未来产业：世界主要发达国家的战略布局及对我国的启示

 

随着新一轮科技革命和产业变革深入演进，各国虽在未来产业大方向上表现出一致性，但在重点领域选择、扶持政策举措等方面各有特色。本文探讨世界主要发达国家对未来产业的战略布局，以期为我国推动未来产业发展提供借鉴。

一、美国：超前布局，确保在未来产业领域的全球领导地位

美国作为超级大国，在科技、经济及军事等方面长期处于世界领先地位。近年来，面对不断增强的国际竞争压力和不断激化的国内矛盾，为确保其在科技和创新方面的领导地位，美国加快了对未来产业布局的步伐。

（一）主要战略部署

2019年2月，美国发布《美国将主导未来产业》，提出了联邦政府推动新技术发展的政策理念，即充分发挥美国独特的研发生态系统优势，重点发展量子信息科学（QIS）、人工智能（AI）、先进通信网络/5G、先进制造和生物技术五个领域（表1），以及支撑未来产业发展的未来计算生态系统和未来产业发展实现的远程车辆自动驾驶技术。美国《2021财年政府研发预算优先事项》和《2022财年政府研发预算优先事项和全局行动备忘录》都提出为确保美国在未来产业领先地位，支持未来工业、能源环境、空天科技等领域基础和应用研究，通过提供场景测试、标准制定以促进前沿技术转化。

 

表1 美国未来产业布局重点领域

资料来源：根据美国白宫和美国科技政策办公室（OSTP）公开发表文件整理

 

（二）支持未来产业发展的主要举措

美国主要通过发布发展战略、行动计划、政策指引等功能性产业政策（表2），从科研投入、人才吸引、基础设施建设等方面引导创新资源聚集，营造有利于未来产业发展的政策环境，以增强未来产业的核心竞争力。

一是加大对人工智能、量子信息科学等重点领域资金支持力度。美国将人工智能、量子信息科学等未来产业作为国家科技发展的优先领域（表3）。以量子信息科学领域为例，能源部、美国国家标准与技术研究院计划2019—2023年每年投入8 000万美元支持其基础研究、应用研究、基础设施建设、人才培养等活动；能源部资助建立2～5个QIS研究中心进行基础研究，在2019—2023财年度为每个中心的拨款不超过2 500万美元。[1]

 

表 2美国未来产业政策

资料来源：谷歌大数据检索和公开资料汇总后整理

 

表3 美国2020—2023财年优先发展领域

资料来源：根据2020—2023财年美国研发预算优先领域备忘录整理

 

二是完善教育体制，培育和引进多层次的人才。科技创新竞争的本质是人才竞争。20世纪50年代以来，美国多次修改移民法，规定任何国籍、信仰、种族以及性别的高技能人才可以不受限制地享受各项政策优惠措施和优先移民美国的权利，其完善的高等教育体制、先进的教育理念和教育方式，培养和吸引了大批兼具较强理论和实践能力的未来产业和社会发展所需的人才。除高等教育外，美国从中学到大学的各项CTE项目、两年制社区学院等职业教育也系统开展STEM教育，增加科学、技术、工程、数学等项目，培养具有创新理念的高技能技术工人。

三是强化新型基础设施建设支撑未来产业发展。《美国将主导未来产业》报告将人工智能、先进制造、量子信息科学技术、5G四大关键技术领域视为新型“基础设施”。2021年的《基础设施投资和就业法案》强调在电网和宽带网络等基础设施建设领域布局最具战略性、最有效的投资。美国能源部还提出了“前路计划”（Path Forward），设立“百亿亿次计算项目”，为尖端科技研发提供运算支撑；为了推动人工智能的发展，美国发布《国家人工智能研发战略规划》，提出开发人工智能共享数据集和测试环境平台，开发开源软件库和工具集等。[2]迄今，美国已形成了较为完善的技术基础设施和创新支持体系，为未来科技创新、把握新一轮科技革命和未来产业发展趋势积累了显著优势。

二、英国：以创新重振经济，成为未来产业发展的领导者

为减少脱欧对英国经济的负面影响，改变劳动生产率持续低下的局面，英国出台了一系列促进科技创新的政策举措。

（一）主要战略部署

2017年末，英国《产业战略：建设适应未来的英国》白皮书指出，人工智能、清洁增长、未来交通运输和老龄化社会是英国未来面临的四大挑战，并以此布局未来产业的发展（表4）。2019年，英国工程和物理科学研究委员会成立了靶向医疗、化合物半导体等13个未来制造业研究中心，重点支持早期研究的商业化以推动未来制造业更快地采用新技术和新商业模式。2020年，英国发布的《未来科技贸易战略》提出增加技术投资和大力吸引外资投向5G、工业4.0、光子学等新兴产业。为了在2050年实现净零排放，英国还推出了《氢能源战略路线图》（2021年）和《氢能投资者路线图》（2022年），积极推进氢技术的研究。

 

表4 英国未来产业战略布局

资料来源：根据《产业战略：建设适应未来的英国》等相关内容整理

 

（二）支持未来产业发展的主要举措

一是强化从基础研究到产业化全过程的顶层规划和布局。英国已形成持续、稳定的科研投入机制，资金渠道多元化，包括政府、企业、慈善机构等，其中政府主要支持基础研究。英国研究与创新署以产业战略挑战基金、全球挑战研究基金、战略重点基金、地方强化基金、未来领袖奖学金和国际合作基金等为支点，从基础研究到产业化全过程进行顶层布局和规划。

二是重视顶尖人才和高技能人才的培育。为了减少脱欧对科研人才的跨国流动及开展对外科技交流合作的影响，2020年英国推出了发放数量不设上限的全球人才签证，吸引全球顶尖的研究人员、技术人才为英国工作。[3]为解决人才短缺的问题，《产业战略：建设适应未来的英国》提出英国要建立与高等教育体系相媲美的技术教育体系，将额外投资4.06亿英镑用于STEM技能教育，并且实施国家新型再培训计划，率先投资6 400万英镑用于数字和建筑行业技能培训。

三是持续强化科技基础设施对未来产业发展的保障作用。英国长期重视基础设施建设，《产业战略：建设适应未来的英国》提出将国家生产力投资基金增至310亿英镑，分别用于充电基础设施（4亿英镑）、5G技术（10亿英镑）和全光纤网络高速宽带等，支持交通、住房和数字领域等基础设施建设。2020年，英国发布《国家基础设施战略》，宣布成立新的国家基础设施银行，将科技基础设施作为政府战略的核心，重点布局数字、交通和能源基础设施，强化以5G技术为代表的信息基础设施的赋能作用，通过支持私人投资的和全面改革基础设施交付方式，对英国基础设施网络进行改造，助力经济复苏、平衡和加强联盟以及2050年净零排放三大目标的实现。《英国研发路线图》也表示将投入3亿英镑用于升级国家科学基础设施，提升科研的设备与资源水平。

三、德国：推动突破性创新，维护未来产业技术主导力

传统制造业竞争力下降、地缘政治冲突、能源危机和疫情冲击对德国未来产业的战略布局都提出了新的要求。

（一）主要战略部署

德国自2013年提出“工业4.0”战略以来，相继出台了《高技术战略2025》《国家工业战略2030》等文件，重点围绕智能制造、基础科研、人工智能、清洁能源、数字化转型、数字基础设施建设等方面对未来产业作出战略部署（表5）。

 

表5 德国推动产业和高技术发展的战略部署

资料来源：根据德国联邦政府和德国经济事务和能源部公开发表文件整理

 

（二）支持未来产业发展的主要举措

一是以加大基础科研和重点领域的投入维持德国在全球科技领域的领先地位。根据“HTS2025”，德国计划到2025年实现联邦政府研发投入占GDP的比例提升到3.5%。针对疫情对经济的影响，德国通过加大对未来产业的投入刺激经济复苏，计划投资90亿欧元支持“绿氢”的发展，到2030年重塑欧洲与国家市场。[4]在人工智能和量子领域投资70亿欧元用于超级计算机、量子计算机的研发。

二是构建促进未来产业发展的制度框架。德国有针对性地扶持重点工业领域，力图保持其先进工业制造的全球核心竞争力。在新能源、人工智能、自动驾驶等关键领域，德国运用包括政府补贴、援助甚至是接管重要企业等方式促进相关产业发展，同时进一步完善制度框架，打造有利于企业发展的营商环境。[5]此外，充分调动私人资本投资人工智能、数字化、生物科技、纳米技术等前沿领域的研发。

三是加强基础设施建设，加快数字化转型。德国政府提出数字化发展的基础是要创建持续有效的数字化基础设施，增加创新和负责任的数据使用，提高数据技能并建立数据文化，最终目标是使德国成为数据使用的世界领导者。

四是强化人才培养和人才储备。德国一贯重视对人才的培养和储备，通过改善教育的基础设施，提升教育质量；通过建立创新创业孵化载体，打通人才在大学、科研机构和企业间流动的渠道，促进产学研的深度合作与交流；[6]通过组建德国学术国际网络等组织，打通国际交流渠道，促进德国人才回流来强化本国人力资源。

四、日本：以“社会5.0”为愿景，加紧布局未来产业

为破解少子老龄化、数字化转型之后等一系列经济社会问题，日本以科技创新作为社会变革的驱动力，积极布局未来产业发展。

（一）主要战略部署

2016年，日本在第五期《科学技术基本计划》（2016—2020）中首次提出，建立将网络空间和物理空间高度融合、以人工智能技术为基础、经济发展与解决社会问题并重的以人为中心的社会的“超智慧社会”（社会5.0）。

2018年7月，作为日本最高科技创新决策机关的“综合科学技术创新会议”发布了第二期战略性创新推进计划，将网络空间、材料开发、光量子技术等12个项目（表6）作为资助的主要领域。2019年11月，日本科技政策研究所发布的《第11次科技预测调查综合报告》中，描绘了科学技术发展，到2040年时未来社会的图景，并将生命科学、生物技术、信息与通信技术等作为未来技术研究的重点领域。

 

表6 日本第二期战略性创新推进计划资助的主要领域

资料来源：https://www.jst.go.jp/sip/about SIP.html，2018-07.

 

（二）支持未来产业发展的主要举措

日本以实现“社会5.0”为总目标，从构建可持续发展且有韧性的社会经济结构、激发创新创造活力、增强科研实力等方面，促进未来技术和产业的发展。

一是强化科技创新，加大科技研发投入。2021年日本政府提出，将通过网络空间和物理空间的融合创新价值，克服规模性全球问题以推进持续创新，构筑安全安心的“抗逆型社会”。[7]后疫情时代为了激烈的国际竞争中保持竞争优势，日本加强了研发投入，确立了约30万亿日元的目标，比之前提高4万亿日元，官民合计科研投入预计达120万亿日元。为了推进创新，以促进独创性技术成果为目的的战略创造研究推进事业的预算金额由420亿日元增加到2022年的428亿日元。

二是强化鼓励科技创新的政策体制。为了激发创造出源自日本的破坏性创新，日本改革了科技创新体制，在2018年底新设了“探月型（moon shot）研究开发制度”，旨在推进大胆构想的挑战性研究开发的国家大型研究项目。该制度围绕虽然难度大，但是一旦实现就会产生巨大社会影响，集中全球顶尖研究者的智慧，在宽容失败的前提下发掘和培育创新性的研究成果。在构筑灵活调整体制和内容的同时，日本建立了最尖端的研究支援系统。在作为“司令塔”的综合科学技术与创新会议的领导下，相关省厅（内阁府、文部科学省、经济产业省等）合作，战略性、一体化推进相关的研究开发。该制度以2050年为目标，覆盖领域从基础研究到应用研究，建立和运营数据平台，在全球范围内共享研究成果。该制度设定的2050年目标，从最初的6个增加到9个，这些目标的实现将对未来产业、经济、社会乃至环境产生巨大影响，并可能带来未来经济社会体系的改变。

三是优化科研环境，加强面向新型社会的人才培养。首先，改善研发环境，激发青年研究学者的内在动力。文部科学省从2016年度开始实施“卓越研究员事业”，支援研究人员及研究机关，使优秀年轻的研究人员能够获得稳定且自立的研究环境，并制定了“科研费年轻人才支持计划”，培养和促进承担科学技术创新的多样化人才。在管理方法上，日本关注世界研发动向、跟踪前沿态势，构建项目经理这一新型创新人才研发模式，选拔优秀人才，实施实践性的“项目经理的培养·活跃促进计划”，提供项目经理所必需的知识、技能、经验。另外，采取了鼓励一部分初中生毕业后进入高等专门学校，开展5年一贯制的专业性、实践性技术人员教育，培养支撑地区产业的人才，提高作为国际技术人员活跃的能力等措施。对于具有科学技术相关的高等专业应用能力，从事计划、设计等业务的人员，还设置了赋予“技术士”资格的“技术士制度”。

五、借鉴与启示

我国“十四五”规划明确提出要“前瞻谋划未来产业”。党的二十大报告提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。作为引领经济迈向中国式现代化的先导性产业和颠覆性产业，我国应该在洞察全球发展态势的基础上，充分发挥体制优势，积极推动未来技术和未来产业发展，抢占全球产业创新制高点。

一是以国家重大战略需求和解决经济社会发展的问题为导向，加强战略性、储备性科学技术研发。加强原创性、突破性、引领性科技攻关，尽快突破关键领域核心技术“卡脖子”的遏制，有针对性地部署实施战略性、储备性科技研发，开辟新的产业发展方向和重点领域，使未来技术、产业发展与国家的需要、人民的利益同向同行。

二是持续强化国家战略科技力量建设，不断提升国家创新体系整体效能。大力推进国家实验室、国家科学技术研究开发机构、高水平研究型大学、科技创新领军企业等国家战略科技力量的发展，推动基础研究、应用基础研究、关键共性技术、颠覆性技术等方面的突破，为未来技术和产业发展提供支撑。

三是重视对未来技术和产业的长期战略投资。因发展周期较长，未来技术从成果孵化、商业化到产业化都面临巨大不确定性，对产业的支持和投资需具有长远战略眼光，设立和完善科技创新基金、科技成果转化基金、知识产权基金、未来产业发展基金等，发挥长期性、战略性资金对未来科技创新和产业发展的引导和保障作用。

四是完善和加强科技基础设施建设。加快前瞻布局，建设技术领先、运行高效、创新有力、综合效应显著的国家重大科技基础设施体系，打造具有国际影响力的科技创新平台；统筹建设一批符合国家重大需求的大科学装置，依托高水平大学、科研院所和高新技术企业建设综合性国家科学中心，积聚力量进行原创性、引领性科技攻关和颠覆性产业技术研发，增强重大科技基础设施建设溢出效应，引领带动未来产业创新发展。

五是大力培育和引进具有科技创新能力的高水平科技研发人才和具有世界前沿水平的学科带头人。探索构建适应未来产业科技创新需求的多层次的人才培养体系，通过高校、科研机构与企业合作、订单式人才培养、面向全球引进等模式，保证科技创新和未来产业发展的人才供给；面向国家战略性重大科技攻关任务，实施“揭榜挂帅”“赛马”等更灵活、高效的选人用人制度，激发创新主体活力，以推动基础研究、底层技术、颠覆性技术突破为导向，培养和引进具有世界前沿水平的学科带头人；建立健全人才评价制度和柔性人才引进机制，形成合理的促进科技创新和未来产业相关人才流动机制，为国际交流合作创造便利条件和配套环境，以科技人才带动科技创新，提升科技创新内生动力。

参考文献

[1]吕凤先，刘小平，贾夏利．近二十年美国量子信息科学战略中基础研究的政策部署和重要进展[J]．世界科技研究与发展，2022,44(1):12-24．

[2]任志宽，韩莉娜，李妍．美国近年来推进新基建发展的布局及启示[J]．广东科技，2020,29(9):29-32．

[3]马茹．英国科技人力资源流动与相关政策[J]．今日科苑，2020(7):63-70．

[4]陈云伟，曹玲静，张志强．新冠肺炎疫情大流行对国际科技发展的影响及其启示[J]．中国科学院院刊，2021,36(11):1348-1358．

[5]于雯杰．德国产业政策的路径变迁与启示：基于《国家工业战略2030》的分析[J]．财政科学，2021,67(7):125-137．

[6]苏铮，李丽．世界主要科技强国发展战略对比研究[J]．制造技术与机床，2021(2):42-45,50．

[7]陈光．日本科技规划的实施机制分析与经验借鉴：基于对第1期至第6期《科技基本计划》历史演进的梳理[J]．科学学与科学技术管理，2022,43(2):32-48.

 

方晓霞，中国社会科学院工业经济研究所国际产业研究室副研究员。

余晓 叶智程，中国社会科学院大学。

 

方晓霞,余晓,叶智程.未来产业：世界主要发达国家的战略布局及对我国的启示[J].发展研究,2023,40(02):31-38.