主要发达国家推进再工业化的举措与启示

进入21世纪以来，全球制造业格局发生深刻变革。在以中国为代表的新兴经济体崛起与新科技革命加速演进的双重作用下，主要发达国家面临前所未有的竞争压力与转型挑战。

2008年国际金融危机后，美国、德国、日本等传统工业强国普遍面临因制造业外流导致的增长乏力、产业空心化、就业结构失衡等问题。为了重塑全球产业竞争优势、保障产业链供应链安全稳定，这些国家纷纷将制造业振兴提升至国家战略层面，积极推进制造业向高端化、智能化、绿色化转型升级。这一战略转型在美欧官方政策文件中多使用“制造业复兴”等表述，学界称之为“再工业化”。

需要注意的是，发达国家的制造业振兴战略并非传统产业的简单回迁或原有工业体系的重现，而是在传统意义上的工业化已经完成后，基于其深厚的技术积累和产业优势，通过持续创新，培育发展先进制造业和新兴产业，实现工业化进程的质效提升、纵向深化。

当前，我国正处于推进新型工业化的关键时期，深入剖析发达国家再工业化的战略举措与实践成效，对于推进中国式现代化、增强产业链供应链韧性和国际竞争力具有重要的借鉴意义。

主要发达国家再工业化的战略部署

在后工业化阶段，主要发达国家更注重发展以创新为驱动的先进制造业和新兴产业，以保持和强化先进制造业的国际领导力，其再工业化主要呈现以下特点。

国家战略规划引领。2008年金融危机以来，美国先后推出《重振美国制造业政策框架》（2009）、《先进制造业国家战略计划》（2012）、《美国先进制造业领导力战略》（2018）、《先进制造业国家战略》（2022）等政策，重点布局新技术研发转化、制造业人才培养和供应链建设。其战略目标也从最初的本土制造业振兴逐步深化为提升供应链韧性。2024年11月，美国商务部先进制造国家项目办公室（AMNPO）发布《“制造业美国”战略计划2024》，旨在通过政企合作推进先进制造技术规模化应用、提升本土制造能力、增强供应链韧性、培育高技能劳动力，从而巩固美国制造业全球领导地位，促进经济增长并保障国家安全。此外，美国国防部近期发布的《国防工业战略》规划了未来五年美国国防工业基础的技术升级路径。这一系列政策进一步完善了美国再工业化的战略框架。

德国2019年出台的《国家工业战略2030》作为对“工业4.0”战略的深化与拓展，提出了三大创新举措。一是技术主权保护。将外资审查门槛从25%降至10%，首创“国家参与选项”机制保护关键产业，牵头开发“Gaia-X”欧洲云平台以掌握数据主权。二是产业精准干预。通过动态调整关键领域目录，实施差异化扶持政策。设立转型与新兴技术专项基金，创新“国家冠军”培育机制。三是建立关键技术监测预警系统，定期发布风险评估报告。日本则通过“社会5.0”战略框架，配套“互联工业”计划推进数字化转型。其特点是以政企协同应对少子老龄化的挑战，重点发展机器人等契合社会需求的技术。

促进科技创新优势向产业优势转化。主要发达国家普遍构建了政府主导、多元协同的科研创新体系。美国形成了完善的“基础研究—应用开发—产业化”全链条支持体系，政府在民用和国防预算中以专项资金的方式支持基础研究和前沿性技术开发，通过政府采购和国防订单等方式帮助新技术、新产品培育市场；同时，通过推动军民两用技术双向转移，促进企业创新能力提升。此外，通过税收减免等政策激励企业加大研发投入。2022年美国产业部门研发投入占比高达76%，高于2000年的69%和2010年的61%。为了加速科技成果转化，自2012年以来，美国围绕数字化／自动化、电子、材料、能源／环境、生物制造等领域设立了17个国家级制造业创新研究所，通过“联邦引导—学术支撑—产业协同”的三螺旋模式，显著缩短了从实验室到市场的周期。日本则着力完善“政府引导+机构协同+社会参与”的创新生态。通过财政补贴和税收减免等组合政策带动企业增加研发投入。

日本2018年推出“登月型”研发制度，聚焦健康、环境、能源、人工智能等领域高风险颠覆性技术研发，形成由日本内阁府主导、日本科学技术振兴机构（JST）和新能源产业技术综合开发机构（NEDO）协同推进的实施机制。德国形成了“基础研究—工程应用”深度融合的科研体系，依托亥姆霍兹联合会（HGF）、弗劳恩霍夫协会（FhG）等著名科研机构重点推进应用技术转化，为汽车、精密机床等高端制造业提供持续创新动力。这些模式都体现了政府引导与市场机制的有机结合，通过制度创新持续提升国家科技竞争力。

加速布局新兴产业和未来产业。主要发达国家围绕智能、低碳、健康三大方向进行前瞻性布局。

在人工智能领域，美国《2020年国家人工智能倡议法案》通过制度性安排强化人工智能领导力，包括设立跨部门协调机构——国家人工智能倡议办公室，投入120亿美元支持基础算法等前沿研发，建设数据共享平台，同时关注供应链安全、人才培养和国际标准制定。

美国通过制定国际人工智能标准，发布年度全球评估报告，强化在AI领域的话语权。2025年1月，特朗普政府上台后迅速调整美国人工智能政策，废除拜登政府的监管措施，推出5000亿美元的“星际之门”计划推动人工智能基建，在放宽技术出口限制的同时强化了对我国的技术封锁，整合人工智能与国家安全战略，并配套能源政策支持发展。特朗普政府的政策，以私营企业主导、以松绑监管为核心推动人工智能技术发展，新出台的《大而美法案》更是提出在州级层面暂停人工智能监管10年。德国于2018年和2020年先后颁布《人工智能国家战略》及其进阶版，着力打造“欧洲制造”人工智能生态系统，强化德国作为国际人工智能研发应用中心的地位，推动负责任的、以公共利益为导向的人工智能发展。

在低碳方面，日本出台的《2050年碳中和绿色增长战略》（2020）重点发展包括海上风电、核能、氢能等14个产业，预计创造2万亿美元的经济增长。德国于2020年和2023年先后颁布《国家氢能战略》及其更新版，构建绿氢全产业链，计划2030年形成5GW电解槽产能。

在生命健康方面，美国国家新兴生物技术安全委员会（NSCEB）2025年发布《生物技术未来蓝图》，建议美国国会未来五年投入150亿美元支持生物技术研究，并建立集中化数据平台和研究支持中心，以维持美国在生物技术领域的全球领导地位。同时，通过监管松绑来加速技术转化。日本则聚焦老龄化社会需求，2024年出台的《综合创新战略》将生物技术列为优先领域，重点支持iPS细胞治疗和护理机器人研发。德国通过出台《未来研究与创新战略》和《国家生物经济战略》，重点布局肿瘤免疫疗法和医疗数据主权建设。

重视产业链供应链安全。主要发达国家将产业链供应链安全提升至国家战略高度，通过立法保障、加大投入、提高关税等差异化政策构建更具韧性的产业体系。美国的《芯片与科学法案》提出，投入520亿美元推动半导体全产业链能力建设，并配套数字化改造以强化供应链风险防控。2024年6月，时任美国总统拜登发布行政令，成立“白宫供应链韧性委员会”，要求对美国国家安全或经济安全至关重要的产业进行供应链审查，并建立四年一度的审查机制，强化与盟友协同，体现了以立法引导和长期规划为主的政策取向。特朗普政府更倾向以高关税和直接制裁为核心工具，施压企业调整供应链布局。

德国出台的《国家工业战略2030》，强调保持闭环工业增值链的重要性，增强从原材料到制造加工各环节的抗风险能力，并提出扶持机械、汽车、绿色科技等10大重点工业领域。德国2023年出台的《国家安全战略》首次将供应链安全纳入国家安全范畴，明确要求减少对外依赖，构建透明、多样化和可持续的供应链体系，覆盖能源、原材料、关键基础设施等领域。日本设立了“供应链国内投资促进事业费补助金”，用于资助日本制造商将生产线撤回日本，推动日本制造业回流。

主要发达国家再工业化政策的成效与现实挑战

经过十余年战略布局与持续投入，主要发达国家制造业初步实现了规模扩张与质量提升的良性发展。然而，受制于生产成本高企、产业链配套不足等结构性因素，主要发达国家制造业的发展仍面临诸多挑战，其政策成效与预期目标尚存一定差距。

制造业投资规模持续扩大，高端制造呈现加速回流趋势。美国2023年制造业私营部门投资达7433.5亿美元，较2010年增长逾一倍，年均增速为5.6%。科技巨头苹果公司宣布未来4年将在本土投资5000亿美元，重点布局人工智能和半导体产业，计划新建24家工厂；三星、英特尔等半导体企业也相继在亚利桑那州、得克萨斯州等地建厂。日本制造业的投资同样强劲，国内设备投资额从2010年的4.8万亿日元增至2023年的6万亿日元，增幅约为25%。目前，台积电在日本的芯片工厂已实现量产，并计划再建两家工厂；美光、三星等企业也持续加码在日本投资。这些投资动向充分印证了全球高端制造业向发达国家回流的趋势正在加速。

制造业增加值和就业人数实现大幅增长。美国2024年制造业增加值达2.9万亿美元，较2010年大幅增长62%。美国制造业就业人数2024年底攀升至1507.5万人，较2009年底增加140.7万人。另据回流倡议发布的最新年度报告显示，2024年制造业回流和外商直接投资（FDI）增加就业岗位达24.4万个。其中，2024年回流增加的就业岗位首次超过外商直接投资的贡献，这一趋势在2025年第一季度仍在延续。德国制造业同样表现出强劲的复苏势头。与2010年相比，德国制造业增加值增长了51%，制造业就业人数达到550万人，较2009年底增加了52.56万人。

在效率与创新领域保持全球领先优势。在产出效率方面，韩国、美国、德国和日本人均增加值位居全球十大制造业国家前四，中国排名第五。在创新方面，1990—2020年韩国、日本每百万人专利申请量领先，中国位列第三，美、德、法等国紧随其后。在研发投入上，韩、美、日、德、英制造业研发支出占GDP比重居全球前五，中国排名第六。

尽管各国投入大量资源推动制造业复兴，制造业增加值也有所增长，但整体成效低于预期，突出表现在两个关键指标上。一是制造业增加值占GDP比重持续走低，美国等主要工业国的这一指标不升反降。二是全球市场份额未能提升，贸易逆差持续扩大。数据显示，美国货物贸易逆差2023年较2010年增加4146.16亿美元。日本货物贸易也自2022年以来连续两年出现逆差。

这一困境源于多重深层次矛盾。一是面临劳动力成本高企与技术工人短缺的双重挑战。美国制造业工人平均工资是越南同行的6倍，但数据显示，仍有20%的美国工厂表示，劳动力供应不足导致这些工厂无法满负荷运转。高成本直接导致美国制造业的价格竞争力不足，尤其是在低附加值制造领域。

二是供应链重构障碍。现代制造业的供应链是高度全球化的，涉及跨国采购、运输、物流等环节。重新构建这些产业链、重启旧的生产基地需要巨额资金和较长的时间。此外，关税政策的不确定性也抑制了企业投资意愿。三是人力资源结构性短缺。熟练技术工人严重不足，工业机器人普及率落后于后发制造业强国。特朗普再次执政以来，美国移民政策的收紧进一步加剧劳动力供给不足。由此可以看出，发达国家制造业占比持续下滑的趋势短期内难以扭转。

主要发达国家再工业化政策对我国的启示

改革开放以来，我国充分发挥劳动力等要素禀赋优势，深度融入全球产业分工体系，工业化进程显著加快，并于2020年基本完成工业化。然而，作为后发工业化国家，我国仍面临核心技术积累不足、要素投入效率偏低、产业结构失衡等深层次矛盾。

特别是在国内要素成本上升和美西方恶意打压中国战略的双重压力下，产业外迁趋势明显，制造业比重存在过早、过快下降的风险。发达国家的再工业化实践表明，工业化进程具有复杂性、长期性的特征，即便进入后工业化阶段，制造业转型升级仍需持续推进。

发达国家的历史教训警示我们：制造业比重一旦背离合理区间，重建产业基础将付出巨大代价。面向未来，我国建设现代化产业体系、培育和发展新质生产力，必须始终坚持以实体经济为根基，走中国特色新型工业化道路。

加强顶层设计与政策引导，保持制造业比重基本稳定。深入研判全球前沿制造技术发展趋势，识别关键领域和潜在的增长点。针对我国重大技术装备、高端科学仪器、关键零部件、核心基础材料、前沿和基础制造技术等领域存在的短板弱项，明确发展目标、重点任务，实施“一链一策”专项计划，并根据实际情况及时调整政策措施，确保制造业发展的连续性和稳定性。建立制造业比重动态监测与预警响应机制，确保产业体系安全可控。

提升产业链供应链安全水平，构建安全可控的全球产业链治理体系。制定国家供应链安全战略，建立产业链风险预警系统，制定备链计划。支持“链主”企业开放研发平台和测试中心，推动标准共建和数据共享，打造大中小企业多方协同、竞合共生的产业生态。重点提升我国“链主”企业的全球资源配置力、关键环节控制力和国际标准主导力，形成以我为主、安全可控的全球产业链治理体系。

大力发展新兴产业、前瞻部署未来产业，激发经济发展新动能。加强前沿技术、颠覆性技术的多路径探索和交叉融合，在新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端设备、绿色环保等领域的若干细分赛道上掌握一批标准必要专利，在技术水平和生产规模上形成全球领先优势，培育和发展新质生产力，以新兴产业的发展激发经济发展新动能。

加快传统制造业向高端化、智能化、绿色化转型升级，塑造竞争新优势。利用数字技术赋能传统制造业改造升级，不断优化工艺设计，提质降本增效，巩固既有竞争优势；构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的绿色产业结构和绿色生产方式，实现从设计、制造、销售到使用全生命周期绿色化，不断塑造我国在全球产业竞争中的新优势。

坚持高水平对外开放，统筹把握对外投资与本土发展的动态平衡。支持龙头企业通过跨国并购获取关键技术，同步建立海外研发成果回流机制，确保核心技术创新反哺国内产业链升级；构建梯度有序的产能国际合作体系，在优势产业建立“母工厂+海外基地”模式，同时在中西部布局配套产业链集群；健全产业安全审查机制，动态调整对外投资负面清单，实现对外投资与本土发展的动态平衡。

方晓霞.主要发达国家推进再工业化的举措与启示[J].前线,2025,(09):32-36.