业发展的干预较为普遍且持续存在，但表现或隐或现、时强时弱。部分学者考察了美国半导体产业政策，认为面对日本和中国半导体产业的崛起，美国采取了应激性的产业政策以遏制对手发展。

西方学者也注意到了美国产业政策显性化和常态化的趋势。迪托马索等（Di Tommaso et al.，2020）认为，选择性产业政策一直是促进经济和社会结构变革的一种隐性的干预措施，但2008年国际金融危机和新冠疫情暴发后，选择性产业政策在美国等发达国家出现显性化的趋势。卡梅利（Cameli，2023）指出，美国产业政策时强时弱，现时产业政策不是历史上产业政策的复兴和回归，而是超越了国家控制主义和市场原教旨主义之争的新机制和新范式。

总体来看，以往文献对美国产业政策的研究逐渐深入，揭示了美国产业政策的长期性和阶段隐蔽性，但对于美国产业政策的内容体系、演化逻辑和未来走向仍然存在较多争议，对美国产业政策进行较长周期考察和体系分解有助于厘清其演化逻辑。

三、美国先进制造产业政策回溯

2008年国际金融危机以来，美国历届政府均出台了鼓励先进制造的政策措施，与当时的内部环境以及美国政府的总体目标相适应，致力于“再工业化”和保持美国在先进制造业的全球领先地位。

（一）奥巴马政府时期：启动“再工业化”和先进制造业发展战略

2008年国际金融危机给美国经济带来沉重打击，2009年奥巴马上任后随即实行“再工业化”政策主张。2011—2014年，美国先后发布《确保美国在先进制造业的领导地位》（Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing）、《获取先进制造业国内竞争优势》（Capturing Domestic Competitive Advantage in Advanced Manufacturing）、《加速美国先进制造业》（Accelerating U.S.Advanced Manufacturing）等重要文件，可以看出奥巴马政府在提升美国先进制造优势方面的战略关注。2011年，奥巴马政府正式启动“先进制造业伙伴”计划（Advanced Manufacturing Partnership，AMP），旨在强化关系国家安全的关键产业的本土制造能力、研发新型制造工艺。2014年，美国国会通过《振兴美国制造业和创新法案》，突出政府部门的作用，明确纳米技术、先进陶瓷、光子及光学器件、复合材料等重点关注领域。这意味着，“国家制造业创新网络”计划（National Network for Manufacturing Innovation，NNMI）正式以法案形式发布。2016年2月，美国首份《国家制造业创新网络计划战略规划》发布，旨在挖掘创新技术的潜力，促进其向规模化、高效化、商业化方向过渡，确保美国制造业整体发展。奥巴马政府通过长达八年的努力，推动美国制造业产值缓慢回升，2016年美国制造业增加值达到1.91万亿美元，回归到金融危机前最高水平。奥巴马政府配合“再工业化”战略推出的一系列法案和计划，重在企业制造能力培育和创新生态构建，联邦政府通过税收减免、资金支持等手段促进政产学研联盟和制造业创新网络的建立，均是具有长期导向的积极产业政策。

（二）特朗普政府时期：竞争性产业政策和保护主义手段并用

特朗普政府延续了奥巴马时期的部分做法。第一，在“美国优先”原则下进一步复兴制造业。“再工业化”主张、政府的资金支持与税收减免、政产学研的合作模式、聚焦高科技领域等政策目标得以继续加强。2018年，特朗普政府推出《美国先进制造业领导战略》，进一步明确坚持先进制造业发展不动摇的决心。第二，继续坚持政产学研的合作模式。特朗普政府继续为企业与研究所提供初始资助，强调知识产权保护、人才培育等对创新主体的重要作用。特朗普时期美国研发费用稳步增长，2017—2020财年联邦研发费用分别提高了1.0%、4.1%、1.4%和1.8%。第三，强化美国在新兴技术和未来产业的领先战略。特朗普政府在《美国先进制造业领导战略》中强调对智能制造系统、先进材料加工、医疗制造产业以及电子设计与制造等领域加强支持。2018年，特朗普正式签署《国家量子计划法案》，同时设立国家量子协调办公室（National Quantum Coordination Office），提出加快基础研究与技术开发、加强基础设施建设、推动量子信息基础学科教育等举措，以期实现量子信息领域的重大突破。2019年，特朗普签署《美国人工智能倡议》，旨在维持美国在人工智能领域的绝对领先地位。2020年，特朗普政府进一步明确了对未来产业的预算支持，承诺五年内对人工智能和量子信息技术领域增加投入超过10亿美元，用于兴建12家研究机构。同年，特朗普政府发布《关键和新兴技术国家战略》，明确通过推广美国国家安全创新基地来保护先进制造、人工智能等20个领域的技术优势。

特朗普政府时期的产业政策表现出了不同于以往的特征。首先，加强了对创新链后端的支持。特朗普在《总统管理议程》中提出研究成果市场化是政府部门的主要目标之一，将由美国商务部与科学和技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy）负责技术成果市场化的相关事宜。其次，保护主义盛行。特朗普倡导“美国优先”，出台强制性手段迫使制造业回流。对国外产品征收关税，从而变相提升国内产品的竞争力，形成产业保护。终止《北美自由贸易协定》（NAFTA），形成保护美国利益的《美墨加协议》（USMCA），无视世贸组织规则实施补贴，对个别国家和企业无端实行经济制裁等。出台《2018年出口管制改革法案》（Export Control Reform Act of 2018），在出口管控条例中加强了对新兴关键技术领域的识别与管控。签署《2018年外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018），加强美国接受外商投资合作的监管审查力度。与奥巴马政府相比，特朗普政府更加鼓励制造业回流，注重培育美国在量子技术等未来产业的领导力，其在“美国优先”思想指导下开始的保护主义和大国竞争导向对拜登政府政策走向产生了重大影响，给全球产业分工格局和制造业政策带来了明显冲击。

（三）拜登政府时期：全面重塑产业政策，遏制竞争对手

拜登政府时期美国保护主义政策措施有增无减，且呈现常态化、制度化、法制化趋势。相比前两任总统，拜登进一步加强了显性产业政策以应对内外挑战，面向大国竞争的产业政策框架得以确立。2021年1月，拜登执政伊始便签署了《确保未来由所有美国工人在美国制造的行政令》，设立司职制造业的部门——美国制造办公室，其中最重要的任务包括：监管美国企业购买美国制造产品；严格规定美国制造产品的覆盖范围，严厉打击“贴牌”的外国产品；扩大企业购买美国制造品类及领域，实现多行业覆盖。2021年2月，拜登政府签署第14017号行政令，围绕构建弹性、多样化和安全的供应链，提出由国防部、国土安全部、商务部等部门协同，在100天内对产业链风险开展调查。此后美国不断谋求供应链本土化、友岸化，将中国、俄罗斯及非洲地区从其供应链体系中排除。2022年8月，拜登签署《2022年芯片与科学法案》（以下简称《芯片法案》），被业界认为是第二次世界大战以来美国出台的最重要的产业政策。该法案涉及金额约2800亿美元，包括2022—2026年向芯片产业提供约527亿美元的资金支持。美国试图通过产业补贴吸引全球芯片制造企业落户美国，促进芯片产业“实心化”，同时通过排他性的“护栏条款”限制芯片制造企业在中国投资和扩产，从而对中国芯片实施“离心化”。作为保障供应链韧性的一部分，拜登还签署了《2022年通胀削减法案》，向新能源汽车、太阳能、风力、氢能源以及与气候相关的产业链投入约3690亿美元的补贴。2022年10月，美国科技政策办公室再次更新《先进制造业国家战略》，在此前基础上提出提高供应链弹性和生态系统韧性等新措施，同时明确强调美国要引领智能制造的未来。

四、美国“新产业政策”的特征及演化逻辑

（一）美国“新产业政策”的特征

从对美国先进制造产业政策梳理和回溯可以看出，美国产业政策中确保“美国优先”的功能性政策从未弱化，而某些防御性政策和应激性政策时强时弱。从理论上说，在政策内容或表现形式上与功能性产业政策对应的是选择性产业政策；从政策目标来看，防御性和应激性产业政策与竞争性产业政策相对。不对美国产业政策体系进行分解和归类，难以对其结构特征形成准确判断。结合通行的产业政策分类，本文从产业政策表现形式和政策目标两个维度将美国产业政策划分为六类（参见图1），在功能性产业政策和选择性产业政策中，根据政府对市场和产业的干预程度以及政策的长期和短期导向，再将产业政策区分为竞争性政策、防御性政策和应激性政策，每类产业政策对应具体的政策示例。

 

图1 美国产业政策体系

资料来源：笔者自绘。

 

竞争性政策的主要特征是不具有明确的对手，以自利发展为主要表现，手段较为隐蔽，如奥巴马政府以来历届政府颁布的一般性的先进制造产业政策，尤其是针对先进制造的全创新链支持政策。防御性政策包括传统的保护主义手段和具有明显抑他特征的歧视性壁垒和措施，前者包括对外制造贸易壁垒、对内进行强制采购与自销等，在诸如《出口管制改革法案》《外国投资风险审查现代化法案》以及《总统管理议程》等文件中均有体现；后者表现为利用行政权力干涉阻挠本国企业与特定国家企业进行正常交流和合作，不顾基本规则与道义、泛化国家安全概念、滥施单边制裁以及将长臂管辖等非常规手段常规化的各种措施。应激性政策是美国政府为应对疫情、金融危机等短期冲击而采取的平抑经济波动的定向政策，或者是针对特定国家、特定目标而采取的非常规政策。

功能性产业政策中，竞争性政策是美国产业政策的基石，也是美国标榜的与市场经济相容的隐性产业政策，应激性政策是美国灵活掌握的惯用产业政策，而防御性政策随着“美国优先”和大国竞争意识强化而有所加强。相比之下，近年来美国选择性产业政策比重明显上升且显性化，拜登政府时期具有防御性和应激性的抑他性产业政策快速增加，成为美国“新产业政策”的标志。整体而言，美国产业政策在自利发展型基础上，抑他性政策的形成和发展成为产业政策体系重构的外在表现。

（二）美国先进制造产业政策演化的内在逻辑

回溯美国近年先进制造产业政策，大体可以从两个基本逻辑来理解其演化过程：一是对内发展逻辑，即基于自身情况进行补强；二是对外竞争逻辑，通过贸易保护和科技限制等手段，打压主要竞争国的高端制造业，为本国在全球市场上巩固并扩大相对优势，同时也为自身未来发展争取更大空间。

1.对内补强：基于多种发展需求对过度“去工业化”的修正

强大的制造业是美国崛起的基础，1971年美国废除金本位，放弃美元与黄金挂钩，为经济虚拟化拉开了序幕。2008年国际金融危机为美国敲响警钟，美国重新踏上“再工业化”之路。从“工业化”到“去工业化”，再到“再工业化”，包含了美国政府对过度“去工业化”消极后果的认识过程以及对制造业重要作用的再确认。美国仍是世界首屈一指的制造强国，把控着制造业的尖端环节和基础环节，在全球制造业市场占据主要份额，在全球供应链处于优势地位。但无论是与其他主要制造大国的相对优势，还是产业结构中快速发展的服务业，美国制造业地位相比20年前明显降低，尤其是从产品贸易视角考察，美国制造业竞争力相对于中国、德国等国家有所下降。这是2008年国际金融危机以来美国历届政府着力推动“再工业化”和促进制造业复兴的现实起因。

首先，稳定经济增长是“再工业化”的初衷。美国制造业的发展深受全球产业分工形势及国内经济政策影响。制造业对美国经济贡献度经历了跌宕起伏，近三十年来美国制造业增加值占全球制造业增加值的比重逐年下降，1970年其占比曾高达40%，2021年跌至17%。经历了虚拟经济泡沫的破裂，奥巴马政府意识到必须促进美国制造业回归和复兴，特朗普政府延续并强化了对制造业尤其是先进制造的支持措施，通过大规模税改等措施鼓励企业将投资留在美国本土。拜登政府宣扬“拜登经济学”（Bidenomics）在促进经济发展方面的积极成效，尤其是基础设施建设和半导体本土制造等对美国经济增长的重要作用。

其次，保障产业链供应链安全成为美国鼓励制造业回归的重要目标。新冠疫情暴发暴露全球供应链的脆弱性，特朗普政府出于强化供应链安全和保增长考虑，对补全战略性产业的供应链作出政策响应。拜登政府时期，保障供应链安全成为美国先进制造业政策的重要目标之一，拜登政府通过的一系列旨在增强美国工业能力的法案，尤其是《芯片法案》等专项产业政策，被视为美国有史以来对产业最直接的干预。

最后，保障就业是历届政府的政策目标。奥巴马上任伊始，经济疲软、失业率居高不下，为解决就业问题，奥巴马政府公布了将工人和小企业所需支付工资税削减一半、向地方政府提供补助金等一揽子就业刺激计划。特朗普大选时就宣扬其代表蓝领工人的利益而获得老工业区失业工人的支持，其就任后制定吸引制造业回流计划以促进就业。“拜登经济学”通过扩大中产规模、促进竞争以降低成本、帮助小型企业等措施，使失业率保持在较低水平。

2.对外竞争：防御和自强手段并用以保持全球统治力

美国与中国制造业竞争力的此消彼长刺激了美国重振制造业的决心。根据联合国工业发展组织（UNIDO）提出的工业竞争力绩效指数，2000年美国国家对全球制造业产品贸易影响指数为0.13，国家对全球制造业市场增加值影响指数为0.25，2021年上述数据分别跌落至0.06和0.16。虽然美国仍在世界制造业占据重要地位，但全球制造业出口占比指数、中高科技活动在全球制造业出口占比指数、制造业产品人均出口指数以及制造业产品占总出口份额指数均有不同程度的下滑（参见图2）。需要指出，美国本土仍保留了最核心、最顶尖的前端环节，在高端前沿技术方面仍具备较大优势，在全球产业链中占据主动。竞争思维下，中国企业拥有大量制造业产能和市场被美国视为供应链和国家安全的威胁。

 

图2 2000年、2021年中国与美国工业竞争力绩效指数

资料来源：根据UNIDO工业竞争力绩效指数数据库（Competitive Industrial Performance Index）整理。

 

自奥巴马以来，美国政府不断强化国家安全战略。奥巴马时期美国对华政策尚相对柔和，在制造业领域以竞争性手段为主，防御性手段较为隐性，如以国家安全审查为名，在高技术领域限制中国企业赴美投资及开展并购。到特朗普政府和拜登政府时期，对中国高科技领域竞争中显性的进攻性手段越来越多。特朗普政府希望通过竞争性和防御性措施促进国内制造业发展，除强化美国传统的竞争性政策外，以中国为竞争对手的防御性政策逐渐显性化。例如，不断扩大出口管制实体清单，中国集成电路和智能技术企业首当其冲；严格限制人工智能、量子信息、智能制造等高新技术领域人才的交流与合作等。以2017年《美国国家安全战略》为代表的官方文件为基础，特朗普政府明确将中国定位为美国的战略竞争对手，从单边、双边以及多边角度对中国制造实施制约，不断泛化国家安全概念，阻碍中国企业赴美投资，拉拢盟国对中国5G路线实施围堵和干扰。拜登时期竞争性产业政策继续得到强化，保护主义和遏制政策进一步升级，防御性产业政策中进攻性手段明显增多。这一时期，竞争性产业政策集中体现在《2021美国创新与竞争法案》（United States Innovation and Competition Act of2021）这类旨在巩固、扩大美国优势的政策文件中。一般性的防御性措施主要体现为进一步强化“美国优先”战略，如2021年签署的《关于确保未来由全部美国工人在美国制造的行政令》。作为防御政策的强化和延伸，拜登进一步强化科技霸权思维，针对中国的进攻性、应激性手段明显加强，科技创新、基础设施和制造业是拜登认定的中国对其构成威胁的三大领域。在半导体领域，美国将中国视为主要竞争对手，企图利用组合措施遏制中国产业发展，例如企图拉拢组建“芯片四方联盟”，在全球供应链中孤立中国企业，以及在《芯片法案》中专门设置“护栏条款”，限制高端制程芯片企业在华投资和扩产。这些措施表现出明显的“科技冷战”思维，尤其是《芯片法案》的出台，表明美国先进制造业发展政策主基调由发展全面转向遏制和竞争，美国制造业全球产业链合作的底层逻辑由效率优先转向国家安全优先，这也是美国“新产业政策”形成的基本背景。

五、对美国先进制造产业政策措施的辩证思考

美国制造业尤其是先进制造业的创新发展，得益于联邦政府的政策激励，从美国最近三任总统的产业政策来看，美国对先进制造业的激励措施贯穿创新链全过程，这绝非传统观点认为的“有限政府”实施的弱产业政策，而是政府试图积极嵌入市场经济体系，弥补市场不足甚至形塑产业链和市场体系的强产业政策，美国政府越来越表现出“企业型政府”的特征。

（一）美国先进制造产业政策的主要经验

一是积极鼓励制造业回流，保持战略一致性。2008年国际金融危机以来，美国政府在促进“再工业化”、发展制造业以促进产业“实心化”方面保持了战略一致性，即通过税收减免、财政补贴等方式，吸引制造业回流美国，促进制造业在岸制造。在历届政府鼓励性政策的接力实施下，美国制造业表现出明显的回流复苏迹象，2022年美国制造业创造的GDP为2.79万亿美元，剔除物价上涨因素，同比增长11.7%，占美国GDP比重为11%，与2008年基本持平。就业方面，2009年美国失业率高达9.8%，2013年降至7.6%，2022年仅为3.6%。在“再工业化”战略下，美国制造业规模总体保持增长趋势。1997—2021年，美国制造业增加值从1.5万亿美元攀升至2.4万亿美元，美国制造业增加值增速以年均2.1%的速度保持增长，仅在2001年、2009年、2020年发生较大幅度下滑（参见图3），制造业增加值增速甚至一度超越美国GDP增速，在发达经济体中表现优异。这表明美国制造业具备良好基础和足够韧性，政府刺激制造业回归的政策也起到了托底作用。

 

图3 1997—2021年美国制造业增加值及增速

资料来源：https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=world-development-indicators。

 

二是强化政产学研合作，构建良性创新生态系统。美国吸引制造业投资回流，意味着部分制造业从全球低成本区回流至高成本的美国本土，这一逆市场化的过程需要政府干预企业全球化行为，这是美国在发展先进制造业过程中强化政府作用、阻止制造业自然下滑的内在原因。美国希望通过政府的杠杆作用撬动各方主体力量，形成政产学研有效合作，从而构建更具活力的创新生态系统。奥巴马签署的《先进制造业伙伴计划》率先提出尝试政产学研联合协作模式，即联邦政府作为发起者，负责创造良好的发展环境，包括在项目初期提供资金、提供税收政策优惠以及推出知识产权保护等有益法规。特朗普和拜登政府时期，美国联邦政府在创新网络中的作用不断加强，拜登政府强化了“全政府”（whole-ofgovernment）理念，加快尝试构建与数字产业生态和技术范式相适应的治理体系，为优化数字经济时代的创新生态夯实治理基础。

三是设立公私合作的制造业创新中心，促进先进制造科技成果转化。始于奥巴马政府的“国家制造业创新网络”计划，将设立制造业创新中心作为推动应用型研究和技术成果产业化的重要抓手并获得持续推动。美国制造业创新中心是政产学研用协作创新平台和“国家制造业创新网络”计划的核心单元，承载着整合创新资源、打通创新链、培养创新人才和推动技术商业化等功能。目前，美国全境范围内已初步形成先进制造创新网络布局，近十年内建立了17个不同细分领域的制造业创新研究中心。基础研究领域持续的高投入是美国保持全球科技领先地位的根本，而设立制造业创新中心则是美国打通先进制造创新链的关键，如此美国建立起了从源头创新到应用创新再到技术孵化和技术产业化、商业化的组织保障。

四是人才培育与技术创新相结合，保障劳动生产率保持较高水平。制造业发展离不开各类技能人才的支撑。奥巴马时期“国家制造业创新网络”计划强调人才培育对于制造业发展的重要性，将顶尖大学、社区学校等整合纳入国家制造创新生态体系，为美国制造业提供合格人才。特朗普时期发布的《美国先进制造业领导战略》将培养先进制造劳动力作为三大目标之一，以此为基础提出了提升民众对先进制造业的认知、将先进制造业纳入STEM教育、加强企业与教育机构合作发展学徒制等对应措施。拜登时期签署的《2021年美国创新与竞争法案》同样提及增加STEM教育领域预算，加强相关人员能力建设，同时着重将人才培育与发展关键技术创新以及商业机会联系起来。

（二）国家发展视角下美国先进制造产业政策的问题

美国政府以“冷战思维”谋求技术霸权，注定造成资源配置的扭曲，长期来看内在风险和矛盾不可避免。美国不断升级保护主义破坏全球经济秩序、罔顾产业发展规律实施“脱钩断链”及产业链圈层化的做法值得警惕，“以邻为壑”的发展模式注定难以持续。

1.产业链逆向补齐面临要素和配套体系掣肘

对于发展中国家而言，延伸产业链意味着产业升级和技术上攻，产业体系和配套体系的相对完善为产业升级提供了良好条件，“延链补链”是顺梯而上的过程；美国则是要逆向补齐产业链，之前放弃的附加值相对较低的制造环节回流面临技能人才和产业配套严重不足的问题，从“后工业化”到“再工业化”需要解决能力断档的问题。尽管美国跨国巨头在全球产业体系分工中居于价值链高端，然而美国制造业回归不可能仅依赖跨国公司的回流。美国在制造业产业政策方面更注重对大企业的补贴，但长期全球化的结果是美国缺乏与大企业配套的中小企业，短期内要建立起自足的产业体系并不现实。对此，美国将产业政策的重点放在先进制造而不是传统制造业，同时推出多项劳动力培育计划。劳动力集约型制造能够一定程度上解决该问题，但产业配套能力不足仍然导致美国制造成本高企，企业投资意愿受限。例如，美国致力于打造与中国相竞争的光伏产业，但美国太阳能供应链存在重大缺口，硅锭、硅片生产力不足，逆变器、光伏玻璃产能有限，尽管拜登政府补贴光伏企业，各国光伏一体化企业赴美投资仍然比较谨慎，对于产业体系更庞杂的长链产业而言，美国建立本土产业链的难度更大。

2.逆产业发展规律事与愿违

第一，美国产业发展主要依靠市场机制，如今美国政府罔顾自身不擅长选择性产业政策的事实，大规模设置专项基金与产业补贴以鼓励和吸引企业到美国本土发展。迫于政治压力而放弃全球区位优势与资源的制造业企业在美国除了能享受到部分税收减免外，在建设成本、运营成本以及工人储备等方面均不具备优势，其产品难以具备全球竞争力。大量补贴造成市场机制扭曲，或将诱发企业间不正当竞争，保护主义也会弱化企业的竞争意识，削弱企业创新动力，长远看不利于美国企业发展。有观点认为，特朗普政府鼓励制造业回流的措施无疑忽略了资源禀赋要求与不可逆的全球化趋势，虽然短期内有数据上的提升，但长期来看却是一笔“赔本买卖”。美国出台的保护主义产业政策，没有使制造业产出和结构、就业及劳动生产率等指标出现结构性改善，没有解决制造业面临的根本困难和问题。

第二，大量补贴也难逆转行业发展规律。以芯片制造为例，该产业为典型的资本密集型行业，要在制造“空心化”、不具备成本优势的前提下发展芯片制造，需要投入巨资发展产业链。据研究，美国预计需支出3万亿美元左右，方可支撑未来十年内半导体行业的研发与产业链构建。与此相比，《芯片法案》527亿美元的预算实属杯水车薪。此外，如今芯片行业产能出现结构性过剩，美国仍不断对其进行大量补贴投资，这种做法已经引起国际跟风，该状况势必加剧行业震荡和产业链撕裂，增加行业泡沫，反过来加剧美国制造业发展风险。同时，美国在光伏等领域有意吸引企业赴美投资，意图通过产业补贴和提高进口关税等方式扶持产业发展以抗衡中国光伏产业能力，但在建厂成本和运营成本高企的情况下，美国国内产能难以快速提升，碳减排目标难以实现，注定事与愿违。

3.“以邻为壑”的发展模式不可持续

世界各国的发展受益于经济全球化和国际分工合作，美国逆全球化举动和经济问题政治化操弄对全球经济发展造成了严重影响。一是自2018年起先后对欧盟、中国商品加征高额关税，随后又对日本、加拿大、墨西哥等国家提高关税税率，甚至还取消印度普惠贸易地位。美国加征关税覆盖范围广，囊括从原材料到最终商品等各个环节，导致消费者承担额外压力，变相降低了消费者购买力，阻滞了经济发展步伐。二是无视WTO规则，企图通过减免税收、提供专项产业补贴甚至强制性手段迫使制造业企业回流，同时通过“护栏条款”迫使各国企业在中美之间选边站队，这对全球产业链合作造成了损害，也会使本国企业面临市场损失。三是以国家安全为名实施技术垄断和科技霸权，一边筑起“小院高墙”，一边实施“脱钩断链”，企图通过打压别国的方式在全球产业链中占据绝对主导地位，这种“以邻为壑”的竞争行为违背了效率原则，折损了大国诚信。虽然在短时期内能保持相对优势，但也给予别国完成自主技术市场迭代的动力，最终只能成为全球化发展过程中的阶段性逆流。

六、结语

自奥巴马以来的美国政府在鼓励先进制造业发展方面具有一以贯之的政策内核，以技术领先为目标的积极产业政策得以延续和强化，面向先进制造的竞争性产业政策框架不断完善；同时，显性的选择性产业政策比重明显上升，其中具有抑他特征的防御性和应激性政策快速增加，成为美国“新产业政策”的显性标志。毫无疑问，美国先进制造产业政策包含许多值得借鉴的经验，同时美国不断升级保护主义破坏全球经济秩序、罔顾产业发展规律实施“脱钩断链”以及“以邻为壑”的发展模式也为其持续发展埋下隐患。美国先进制造产业政策的演变为中国发展先进制造提供了启示。

（一）坚定不移发展制造业，以先进制造引领高质量发展

历史地看，美国每次爆发金融危机都更坚定了其提振制造业的决心。中国作为世界人口第一大国，无论是从保障就业还是保障产品供给方面，制造业都是立国之本、强国之基。新一轮工业革命孕育着新动能新机遇，面对国际环境风云变幻，只有更加坚定不移地发展制造业，尤其是加快发展先进制造业，才能推动中国由制造大国稳步迈向制造强国。

（二）促进政产学研用协同发力，着力优化创新生态

为维护自身科技霸权、遏制他国发展，美国不惜动用国家力量干预国际产业链。面对逆全球化浪潮，各经济体纷纷强化了政府在经济发展中的作用。当世界变得“凹凸不平”，依靠新型举国体制破解“卡脖子”技术难题成为必然的国家战略选择。新型举国体制本质上是有为政府和有效市场的有机结合，在该体制下，公共治理“有形之手”与市场机制“无形之手”协同发力，借助政产学研用良性互动机制，促进形成横向有序竞争、纵向链式协同、大中小企业融通发展的产业创新生态。为达到该目标，需创新平台导向的激励政策，通过各类创新平台和创新联盟聚资源、补短板、强链条。

（三）依托规模与范围优势为制造业技术上攻提供政策托举

为解决关键核心技术“卡脖子”难题，保障在技术上攻过程中的多层次、多维度政策托举至关重要。第一，面向重大科技突破，厚植基础研究沃土，强化对战略科学家的激励；加大政策支持力度，充分发挥企业在基础研究领域的作用。第二，加强关键核心技术攻关的组织创新，支持组建各类产业创新联合体和共性技术攻关联盟。第三，探索用户补贴等方式降低试用风险，强化对“卡脖子”产品国产替代的商业化过程支撑。

（四）创新职业教育体系，保障技能型人才供给

近几届美国政府都高度重视职业教育和技能型人才的培养。随着新一轮工业革命的不断推进，智能制造技术飞速发展，朝着复杂化、复合化的趋势不断演变。智能制造的快速发展对中国职业教育体系提出了挑战。第一，考虑到智能制造领域人才的专用性，职业教育不能闭门造车，需建立与企业以及高校的紧密合作，从而实现与产业人才需求的精准对接。第二，培育、储备具有跨学科复合背景的专业技能人才，适应新工科背景下复杂技术突破的挑战。第三，创新本科教育体系，支持一部分院校面向职业教育设置特色院系或设置职业技术教育师范学院，强化职业技术教育师资储备。

（五）坚定开放合作，积极融入国际分工

长期来看，保护主义并不能从本质上提升制造业效率，反而阻断了美国参与全球价值链分工。随着时代的发展，以集成电路为代表的巨复杂产品，其流程技术和设备技术的复杂程度远超从前，一国想要独立实现配套、从头至尾独立完成产品制造的代价极高，远不及在全球范围内配置资源、进行产业分工合作的效率更高。在逆全球化兴起、美国试图筑起“小院高墙”将中国隔离在外的情况下，中国更应该坚定推进制度型开放，在全球范围内加强科技合作和产业链合作，致力于推动构建开放包容、互鉴共进的国际经济合作新秩序。

注释略，参见期刊原文。

 

黄骏玮，中国社会科学院大学硕士研究生，研究方向为智能制造；

金亮，中国社会科学院大学博士研究生，研究方向为技术并购。

 

刘建丽,黄骏玮,金亮.美国先进制造产业政策：演化特征与内在逻辑——兼论美国“新产业政策”的形成[J].国际经济合作,2024,(01):46-58+87.DOI:10.20090/j.cnki.gjjh.2024.1.5.