民营经济高质量发展的制度优化路径研究
——基于拓展的理性选择制度主义分析框架

 

引 言

为民营经济发展提供良好的制度环境，促进民营经济健康发展、高质量发展，是党和国家一以贯之的方针政策。党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，强调“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出“落实民营经济促进法，完善配套法规政策制度体系，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益。”2025年《中华人民共和国民营经济促进法》的施行，标志着民营经济发展步入法治化轨道。然而，当前民营经济发展仍然面临产权保护的隐性不公、市场准入的隐性歧视、融资约束的所有制偏向、政商关系的“亲”“清”割裂、创新激励的制度供给不足、社会上对民营经济认识的杂音等不同形式的制度难题。这些难题反映出促进民营经济健康发展、高质量发展的制度环境仍有较大优化空间，尤其是要增强制度供给与制度需求的适配性。

民营经济发展的制度建设问题一直是学术界关注的热点问题，已有研究主要包括两类：第一类是综合性制度研究，如刘戒骄等提炼了民营经济发展壮大所需要的制度架构，从公平竞争制度、企业治理制度和要素配置制度等方面提出促进民营经济发展壮大的长效制度。第二类是特定制度领域研究，包括产权保护、市场准入、政商关系、营商环境、法律制度。深入分析来看，已有研究尚存在以下不足：一是研究视角相对分散，多侧重于特定制度领域，综合性制度研究较少，尤其是缺乏民营经济发展的制度系统研究，对制度体系的整体性考察不足，难以揭示不同制度要素之间的关联性与互补性。二是研究方法以政策梳理与经验归纳为主，理论建构与机制分析有待加强，特别是缺乏系统的分析框架来解释民营经济制度变迁的内在逻辑，对制度需求如何产生、如何通过主体互动转化为制度供给、制度执行如何影响制度效能等关键问题缺乏深入研究。三是对制度供给与制度需求的适配性研究较为薄弱，制度协同效应与互补机制的分析尚需深化。尤其是在高质量发展背景下，民营经济的制度需求已从单一的生存性需求演化为多元化、层次化的需求体系，但现有研究对这种需求演化的识别与分析不足。四是现有研究多关注制度设计，对制度执行与改进机制的关注不足，难以解释制度设计与实际效果之间的执行落差问题。鉴于此，本文基于拓展的理性选择制度主义理论视角，构建了“外部环境—制度需求—主体互动—制度供给—制度执行与改进”的分析框架，对民营经济高质量发展的制度优化进行了系统深入研究。

本文的边际贡献包括：一是在理论建构上，突破理性选择制度主义过度强调个体理性与功利计算的局限，将“利益计算”拓展为包含公共利益与私人利益、长期发展与短期收益、经济目标与社会责任的多元制度需求范畴，将“主体互动”从竞争性博弈拓展为包含纵向协同、横向协调、边界调适的协同治理机制，将“制度安排”拓展为包含执行、反馈、改进的动态闭环系统，构建了更契合中国情境的制度分析框架。本文的理论建构不仅丰富了理性选择制度主义的理论内涵，也为理解转型经济体的制度变迁提供了新的分析工具。二是在制度需求识别上，构建了包含发展信心、发展活力、动态能力、价值创造、发展健康性、发展可持续性、发展安全感在内的七层递进制度需求体系，揭示了制度需求的内在逻辑关系，为制度供给的精准化设计提供了需求导向。三是在制度供给体系上，不同于传统政策工具箱式的制度分析，本文基于功能分化与系统整合的视角，构建了根本性制度、基础性制度、支持性制度、赋能性制度、规范性制度、引导性制度、保障性制度的立体化供给框架，强调不同层次制度间的互补性与协同性，形成更具系统性与整体性的民营经济高质量发展制度框架。四是在制度执行机制上，将制度变迁分析从“设计—实施”的单向链条拓展为“设计—实施—反馈—优化”的闭环系统。通过深入分析政府、市场、企业、社会组织等多元主体在制度执行中的策略性互动，揭示了制度执行中刚性约束与柔性适应的辩证关系，以及执行落地、监督问责、评估反馈、动态调适的内在机制，为破解制度“执行落差”问题提供了理论支撑与实践指导。

一、理性选择制度主义理论范式及其拓展分析框架

1.理性选择制度主义的理论分析范式

制度优化是指在既有制度框架下，通过调整、完善制度安排以提升制度效能的过程，强调制度的改良性与目标性。制度优化是制度变迁的特殊形式，主要作用于快变制度层面，是渐进式、改良性的制度变迁。在中国改革开放的渐进式制度变迁情境下，制度优化与制度变迁具有高度重叠性，即每一次制度优化都是微观层面的制度变迁，累积的制度优化则构成宏观层面的制度变迁。因此，可以将制度变迁理论运用于民营经济高质量发展的制度优化研究。

制度变迁理论作为理解社会经济系统演化的重要分析工具，经历了从古典制度主义到新制度主义的理论转型与范式革新。20世纪70年代以来，随着对新古典经济学忽视制度因素的批判性反思，以及对制度在经济发展中核心作用的重新认识，制度变迁理论逐渐成为解释社会经济变迁的重要理论范式，形成了历史制度主义、社会学制度主义和理性选择制度主义三大范式，并各自从不同角度阐释了制度变迁的机理，构成了现代制度分析的理论基石。历史制度主义强调历史脉络、路径依赖与关键节点在制度变迁中的重要作用，认为制度变迁是一个受历史轨迹制约的渐进过程，同时也可能在关键时刻发生突破性变革。历史制度主义的分析框架在解释宏观制度演变、比较制度研究方面具有显著优势，但在微观机制与行为逻辑分析上存在一定局限。社会学制度主义则关注文化、规范与认知框架在制度形成与变迁中的作用，强调制度不仅是正式规则的体系，更是带有文化内涵的象征性秩序。社会学制度主义在解释非正式制度变迁、文化制度互动方面贡献突出，但在解释正式制度变迁的驱动机制上有所不足。理性选择制度主义从个体理性行为与战略互动的角度解释制度变迁，将制度视为一种均衡状态或协调机制，强调制度变迁是理性行为主体在特定约束条件下战略互动的结果。理性选择制度主义在解释微观层面的制度设计与变迁动力方面优势显著，但在解释宏观制度变迁的历史脉络与文化内涵方面有所欠缺。

在这三大制度主义范式中，理性选择制度主义的制度变迁理论提供了较为系统的分析框架，对理解微观层面的制度需求与供给机制具有独特价值。该理论从外部环境变动、利益计算、主体互动与制度安排四个关键环节解析制度变迁的内在机理，形成了逻辑严密的分析范式。首先，外部环境变动构成了制度变迁的初始条件，当技术进步、相对价格变化、人口结构调整等外部因素发生变化时，现有制度安排的均衡状态被打破，为制度变迁创造了可能空间。其次，利益计算构成了制度变迁的内在动力，当行为主体预期通过制度变迁能够获取超过变迁成本的收益时，就会产生推动制度变革的内在动力。利益计算既包括物质利益的权衡，也涉及权力、地位等非物质利益的考量，共同构成了制度变迁的复杂动力系统。再次，主体互动是制度变迁的核心过程，体现为不同行为主体基于各自利益诉求与战略目标进行博弈与协商的动态演化过程。主体互动既可以表现为竞争性博弈，也可以体现为协作性协商，最终导向制度规则的调整与重构。最后，制度安排是制度变迁的最终结果，体现为一套新的规则体系或均衡状态。新的制度安排既可能是对既有制度的渐进调整，也可能是对制度框架的根本性重构，其形式与内容取决于主体互动的结果与外部环境的约束。

理性选择制度主义的制度变迁分析范式将制度变迁视为一个从外生冲击到内在驱动，再到主体互动，最终形成新制度安排的动态过程。该分析框架不仅关注制度变迁的驱动因素与结果，更关注变迁过程中的微观机制与行为逻辑。值得注意的是，虽然理性选择制度主义的制度变迁分析范式为制度研究提供了有力工具，但也存在一定局限性。一方面，该范式过于强调个体理性与功利计算，忽视了文化、价值观等非理性因素在制度变迁中的作用；另一方面，该范式倾向于将制度变迁视为一个线性过程，低估了制度变迁的复杂性、多样性与不确定性。因此，在应用该分析范式时，需要结合特定情境与研究对象进行适调与补充，以增强其解释力与适用性。

2.理性选择制度主义在民营经济研究中的拓展应用

理性选择制度主义的制度变迁分析范式在解释微观层面的制度行为与变迁机制方面具有独特优势，但其过度强调个体理性与功利计算的理论预设与中国社会主义市场经济的现实存在一定差距。Roland指出，转型经济体的制度变迁往往具有路径依赖性与复杂性，制度分析需要考虑特定国家的历史文化传统与发展阶段。中国民营经济发展嵌入在特定的制度环境与文化传统中，其战略选择与制度变迁是一个由正式制度约束、非正式规范引导以及执行特征共同塑造的复杂过程，不能完全通过理性选择的个体行为模型来解释。

（1）理论拓展思路

综合考虑理性选择制度主义的优势与局限，以及中国民营经济高质量发展的实际需要，本文对理性选择制度主义的分析要素进行内涵重构。在外部环境要素方面，理性选择制度主义主要关注相对价格变化、技术进步等经济性因素，而相对忽视了政治体制、文化传统等非经济性因素的作用。事实上，中国民营经济的发展与制度变迁深受政治制度与国家战略的影响，政府在制度变迁中扮演着关键角色，而非单纯由市场力量驱动。因此，在分析民营经济高质量发展的制度变迁时，需要将宏观政策环境、国家战略调整、政府职能转变等因素纳入外部环境的分析框架，以更全面地把握制度变迁的初始条件。

在利益计算要素方面，理性选择制度主义主要从个体利益最大化的角度解释制度变迁的动力，但中国的制度变迁往往体现为一种兼顾公共利益与私人利益的复杂博弈过程，因此有必要将“利益计算”要素拓展为更加宽泛的“制度需求”概念。这主要源于三个方面：一是需求的多元性。理性选择制度主义强调的“利益计算”主要指向个体经济利益最大化，但在中国情境下，民营经济的制度需求呈现出经济利益与政治认同、短期收益与长期发展、企业利益与社会责任的多元复合特征，“制度需求”概念能够更全面地捕捉这种多元性。二是主体的嵌入性。民营企业的发展策略不仅受市场逻辑支配，更受政治逻辑、社会逻辑的约束。单纯的“利益计算”无法解释民营企业为何主动承担社会责任等超越经济利益的行为，但是“制度需求”概念通过引入价值理性、社会规范等非经济因素，能够更准确地刻画嵌入性约束下的行为逻辑。三是变迁的渐进性。与转型经济体的制度变迁特征相关，中国的制度变迁呈现出“摸着石头过河”的渐进式特点，在此变迁模式下，“制度需求”的表达往往先于明确的利益计算，具有模糊性、试探性、动态性特征，能够更好地把握渐进变迁中的不确定性。

在主体互动要素方面，理性选择制度主义主要关注行为主体间的竞争性博弈，而相对忽视了合作与协调的重要性。然而，中国的制度变迁往往体现为一种政府主导下的多元主体协同过程，因此有必要将“主体互动”内涵从竞争性博弈拓展为协同治理。这主要是基于两个方面考虑：一是治理的多中心性。Ostrom的多中心治理理论强调，复杂公共事务的有效治理需要多元主体的协同参与，而非单一权威的集中控制。民营经济发展涉及中央政府、地方政府、企业、行业协会等多元主体，这些主体之间不仅存在竞争关系，更需要建立协作机制。二是政府角色的特殊性。政府不仅是制度的执行者，更是制度的主要供给者和创新者，特别是地方政府在推动民营经济发展中发挥着重要作用，无法用简单的竞争性博弈来解释，需要引入协同治理的分析视角。

在制度安排要素方面，理性选择制度主义主要从效率提升的角度评价制度变迁的结果，而相对忽视公平、稳定等多元价值目标。事实上，中国的制度变迁往往需要兼顾效率与公平、发展与稳定、当前与长远等多重目标。因此，在分析民营经济高质量发展的制度供给时，有必要构建一个多层次、多功能的制度供给体系，关注不同类型制度的协同与互补。

此外，理性选择制度主义的制度变迁分析范式相对忽视了制度实施与执行，而这恰恰是中国制度变迁中的关键环节。一方面，制度的实际效能不仅取决于制度设计的质量，更取决于执行过程的有效性，制度执行力的差异是影响制度效能的关键因素。另一方面，由于制度的适应性调整需求，制度变迁是一个持续学习与调适的过程。民营经济发展环境的快速变化，要求制度具有动态调适能力，而这种能力也需要通过“执行—反馈—改进”的闭环机制来实现。基于此，在分析民营经济高质量发展的制度变迁时，可以将制度变迁执行与改进作为制度分析框架的重要组成部分，关注制度执行的约束、支撑、调节、改进机制。

（2）拓展性分析框架的构建

基于对理性选择制度主义分析要素的内涵拓展，按照“变迁条件—变迁动力—变迁过程—变迁结果—变迁反馈”的制度变迁逻辑链条，可以构建“外部环境—制度需求—主体互动—制度供给—制度执行与改进”的民营经济高质量发展制度优化分析框架（见图1）。该分析框架将制度变迁视为一个从外部环境变化引发制度需求，通过主体互动形成制度供给，并由制度执行与改进确保制度有效性的动态优化过程，体现了制度变迁的复杂性、动态性与系统性。

图1 基于拓展理性选择制度主义的民营经济高质量发展制度分析框架

 

其中，“外部环境”作为制度变迁的初始条件与背景要素，为民营经济高质量发展的制度重构提供了现实基础与战略方向。“制度需求”作为制度变迁的内在动力，是连接外部环境与主体战略互动的关键枢纽。高质量发展背景下的制度需求已超越传统理性选择制度主义所强调的单一利益最大化逻辑，表现为多元价值取向与系统性功能诉求的复合表达。“主体互动”是制度需求转化为制度供给的关键过程，在中国情境下，更加强调多元主体通过纵向协调、横向合作与边界调适，共同塑造制度变迁的内容与形式。“制度供给”是对制度需求的系统性回应，被构建为一个多层次、多功能的系统性结构。制度供给不是制度需求的简单映射，而是主体互动的均衡结果，既受到制度需求的牵引，也受到主体利益格局、权力结构、价值共识的约束。“制度执行与改进”作为制度变迁的反馈调适机制，将制度变迁从“设计—实施”的单向过程扩展为“设计—执行—反馈—优化”的动态闭环。制度执行不是制度供给的机械落实，而是一个持续动态的过程，涉及执行主体的能动性、执行环境的复杂性、执行标准的模糊性。制度改进则通过监督问责、评估反馈、动态调适等机制，实现制度的持续优化与螺旋上升，确保制度供给始终适应制度需求的演化。

二、外部环境：民营经济高质量发展的制度变迁条件

外部环境的变化构成民营经济高质量发展的宏观制度背景与变迁动因，形塑制度需求与变迁路径的基础条件。全球经济格局重塑、高质量发展范式确立、推进共同富裕和美丽中国建设等多维度因素，通过改变民营经济的发展条件与约束结构，对民营经济提出新要求、带来新挑战，进而催生新的制度需求。

1.全球经济格局重塑与发展安全新挑战

当前，全球经济正处于一个新旧动能转换、规则与格局重塑的关键期。一方面，新一轮科技和产业变革催生数字经济、绿色转型和产业链重构等机遇，为发展中国家提供产业升级和价值跃迁的机会。另一方面，大国较量博弈、地缘政治冲突加剧，经济全球化遭遇逆流，单边主义、贸易保护主义抬头，部分国家基于霸权和冷战思维构筑小院高墙、推动“脱钩断链”，全球产业链供应链加速重构，世界经济贸易秩序遭受严峻挑战。特别是，数字技术发展与地缘政治格局变化推动全球价值链从扩散转为收缩，全球化从“成本导向”向“韧性导向”转变，国际经济规则体系深刻变革，WTO改革、区域贸易协定、数字贸易规则构建重塑国际经济治理格局，地缘政治风险上升使经济安全优先级提升，供应链安全、技术自主、数据主权成为各国关注焦点。这些既为民营企业的产业转型升级带来机遇，也对民营企业的自主创新、供应链韧性和安全、国际化发展提出全新要求与严峻挑战。抓住这些新机遇和应对这些新挑战，将会催生民营企业新的适配性制度需求。

2.高质量发展作为首要任务的新情境

中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现从数量扩张型增长向质量效益型发展的转变。习近平总书记指出，“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。”推动高质量发展，意味着要通过产能优化、要素升级与结构调整推动经济从要素投入驱动向全要素生产率驱动转型，稳步提升科技进步贡献率和全要素生产率；加快推进高水平科技自立自强，建设以智能化、绿色化、融合化为方向的现代化产业体系，因地制宜发展新质生产力；纵深推进全国统一大市场建设，加快建设强大国内市场，扩大高水平对外开放，推动构建新发展格局取得重大突破。这些对民营经济发展提出了系统性的新要求，也带来了难得的新发展机遇。一方面，民营经济必须通过质量变革、效率变革、动力变革根本转换发展方式，从传统注重规模扩张转向更加强调质量效益，从资源高度依赖型发展转向创新驱动型发展，从传统生产方式向数字化、智能化、绿色化转型，从价值链低端向产业链高端跃升。另一方面，民营经济应紧紧抓住国家围绕高质量发展这个首要任务做出的战略部署所带来的发展机会，在拓展市场空间、提升发展质量、增强发展韧性上实现更大作为。无论是应对新要求还是抓住新机遇，都会催生民营经济新的制度需求。

3.实现共同富裕和建设美丽中国的新要求

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，是人与自然和谐共生的现代化。党的十八大以来，党和国家将推进全体人民共同富裕、建设美丽中国置于更加重要的位置。党的二十大报告将共同富裕和美丽中国纳入社会主义现代化的重要战略目标，要求到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展、美丽中国目标基本实现。从共同富裕目标来看，扎实推进全体人民共同富裕，既要不断做大蛋糕，也要协调分好蛋糕；既要通过优化区域经济布局促进区域协调发展，也要通过全面推进乡村振兴缩小城乡差距。共同富裕强调发展成果的共享性，要求民营企业富而有责、富而有义、富而有爱，以先富促共富，在追求经济效益的同时承担更多的社会责任，从单纯追求股东利润最大化转向兼顾多元利益相关者利益。从美丽中国目标来看，建设美丽中国要求将绿水青山就是金山银山的理念落到实处，加快推进经济社会发展全面绿色转型，尤其是积极稳妥推进碳达峰碳中和，切实推动人与自然和谐共生。这意味着民营企业需要走绿色低碳发展道路，加快绿色低碳转型，构建绿色生产体系与低碳商业模式，最大限度减少企业运营对自然环境的扰动，最大限度增加企业对生态环境保护和应对气候变化的积极贡献。促进民营企业致力于推进共同富裕和美丽中国建设，需要匹配性的制度安排。

三、制度需求：民营经济高质量发展的制度变迁动力

1.民营经济高质量发展的本质内涵与制度需求层次

高质量发展是以满足人民日益增长的美好生活需要为目标的高效率、公平和绿色可持续的发展。相应地，民营经济高质量发展是在新发展理念指导下，民营企业通过创新驱动、结构优化、绿色转型实现发展方式根本性转变的过程。这意味着民营经济高质量发展本质上是发展逻辑的根本性转变：从要素驱动转向创新驱动，更加注重技术创新、模式创新与管理创新的引领作用；从规模扩张转向质量提升，更加注重全要素生产率、产品质量与服务水平的系统改善；从单一效益转向综合效益，更加注重经济效益、社会效益与环境效益的协调统一；从短期增长转向长期可持续，更加注重发展的稳定性、韧性与延续性。正是这种发展逻辑的深刻变化，使得民营经济对制度环境产生了更为复杂、更加多元的需求。

按照企业成长阶梯理论，民营经济高质量发展在微观上体现为民营企业成长的三个阶梯，即“能否活下来”的生存问题、“如何做强做优”的发展问题和“能否基业长青”的可持续问题。生存问题是基础，民营经济高质量发展首先表现为能够高质量地“活下来”，这来源于民营企业心理上的发展信心和市场条件上的发展活力；发展问题是关键，民营经济高质量发展的核心体现是“做强做优”，这来源于民营企业具备优异的动态能力和价值创造能力；可持续问题是根本，民营经济高质量发展最终体现为“基业长青”，这来源于民营企业发展的健康性、可持续性和安全感。如此，民营经济高质量发展就可以具象化为七个相互关联的层次：发展信心、发展活力、动态能力、价值创造、发展健康性、发展可持续性、发展安全感。进一步来看，尽管民营经济在这七个层次上的制度需求有交叉，但不同层次的制度需求重点存在差异，因此民营经济高质量发展的制度需求系统可以按照“生存基础—能力建设—持续保障”的递进逻辑解构为这七个层次的制度需求。

2.发展信心：民营经济高质量发展的心理基础

发展信心决定民营企业家“敢不敢做企业”、民营企业“敢不敢投资发展”，是民营经济高质量发展的心理基础。尽管发展信心受到多重因素影响，但制度稳定性与可预期性是影响民营企业发展信心的系统性和关键性因素，尤其是长期发展信心。基于理性选择逻辑，企业家的投资决策本质上是不完全信息条件下的风险收益计算过程。制度的不确定性会显著提高决策的交易成本，增加系统性风险。当民营企业面对不确定的制度环境时，往往会采取保守的发展策略，减少长期投资，规避创新风险，甚至可能“短期收割”，从而影响高质量发展目标的实现。因此，构建稳定可预期的制度环境，增强民营企业的发展信心，成为推动民营经济高质量发展的首要制度需求。

制度稳定性与可预期性中最根本的是对民营经济、民营企业性质和地位的制度定位，这涉及民营经济、民营企业的政治合法性和制度合法性，对民营企业发展信心尤其是长期发展信心具有根本性影响。历史上对于民营经济发展的多次争论，包括“雇工之争”、姓“社”姓“资”之争、姓“公”姓“私”之争、“能否入党”争论、“原罪”问题争论，本质上都涉及对民营经济性质和地位的争论。在每次争论的关键时刻，党和国家都能对民营经济性质和地位做出正确的定位。党的十八以来，党和国家对民营经济性质和地位进一步明确、多次重申、不断深化，民营经济的政治合法性得到前所未有的巩固。然而，正如习近平总书记2025年2月在民营企业座谈会上指出的，“社会上对民营经济的认识还有一些杂音。”比如，前些年社会上出现了“民营经济离场论”“新公私合营论”等否定和怀疑民营经济的错误言论，这些言论本质上都是对民营经济性质和地位的否定和怀疑，对民营企业的长期发展信心容易造成伤害。因此，如何让党和国家对民营经济性质和地位的定位得到进一步落实、消除否定和怀疑民营经济的错误言论，是增强民营企业发展信心尤其是长期发展信心的制度需求。

3.发展活力：民营经济高质量发展的市场反映

发展活力是民营经济自我存续运行的内在机能，是民营经济在与外部环境互动中所呈现出来的旺盛生命力。在市场经济环境下，民营经济的发展活力主要体现为民营企业的市场活力。只有在充满活力的市场环境中，民营企业才能充分发挥自身的比较优势，降低市场交易成本，实现资源的优化配置。市场活力的释放需要一系列相互配套的制度安排来保障，其中公平竞争环境的构建是释放市场活力的制度基础，包括平等的产权保护、市场准入、竞争规则、要素流动等。此外，市场化、法治化的营商环境能够全面减少制度性交易成本，是民营企业保持经营活力的保障，是民营经济发展活力释放的重要载体。

对于民营经济发展活力，其公平竞争的制度需求已从形式平等深化为实质平等，要求不仅在法律条文上确保各类市场主体的平等地位，更要在制度执行中消除各种显性与隐性的歧视性待遇。具体而言，需要解决如下四个方面问题：产权保护的平等化，需要破解现实中不同所有制经济产权保护的不平等问题；市场准入的平等化，消除针对民营企业的行业准入限制与隐性壁垒，确保民营企业能够在更多领域与国有企业公平竞争；资源获取的公平化，确保土地、资金、技术、人才等生产要素能够在不同所有制企业之间平等流动，避免要素配置的扭曲；竞争规则的统一化，建立统一的市场监管标准与竞争规则，避免地区保护主义与行业壁垒对公平竞争的破坏。民营经济发展活力的营商环境需求更加强调“无事不扰、有求必应”，要求推动政务服务、市场监管、法治保障、政策环境的全面优化，既为企业心无旁骛、自主发展提供充足的空间，又切实为企业经营提供针对性、主动性和实效性的服务支撑。

4.动态能力：民营经济高质量发展的核心驱动

动态能力是民营企业面对快速变化环境，生成和拥有的适应动态环境、构建形成持续竞争优势的能力，是一种生成能力的高阶能力，包括环境感知、资源获取和战略重构。在当今充满变化、不确定性、复杂性和模糊性的乌卡时代，民营经济高质量发展要求民营企业的发展方式由传统的要素驱动转向动态能力驱动。民营企业的动态能力既体现为“创新是第一动力”背景下所拥有的卓越创新能力，也表现为数字经济浪潮迭起情境下所具备的数字化能力。民营企业的动态能力培育和构建，不仅依赖于企业内部的组织学习与管理创新，更有赖于外部制度环境提供的系统性支撑，因为合意的制度安排能够降低创新和数字化的不确定性与交易成本，提高创新和数字化的预期收益，增进民营企业构建动态能力的动力和条件。

从提升创新能力的制度需求来看，民营经济高质量发展所需要的创新支持政策不仅仅局限在研发补贴，更多的是转向创新生态系统的构建，旨在通过制度创新释放全社会的创新潜能。民营经济对创新生态系统的制度需求主要体现为：产学研协同创新机制的完善，通过制度化的安排促进知识创造、知识转移与知识应用的有机衔接；创新要素流动机制的优化，确保人才、资金、技术、信息等创新要素能够在不同创新主体之间高效流动；创新风险分担机制的建立，通过多元化的风险分担安排降低创新活动的不确定性与高风险特征。从增强数字化能力的制度需求来看，数字化政策和制度环境能有效激发企业数字化转型发展动力，对企业底层数字技术运用的促进作用更加明显。促进民营企业数字化转型的制度需求包括：数字基础设施的普惠化，确保中小民营企业能够以较低成本获得高质量的数字基础设施服务；数据要素市场的规范化，建立健全的数据产权制度、数据交易制度、数据安全制度，促进数据要素的高效配置与价值释放；数字治理体系的协同化，构建适应数字经济发展特点的监管框架与治理机制，在促进创新发展的同时确保数字经济的健康有序发展。

5.价值创造：民营经济高质量发展的目标导向

价值创造能力和水平是民营企业经营行为的结果反映，优异的价值创造表现是民营经济高质量发展追求的重要目标。尽管民营企业的价值创造能力和水平受到多种因素的影响，但其业务在价值链上的分布和国内外市场上的布局是关键性的直接决定因素。提升价值创造能力和水平一方面要求民营企业从价值链的低端向高端跃升，从价值创造的边缘向核心迈进，基本途径则是产业转型升级，另一方面要求民营企业优化市场布局，提升国际化运营能力，更高水平地拓展国际市场。无论是产业转型升级还是国际化运营，民营企业价值创造能力和水平的提升需要相应的制度安排提供动力生成、成本降低、风险分散等全方位支持。

从产业转型升级的制度需求来看，民营企业的产业转型升级不仅是应对外部竞争压力的必然选择，更是实现可持续发展的内在要求，涉及技术升级、产品升级、工艺升级、功能升级等多个层面，需要企业在研发投入、人才培养、设备更新、管理创新等方面进行系统性的改造提升。相应地，其制度需求主要体现为：技术创新支持体系的完善，为民营企业技术升级提供支撑；产业基金引导机制的建立，为民营企业转型升级提供资金支持；产业政策协调机制的优化，形成支持产业转型升级的政策合力。从提升国际化运营能力的制度需求来看，民营经济高质量发展要求民营企业的国际化从简单的产品出口转向全方位的国际化经营，包括技术国际化、品牌国际化、资本国际化、人才国际化等多个维度。相应地，其制度需求主要体现为对外投资便利化机制的建立、国际化融资支持体系的完善、国际化服务平台的构建等。特别是在当前国际环境复杂多变的背景下，需要建立更加完善的海外利益保护机制，通过外交保护、法律援助、应急救助等方式保护民营企业的海外合法权益。

6.发展健康性：民营经济高质量发展的规范要求

发展健康性是民营企业行稳致远的基础，是民营经济发展质量的重要维度。民营经济高质量发展要求民营企业不能再依靠低成本竞争、环境透支、制度套利等粗放发展模式，而必须走向规范化、精细化、科学化的发展道路，将发展健康性置于更加突出的位置。发展健康性意味着民营企业不仅关注生产运营、技术创新、商业模式创新和财务上的规模增长，而且更加强调企业经营的合法合规、规范管理、风险可控和财务上的业绩质量。民营企业健康发展在广义上反映于战略层面、管理层面、财务与创新层面、社会与文化层面等，而狭义上主要指规范治理，即建立现代企业制度，完善内部治理与风险管理，优化外部治理与政企关系，本文指的是狭义的健康发展。

从建立现代企业制度来看，当前民营企业的治理结构和治理能力仍然有所欠缺，内控体系和风险管理体系尚不完善。提升民营经济发展健康性要求民营企业进一步完善公司治理，提升治理结构的现代化水平，建立健全股东大会、董事会、监事会、经理层等治理主体，明确各治理主体的职责权限与运行程序，形成权责明确、运转协调、有效制衡的治理机制。特别是在家族企业治理现代化过程中，需要处理好家族治理与现代企业治理的关系，既保持家族企业的文化传统与价值追求，又融入现代企业治理的先进理念与规范要求，实现传统与现代的有机结合。与此同时，民营企业还需要加强内控体系和风险管理体系建设，确保企业经营的合法合规和风险可控。从优化外部治理与政企关系来看，提升民营经济发展健康性要求构建制度化、规范化、透明化的新型政商关系，即亲清政商关系。亲清政商关系的“亲”体现在政府对民营经济发展的关心支持，主动为民营企业排忧解难，积极营造有利于民营经济发展的政策环境与社会环境；“清”体现在政商交往的清白纯洁，既要有交集又要有边界，既要有温度又要有制度。

7.发展可持续性：民营经济高质量发展的长远保障

发展可持续性涉及民营企业“能否基业长青”的战略问题，强调民营企业发展的长期性、稳定性与延续性，是对民营企业发展健康性的进一步深化和升华。民营企业发展可持续性包括内外两个方面，内部是指企业自身的可持续发展，外部是指企业对经济社会可持续发展的贡献。前者表现为民营企业不仅关注经营的短期成效，更注重发展模式的内在稳定性和竞争优势的持续性，其中体现民营企业特点的关键因素是企业传承机制；后者表现为民营企业履行社会责任，创造经济、社会、环境综合价值，推动自身与经济、社会、环境的协调发展。成功的企业传承和高水平地履行社会责任都离不开合意的制度安排，民营企业发展可持续性需要匹配性的制度引导。

从企业传承的制度需求来看，民营企业特别是家族企业的传承不仅是所有权的转移，更是治理理念、企业文化的传承。这种传承需要相应的制度安排来保障，包括：传承规划的制度化，建立科学的传承规划体系，确保企业传承的平稳有序；传承人才的专业化，通过系统的教育培训与实践锻炼，培养具备现代企业经营管理能力的接班人；传承文化的现代化，在保持企业文化传统的基础上，融入时代特色与现代理念，实现企业文化的传承与创新。从履行社会责任的制度需求来看，民营企业履行社会责任需要从被动的响应型模式转向主动的战略型模式。这种转变需要适宜的制度安排予以引导，包括健全的社会责任信息披露制度、科学的社会责任评价标准、合意的社会责任管理指引、多元的社会责任激励约束机制、有效的社会责任监管制度。

8.发展安全感：民营经济高质量发展的底线支撑

发展安全感涉及民营企业家对自身人身安全、财产安全、社会声誉安全和经营企业安全的感受，强调对民营企业家自身权益的维护和民营企业合法权益的保护。在复杂多变的内外环境下，民营企业家面临不同形式的安全威胁，如涉企案件办理不规范可能导致人身自由受限、财产被不当处置，政府过度干预可能损害经营自主权，负面舆论可能造成社会认同缺失。这些现实安全风险如果得不到有效防控，即使制度环境稳定、政策可预期，民营企业家也会因缺乏安全感而“不敢经营、不敢发声、不敢创新”。因此，安全感是民营企业家敢于做大做强企业的重要保障，是民营企业稳定发展、持续发展的必然要求，是民营经济高质量发展的底线支撑。提升民营企业家的安全感，一方面需要高质量的法律环境予以硬保障，另一方面也需要良好的社会环境予以软支撑。

从法治环境需求来看，法治环境的质量直接关系到民营企业发展的安全感与稳定性。民营经济高质量发展要求法治建设从“有法可依”转向“良法善治”，更加注重法律的科学性、系统性、协调性，更加注重执法的公正性、统一性、规范性。提升民营企业发展安全感的法治需求重点是权益保护法治化、市场监管法治化、纠纷解决法治化等，特别是在企业家权益保护方面，需要建立更加完善的法律保护机制，既保护企业家的人身安全与财产安全，又保护企业家的经营自主权与创新积极性，为企业家安心经营、放心投资、专心创业营造良好的法治环境。从社会环境需求来看，健康积极的舆论环境和正确舆论导向是民营经济安全发展、良好稳定的社会基础，对维护民营企业家心理安全感与社会认同感具有关键作用。这种舆论环境的优化需要政府引导、媒体配合、社会参与的协同努力，通过正面宣传机制的建立、舆论监督机制的规范、网络环境治理的加强等措施，营造有利于民营经济发展的舆论环境，增强民营企业家的社会认同感与荣誉感。

四、主体互动：民营经济高质量发展的制度变迁机制

主体互动是理性选择制度主义分析框架的核心环节，是连接制度需求与制度供给的关键桥梁。由于民营经济发展涉及政府、企业、社会组织等多元主体，这些主体在互动过程中不仅是策略选择者，更是规则塑造者，共同构建了民营经济发展的制度环境。民营经济高质量发展需要包含纵向互动、横向互动、边界互动与多元协同的多维主体互动，既保障政策的统一性与权威性，又激发多元主体的创新活力与参与动力。

1.纵向互动机制：中央—地方政府间的权责配置与政策协同

民营经济发展面临着典型的纵向协调难题，一方面民营经济政策需要体现国家战略意图与发展导向的统一性，另一方面各地区因民营经济发展的基础条件、资源禀赋与现实需求存在差异而要求政策实施具备灵活性与适应性。传统的单一层级治理模式难以有效平衡这种统一性与差异性的内在张力，往往导致政策缺乏地方适应性，或者过于灵活而失去整体协调性。解决这一纵向协调难题需要构建“集中—分权”的纵向互动机制，通过权责分层配置既避免过度集权导致的政策僵化，又防止过度分权引发的政策碎片化。

纵向互动涉及中央—地方政府间的权责配置与政策协同，这是典型的委托代理问题。中央政府作为委托人追求全局最优，即民营经济整体发展、区域协调、政策统一，而地方政府作为代理人则往往追求局部最优，如本地民营经济发展、财政收入等。相应地，中央政府制定民营经济政策时通常会兼顾整体利益与长期目标，强调政策的统一性与权威性，地方政府执行政策时则会进行成本收益权衡，当政策与地方利益一致时积极执行甚至加码，当政策损害地方利益时则消极应对甚至变通执行。为了破解这一委托代理难题，一方面，纵向互动的核心是在统一性与灵活性间找到平衡，理想制度安排需要刚性底线并辅以弹性空间。涉及民营经济根本制度的领域实行严格的中央集权，确保全国统一；在具体执行方式、配套措施等技术性领域赋予地方充分自主权，允许因地制宜创新。另一方面，通过巡视、督查、审计等监督机制提高地方机会主义行为的发现概率与惩罚力度，通过绩效考核、财政转移支付、荣誉激励等激励机制引导地方主动合作，形成中央—地方的合作均衡。如此，通过纵向互动，中央政府的制度供给意图与地方政府的执行能力相结合，形成“中央统筹—地方创新—企业受益”的制度均衡。

2.横向互动机制：地方政府间竞争与合作的双重逻辑

传统地方政府竞争理论强调经济绩效导向的竞争机制，即地方政府通过提供相互竞争性的优惠政策来吸引资本与人才，形成所谓的“锦标赛竞争”模式。虽然这种竞争机制可促进经济增长，但也可能导致短期行为、地方保护主义与资源错配等问题，且会出现竞争激励与合作需求的内在张力、行政边界与经济一体化的结构性冲突、短期绩效与长期发展的时间维度错配的困境。在这种竞争机制下，由于区域公共产品和服务具有外部性，地方政府间存在信息不对称与承诺的非强制性，因此容易导致地方政府陷入“双方都竞争”的次优均衡。

民营经济高质量发展要求地方政府间的互动从单纯竞争向竞争与合作的双重逻辑转变。理想均衡是竞争与合作并存，保持适度竞争激发活力，促进必要合作实现协同，通过跨区域协调平台、利益共享机制、违约惩罚机制，地方政府从“零和博弈”走向“正和博弈”，这种转变不仅改变地方政府的激励结构，也为民营经济发展创造更广阔的市场空间与合作机会。进一步来看，有效的地方政府间合作需要按照集体行动制度框架（ICA）建立共同利益基础、降低合作交易成本并培育制度信任，基本实现方式则是构建民营经济发展的区域协调机制。一方面，可以引入第三方的强制协调机制，即中央政府作为协调者，通过跨区域协调机构、绩效考核、利益补偿促成地方政府间的合作。另一方面，可以构建制度化合作框架，即通过区域合作协议，强化利益共享机制，降低交易成本，增强承诺可信性。京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家战略实施，正在构建新型区域协调机制，促进地方政府从行政分割走向区域协同，为促进民营经济发展的横向合作提供有利条件。

3.政府与市场的边界互动：有效市场与有为政府的制度耦合

现代制度经济学认为，政府与市场是相互嵌入、相互塑造的复杂关系，政府提供制度框架，市场在框架内配置资源。政府与市场的边界互动正在从静态划分走向动态调适，成功的制度创新往往体现为政府与市场边界的动态调整。对于民营经济发展，政府与市场的边界选择需权衡市场失灵与政府失灵。外部性、信息不对称、公共品供给不足、垄断、宏观失衡等市场失灵问题的存在，为政府干预提供理论依据，但信息约束、激励扭曲、官僚低效、政策滞后等政府失灵风险也可能损害民营经济发展，为市场发挥作用提供现实依据。政府与市场边界的动态调整可以通过试错学习实现，比如产权改革从农村联产承包到股份制、市场准入从经济特区到自贸区、金融创新从民营银行试点到科创板，每次试点都在探索最优边界。在此过程中，政策反馈与纠错机制能够促进边界调整，产业政策从“挑选赢家”转向功能性支持，资源配置从行政手段转向市场机制。同时，企业反应也倒逼着改革，促使政府推进“放管服”改革、完善金融服务、提高政策稳定性。

对于民营经济发展，政府与市场边界互动的理想均衡是“有效市场+有为政府”的耦合。有效市场的核心是“公平竞争、优胜劣汰”，准入平等、竞争充分、价格发现、优胜劣汰。有为政府的核心是“有所为有所不为”，在制度供给、公共品供给、外部性矫正上“有为”，在市场竞争、企业决策、资源配置上让位于企业主体。有效的政府—市场关系并非固定不变的，而是随着发展阶段、产业特性与外部环境的变化而动态调整，通过边界互动，实现政府与市场的清晰分工与有机协同。

4.多元主体协同治理：行业协会、其他社会组织与公众参与

现代治理是一个多中心、网络化的过程，多元主体协同治理是现代治理体系的重要特征，对优化民营经济发展环境具有积极意义。除政府与企业外，行业协会、其他社会组织、公众等多元主体在民营经济治理中也发挥着重要作用。行业协会作为连接政府与企业的中介组织，具有政策传导、利益表达、行业自律、服务提供、创新促进等多重功能。有效的行业协会能够降低政府与企业间的信息不对称，提升民营经济政策制定的针对性，同时通过行业自律、标准制定与服务提供，优化民营经济发展的行业环境。行业协会运作涉及政府、协会、企业三方博弈，民营经济高质量发展需要高水平的博弈均衡，即政府适度放权、协会服务企业、企业积极参与，协会发挥桥梁作用、成为治理的重要力量，形成政府宏观指导、协会自主运作、企业积极参与、社会有效监督的多元治理格局。

除了行业协会，其他社会组织亦可以为民营企业赋能与提供精准服务，包括法律、融资、技术等综合服务；能够为民营企业搭建合作平台、链接资源与协同创新，包括链接产业、金融、高校等资源，促进产学研合作；可以引导和监督民营企业参与社会服务和承担社会责任，包括投身公益和乡村振兴等。公众参与既能对民营企业的行为进行监督，激活民营企业发展所需的社会资源，也能监督政府有效规范行政执法，畅通投诉渠道，因此成为优化营商环境和激发民营经济活力的关键一环。行业协会、其他社会组织、公众等多元主体协同治理需要建立有效的协调与合作平台，构建跨部门、跨领域、跨层级的协同机制，提升民营经济治理效能。

5.利益协调与共识形成：从冲突博弈到价值整合

民营经济高质量发展的利益协调呈现出多维度、多层次的特征。一方面，需要协调政府、企业、社会组织等多元主体的利益诉求；另一方面，需要平衡经济增长、创新发展、社会责任、环境保护等多重价值目标。针对复杂的利益协调不能简单依靠权力压制或资源交换，而应构建基于对话协商、信息共享、价值整合的新型协调机制，从而降低制度变迁的冲突成本，提升制度创新的社会认同并形成共识。

民营经济发展的制度需求与制度供给匹配是一个动态均衡过程，包括需求产生，即外部环境冲击打破原有均衡，产生新的制度需求；利益表达，即各方主体进行利益表达，分散利益通过多种机制聚合为政策选项；策略博弈，即各方权力对比与利益妥协形成纳什均衡；制度供给调整，即新制度供给回应制度需求，形成新均衡。但新均衡不是终点，而是当外部环境再次变化时，将开启新一轮非均衡—博弈—均衡循环，制度变迁呈螺旋上升状态。在这一过程中，利益妥协成为实现动态均衡的关键。然而，对于民营经济高质量发展来说，价值整合使共识比妥协更稳定，能够在更高水平上实现价值共识、利益协调和动态均衡，从而降低制度变迁的阻力，为制度创新提供稳定的社会基础与价值支撑。

五、制度供给：民营经济高质量发展的制度变迁结果

制度供给是制度变迁的直接结果，是对制度需求的系统性回应，也是制度优化的核心体现。针对民营经济高质量发展的七个层次制度需求，通过多维的主体互动，能够对七层次的制度供给体系予以优化，包括根本性制度、基础性制度、支持性制度、赋能性制度、规范性制度、引导性制度和保障性制度，它们协同服务于促进民营经济高质量发展的总体目标。尽管七个层次的制度供给在主要功能上分别匹配于七个层次的制度需求，但它们之间并非完全的“唯一”对应关系，即某项制度供给主要满足于某项制度需求，但可能对其他制度需求亦有支撑作用。

1.根本性制度优化：坚定民营经济发展信心

民营经济发展信心尤其是长期发展信心，其根本来源是对民营经济政治合法性、制度合法性的确立与坚持，这是促进民营经济高质量发展的根本性制度需要解决的关键问题。根本性制度旨在从社会主义基本经济制度出发，明确民营经济的合法地位和平等地位，从根本上消除所有制歧视，稳定民营经济发展的长期预期。对此，党和国家已经在多个文件中阐明对民营经济发展的基本方针政策，强调非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，要求坚持和落实“两个毫不动摇”，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。习近平总书记2025年2月在民营企业座谈会上指出，“这些基本方针政策已经纳入中国特色社会主义制度体系，宪法和党章都有明确体现，我们将一以贯之坚持和落实，不能变，也不会变。”这给民营企业家和民营企业吃了“定心丸”，从根本上坚定了民营经济长期发展信心。

未来，根本性制度优化的重点是解决如何“坚持和落实”这些基本方针政策，主要方向是将原则性表述转化成操作性机制。鉴于公有制与非公有制经济的并存是相互增强的制度互补关系，因此建立健全操作性机制的重要着力点在于构建二者的功能性互补机制，包括：一是通过明确国有经济的战略性功能边界与民营经济的市场性功能空间，促进国有资本与民营资本在创新链、产业链、价值链上的深度融合，实现从“领域分割”向“功能协同”的转变；二是通过完善产权保护的法治化路径，将政策承诺转化为可执行的制度规则；三是通过建立基于市场原则的资源配置机制，从根本上避免所有制差别待遇，实现不同所有制经济在动态演化中的协同共生，为民营经济高质量发展注入持久信心。

2.基础性制度优化：激发民营经济发展活力

在市场经济中，民营经济发展活力来源于有效的市场竞争和良好的营商环境，这是促进民营经济高质量发展的基础性制度需要解决的关键问题。基础性制度提供的是市场经济运行的制度基础设施,决定了市场交易的成本、市场竞争的秩序与资源配置的效率，其完善程度直接决定民营经济发展活力能否充分释放。基础性制度供给的首要着眼点是构建不同所有制经济公平竞争的环境，包括平等产权保护、平等市场准入、平等使用生产要素、平等竞争规则等，为民营经济公平参与市场竞争提供制度基础。党的十八大以来，党和国家在推动公平竞争方面已经开展了大量的制度建设工作，因此基础性制度优化的重点并非解决制度缺失问题，而是制度执行偏差与制度效能递减的约束问题，不仅需要消除显性的进入壁垒，更要破除隐性的进入障碍。这些隐性壁垒的根源在于制度执行过程中的选择性实施和差异化对待，其破解需要实现三个转变：一是从负面清单管理向公平竞争原则深化，通过建立制度公平性评估机制，系统识别并消除各领域的所有制偏见；二是从程序公正向结果公平延伸，不仅关注制度规则的形式平等，更要通过差异化纠偏机制保障实质性的机会均等；三是从分散治理向协同监管转型，建立跨部门的协同执法机制，避免“政出多门”导致的制度内耗，以构建真正的公平竞争制度环境。

基础性制度供给的另一重点是持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，为更大程度激发民营经济发展活力提供有力支撑。优化营商环境的基本方向是要使“无事不扰、有求必应”成为新常态，寻求在“放手”与“援手”之间找到激发市场主体活力的最佳平衡点，让民营企业能够真正放开手脚轻松上阵。“无事不扰”就是要创新监管方式，严格规范涉企行政检查，坚决杜绝对民营企业随意检查、多头检查、重复检查、乱检查，提升检查效能与透明度，努力做到无感监管，最大限度减少对民营企业正常生产经营活动的干扰。这一方面可以采取“综合查一次”改革、清单化管理、数字化监督、赋予企业拒绝权、严控第三方检查等创新举措，另一方面也需要建立健全包容性执法、柔性执法、联合执法制度。“有求必应”就是要聚焦企业发展所需，持续转变服务观念，提升服务意识，创新服务方式，构建以企业需求为中心的便捷高效、精准优质服务体系。这要求推动从“企业找服务”转向“服务找企业”，既要依托各类常态化沟通机制主动服务企业“急难愁盼”，更要服务前移，做到提前研判、提前准备、随叫随到、讲求实效。

3.支持性制度优化：塑造民营经济动态能力

动态能力是民营经济高质量发展的能力基础，其在科技革命加速演进和数字化浪潮迭起下主要源于创新和数字化，通过提升创新能力和数字化水平塑造民营企业动态能力是促进民营经济高质量发展的支持性制度需要解决的关键问题。支持性制度着眼于弥补创新与数字化中的市场失灵，提供相应的公共服务，降低创新与数字化成本，分担创新与数字化风险，促进创新协同，激发民营企业创新与数字化的动力和行动。当前，国家对于推动自主创新、数字化转型的政策已经形成多维度覆盖，但仍存在“孤岛化”实施与政策叠加效应递减等问题，导致政策效能未能达到预期。尤其是，对于促进民营企业自主创新、数字化转型的政策存在政策更新滞后于科技创新与数字革命步伐、政策与企业多元需求的精准匹配不足、政策协同性不足而未能形成合力等突出问题。

支持性制度供给不应仅仅是资金补贴，而应是系统性的生态系统构建，形成多元主体参与的创新和数字化支持体系。一方面，进一步完善产学研合作机制、大中小企业融通创新机制、创新链—产业链耦合机制，多种方式优化创新要素流动机制、创新风险分担机制，推动民营企业形成从基础研究到技术开发再到产业化的完整创新链条。密切关注科技创新动态与民营企业创新需求变化，建立政策快速响应机制，提高创新支持政策的更新速度与灵活性，形成对民营企业创新发展的动态适配、精准有力的政策支持。另一方面，加快推进数字基础设施的普惠化、数据要素市场的规范化、数字治理体系的协同化，打通数字链—价值链融合路径，促进数字技术与产业升级的深度融合，为民营企业数字转型提供有利的生态基础。增强政策针对性，针对不同规模、行业和发展阶段的民营企业分层分类设计数字化支持政策，构建多元化政策工具组合。密切跟踪数字技术发展动态，建立政策动态调整机制，及时将新兴技术应用纳入政策支持范围。

4.赋能性制度优化：促进民营经济价值创造

民营经济价值创造能力和水平提升的重要来源是成功的产业转型升级和国际化运营，这是促进民营经济高质量发展的赋能性制度需要解决的关键问题。赋能性制度着眼于激活民营企业提升经济价值创造能力和水平的内在动力，激发其潜能潜力，拓展其增长空间，以必要的资源和支持增强民营企业经济价值创造的行动能力，提升其应对挑战、实现目标的可能性。对于民营企业产业转型升级，除了技术赋能，制度赋能至关重要。赋能性制度供给的重要目的之一是为促进民营企业产业转型升级提供强有力的制度赋能，引导和支持民营企业推动传统产业转型升级，大力发展战略性新兴产业和未来产业，从产业链中低端向高端攀升，实现技术升级、产品升级、工艺升级、功能升级、品牌升级、渠道升级。为此，着眼于促进民营企业产业转型升级的赋能性制度一方面需要从政策引导向市场驱动转变，通过建立产业技术创新联盟、产业发展基金、产业集群治理体系等制度安排，为民营企业技术升级、结构调整、模式创新提供系统支撑，另一方面建立民营企业产业转型升级专项协调机制，推动政策资源整合与共享，强化对民营企业创新、数字化与绿色化转型的协同支持。

对于民营企业国际化运营，制度赋能是民营企业更高水平“走出去”、深度融入全球分工、提升国际竞争力和影响力的关键支撑。面对复杂多变的国际环境，着眼于提升民营企业国际化运营能力的赋能性制度需要从出口导向向全球配置转变，以完善对外投资便利化机制、国际化融资支持体系、外汇支持政策、海外利益保护机制等制度安排，支持民营企业在更高层次参与国际竞争与合作。特别是在“一带一路”框架下，需要建立项目信息共享机制、风险防控体系、合作平台载体，为民营企业抱团出海创造条件。实施能力提升与生态协同的赋能计划，推动跨国民营企业强化科技自主创新，构建自主可控的全球供应链，增强全球资源整合能力，支持产业链集群式出海，鼓励民营企业在海外前瞻布局数字化和绿色化新赛道。

5.规范性制度优化：增进民营经济发展健康性

民营经济发展健康性取决于民营企业运营的合规性与规范性，民营企业健康发展源于规范的现代企业制度和亲清政商关系，这是促进民营经济高质量发展的规范性制度需要解决的关键问题。规范性制度旨在通过建立行为规则、强化治理规范，约束企业与政府的机会主义行为，防范道德风险、提升治理水平、维护市场秩序，促进民营经济健康发展。规范性制度优化首先是推动民营企业建设和完善现代企业制度，实现治理结构合理、股东行为规范、内部约束有效、运营高效灵活。为此，要鼓励引导民营企业根据实际情况优化产权结构，完善内部治理规则，规范控股股东、实际控制人行为。支持引导民营企业完善治理结构，鼓励有条件的民营企业规范组建股东会、董事会、经理层，优化运行程序和治理机制，确保权责明确、运转协调、有效制衡。支持引导民营企业建立健全内控、风险管理、合规管理体系，尤其是要从体系的形式完备转向管理的实质到位，实现从被动合规向主动治理转型，提升企业依法合规经营能力和风险管控能力。

规范性制度优化的另一重点是把构建亲清政商关系落到实处，建立制度化隔离机制，将政商互动从人格化交往转向制度化对接，推动政商关系“亲而有度守底线、清而有为敢担当”。为此，要合理界定“亲”“清”边界，以制度护航“敢亲”“真清”。以权力清单理清政府行为边界，通过严格的制度防止权力任性；以负面清单明晰政商交往的底线、红线、高压线，为政商互动划定禁区；以责任清单明确政府的职责边界，推进政府全面有效履职。要健全常态化政企沟通机制，以务实行动强化“亲清共建”。完善政府与企业联系的制度，畅通企业直接反映问题、提出建议的渠道，主动联系，了解诉求，解决问题。要深化“放管服”改革，以高效透明服务实现“亲上加清”。不断提升政务服务水平，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵，以最低的成本、最高的效率做到企业获益、群众满意，以最简的权力、最清的平台做到公平透明、亲上加清。要构筑规范政商交往的多层次监督约束机制，形成高效化政商关系监管的社会合力。

6.引导性制度优化：提升民营经济发展可持续性

民营经济发展可持续性包括以企业传承为重点的自身可持续发展和以履行社会责任为核心的对经济社会可持续发展贡献，推动民营企业实现成功的企业传承和高水平地履行社会责任是促进民营经济高质量发展的引导性制度需要解决的关键问题。对于企业传承，引导性制度供给的目的是鼓励引导民营企业家、民营企业树立正确的企业传承理念，从企业发展全局和战略高度谋划与实施企业传承工作，确保传承的平稳有序，实现企业基业长青。引导性制度优化的重点包括三个方面：首先是建立民营企业传承动态信息库，分级分类引导民营企业做好传承规划，推动民营企业传承规划的制度化，实现由“自发传承”向“自觉传承”转变。其次是构建民营企业传承的全链条服务体系，打造高质量的“传承服务生态”。整合多方资源，搭建民营企业传承的综合性服务平台，打造“传承服务资源池”，为民营企业传承提供股权设计、资产规划、公司治理、法律咨询、金融支持、人才培养等方面的专业服务。最后是创新人才培育体系，实施接班人系统性培育计划，建立“导师制”传帮带机制，搭建代际沟通平台和新生代之间交流平台，确保接班人素质能力得到全面锻炼和培养。

对于履行社会责任，引导性制度供给的目的是通过激励相容机制引导民营企业树立科学的企业社会责任观，增强履行社会责任的自觉性、主动性和可持续性，赢得社会和利益相关方的认可认同，实现企业与经济、社会、环境的持续协调发展。引导性制度优化的重点是要处理好“制度混合性”与“制度认同度”之间的矛盾，推动民营企业从合规导向转向综合价值创造，从基于外部压力的响应型社会责任转向基于共享价值创造的战略型社会责任。为此，一方面需要进一步完善民营企业社会责任信息披露制度，针对不同规模、成长阶段的民营企业提出差异化的披露要求，同时制定完善民营企业社会责任管理指引，为民营企业创新社会责任实践模式、将社会责任融入企业运营提供指导；另一方面需要建立健全民营企业社会责任评价标准，以科学的评价引导民营企业正确履行社会责任，同时构建契合民营企业特点的社会责任激励约束机制和监管制度，强化民营企业履行社会责任的行动自觉和落地见效。

7.保障性制度优化：增强民营经济发展安全感

民营经济发展安全感来源于对民营企业家、民营企业合法权益的法治保障和社会认同，这是促进民营经济高质量发展的保障性制度需要解决的关键问题。保障性制度供给的目的是建立稳定、透明、可预测的法治环境，营造理性认识、充分尊重、积极关心、包容健康的社会环境，让民营企业家、民营企业从法治环境和社会环境中获得系统性的安全感，增强其创业干事、做大企业的安全底气。保障性制度优化首先是要推动形成对民营经济的“良法善治”格局，强化对民营企业家、民营企业合法权益的可预期的法治保障,因为法治的短期制度变化会显著影响创业活动。在立法层面，要强化民营经济相关法律体系的系统性与协调性，提升民营经济专项法律的实操性与针对性，加快新兴领域立法响应速度。在执法层面，要强化执法规范化与统一性建设，提升专项执法的精准性与长效性，规范柔性执法适用并平衡刚柔关系，健全执法与立法的衔接反馈机制。针对民营企业家、民营企业合法权益，需从法律体系完善、确权机制统一、保护力度强化、流转环境优化等四个方面入手，构建更精准、高效、平等的权益保障体系。

保障性制度优化的另一重点是坚持正确舆论导向，健全舆论引导机制，加大民营经济领域舆论引导力度，引导社会公众对民营经济地位作用的认可认同，形成有利于民营经济高质量发展的舆论环境。一方面，在全社会弘扬企业家精神，加强对民营经济的正面宣传，大力挖掘新时代民营企业家、民营企业的先进个人和典型案例，主动讲好民营企业家、民营企业故事，展现民营企业家、民营企业良好形象。另一方面，健全民营经济领域重大舆情和突发事件舆论引导机制、联动处置机制，做到对民营经济热点问题、重大舆情、重大突发事件的快速反应、有效引导、精准调控。此外，科学合理引导社会公众对民营企业家、民营企业的预期，避免过度预期，积极回应社会公众对民营企业家、民营企业的关切，消除对民营经济的社会疑虑。

六、执行与改进：民营经济高质量发展的制度变迁反馈

制度执行与改进是制度变迁的关键环节，直接影响制度效能的发挥与民营经济高质量发展目标的实现。制度执行与改进体系包含执行落地、监督问责、评估反馈与动态调适的完整过程，旨在解决制度“最后一公里”问题，确保制度从设计到实施的全链条有效运行。

1.执行落地：制度执行的实施机制

执行落地是制度有效运行的基础环节，通过构建系统化的实施机制，确保制度从政策文本转化为具体行动。针对当前民营经济制度执行中存在的政策理解偏差、执行标准不一、部门协调不力等问题，需要重点完善制度实施的操作化机制。一方面，在民营经济制度执行过程中，由于政策涉及多个部门、多个层级，仅依靠传统的文件传达难以确保执行的准确性与一致性，亟待建立“精准实施”体系，通过明确执行主体职责、细化执行操作标准、优化执行资源配置，形成全链条的实施保障。特别是要创新部门协同机制和政策解读机制，通过“统一指挥+分工协作”的组织模式，防止政策执行的形式化。同时，利用数字化手段提升制度实施的智能化与标准化水平，建立政策执行管理平台，实现执行进度的实时跟踪和执行质量的动态监控，将实施从粗放管理转向精细管理。另一方面，针对一些地方在政策执行中存在的“层层加码”与“执行衰减”等问题，需要构建既有规范又有活力的制度执行环境。既要求地方严格按照政策原意执行，不得随意增加条件或降低标准，又对执行过程中的创新探索给予必要空间，对违规执行、变相执行则及时纠正，确保制度实施的准确性与有效性。

2.监督问责：制度执行的约束机制

监督问责是制度有效执行的外部约束，通过构建多元监督与精准问责体系，确保制度执行不偏离、不走样。针对一些地方在民营经济制度执行过程中存在的选择性执行、执行不力等问题，需要通过整合人大监督、政协监督、纪检监督、审计监督与社会监督，形成全方位的立体化监督网络，建立“阳光监督”体系，实现全覆盖、无死角的有效监督。特别是创新引入第三方评估机构和民营企业代表参与监督，通过“内部监督+外部监督”的双重保障，防止制度执行的走样变形。同时，利用数字技术进一步提升监督的智能化与精准化，通过建立营商环境监测平台，以大数据实时监测政策执行情况，将监督从事后评价提前到事中干预，从而及时纠正执行偏差。针对一些地方在民营经济制度执行过程中存在的“问责泛化”与“责任悬空”等问题，需要进一步完善“尽职免责、失职问责”机制，明确区分故意不作为与探索中的失误，对积极改革创新、担当作为过程中的失误失败给予容错免责，而对消极不作为、选择性执行则严肃问责，形成既有约束又有激励的执行环境，激发基层干部推动民营经济高质量发展的内生动力。

3.评估反馈：制度执行的调节机制

评估反馈是制度有效执行的校正机制，通过构建科学评估与及时反馈体系，有利于实现制度执行效果的客观评价与动态优化。针对目前民营经济政策执行评估中存在的重数量轻质量、重表面轻实质问题，需要建立健全科学评估机制，强调评估的科学性、客观性与全面性，通过定量评估与定性评估、主观评价与客观测量相结合，全面反映民营经济政策执行效果。针对民营经济政策执行评估中还存在的“评而不议、议而不改”现象，需要建立政策执行闭环管理机制，通过构建“评估—反馈—调整—再评估”的完整循环，实现政策执行的动态优化。特别是建立评估结果的强制反馈制度，要求相关部门必须针对评估发现的问题提出具体改进措施，并设定明确的时间表和责任人，确保评估结果能够转化为实际改进行动。也可利用数字技术构建“实时监测+即时评价+快速响应”的动态评价与反馈体系，提升制度执行反馈的实时性与精准性。

4.动态调适：制度执行的改进机制

动态调适是制度执行的完善机制，通过构建灵活调整与持续改进体系，可实现制度与环境变化的动态适配。针对一些地方在民营经济制度设计与执行中存在的响应滞后和动态更新不足问题，需要建立健全民营经济制度的动态调适机制。一方面，完善制度建设的弹性机制，强调制度设计的适应性与包容性。不同于刚性制度，弹性制度更加注重构建“刚性底线+弹性空间”的制度框架，在坚守制度核心原则的同时，为地方创新与实践探索预留空间。针对民营经济发展的弹性制度设计可以形成刚性约束与弹性空间并存的制度环境，保障制度执行的规范性与统一性，并赋予地方根据实际情况灵活调整的空间，有效平衡执行力与适应性的关系。另一方面，加强建设制度的持续优化机制，强调制度的迭代更新与螺旋上升。针对创新性的民营经济政策，可以采取“小范围试点—评估完善—扩大范围—全面推广”的渐进式实施路径，通过不断试错、总结、完善的过程实现制度的持续优化。建立政策定期评估与更新机制，确保政策始终保持活力与适应性，以形成制度执行与改进的良性循环。

七、结论与建议

1.研究结论

本文通过构建“外部环境—制度需求—主体互动—制度供给—制度执行与改进”的分析框架，揭示了民营经济高质量发展的制度变迁与动态优化机理，在理论层面得到三个方面的重要发现。

首先，制度需求呈现出层次性与演进性的特征。民营经济发展制度需求已从单一的产权保护、市场准入、公平竞争等基础性需求，扩展为包含发展信心、发展活力、动态能力、价值创造、发展健康性、发展可持续性、发展安全感等多维需求体系，反映出制度需求随发展阶段演进的内在规律。制度需求的演化遵循“需求层次递进、需求内容丰富、需求表达多元”的发展逻辑，呈现出从生存性需求到发展性需求、从物质性需求到价值性需求的演进趋势。Hodgson强调的制度需求的社会嵌入性与历史依赖性，在民营经济发展的中国情境中得到了具体验证与理论拓展。

其次，制度供给体现为功能分化与系统整合的辩证统一。本文构建的七个层次制度供给体系，揭示了制度供给既呈现功能分化的专业化趋势，又需要系统整合的协同机制。根本性制度、基础性制度、支持性制度、赋能性制度、规范性制度、引导性制度、保障性制度各司其职又相互支撑，共同构成了一个有机整体。本文突破了传统制度研究中功能主义与结构主义的二元问题，形成了功能与结构相统一的制度分析范式。Aoki提出的制度互补性理论被赋予了新的内涵，从横向互补扩展为横向互补与纵向贯通的多维互补，更加契合中国特色制度体系的复杂性特征。

最后，主体互动机制体现为多中心治理与协同演化的复合过程。民营经济制度变迁中的主体互动已从简单的博弈对抗转向复杂的协同治理，呈现出多中心、网络化、协同化的特征。中央政府、地方政府、企业、社会组织等多元主体通过纵向互动、横向协同、边界调适等多重机制，共同塑造制度变迁的方向与内容。这一发现丰富了Ostrom的多中心治理理论，将其从一般性治理原则具体化为中国情境下的制度变迁机制。

2.政策建议

第一，优化七个层次制度供给体系的内部结构与实施路径。针对不同层次的制度需求，完善相应的制度供给结构，提升制度供给的精准性与系统性。一是完善根本性制度，坚持和落实“两个毫不动摇”，切实将民营经济的平等地位与发展权利落到实处。二是健全基础性制度，深化要素市场化改革，推动土地、资金、技术、数据等要素自由流动，完善产权保护制度，优化公平竞争环境。三是创新支持性制度，从直接补贴向服务供给转变，构建覆盖企业全生命周期的政策支持体系，提升民营企业创新能力与数字化水平。四是深化赋能性制度，着眼产业生态赋能政策导向，完善民营企业服务体系，实施专精特新企业梯度培育工程，推动民营企业加快产业转型升级和国际化步伐。五是优化规范性制度，分类推进现代企业制度建设，多措并举构建亲清政商关系，推动民营企业合规健康发展。六是强化引导性制度，综合施策引导民营企业平稳有效开展传承工作，构建鼓励民营企业履行社会责任的政策导向体系，增强民营经济发展可持续性。七是夯实保障性制度，强化对民营企业家与民营企业合法权益的法治保障，营造友好舆论环境，让他们获得系统性的安全感。

第二，针对制度执行中的“最后一公里”问题，建立兼具执行力与适应性的制度保障机制。一是健全组织保障体系，明确各级政府、各部门的责任分工，建立跨部门协调机制，将民营经济发展成效纳入地方政府绩效考核。二是优化制度保障体系，推进政策统筹协调，建立政策出台前的影响评估机制，减少政策冲突与重复。三是完善资源保障体系，创新财政支持方式，提高资金使用效率，建立民营经济发展基金，采取市场化运作方式投资重点领域。四是创新监督问责体系，建立多元监督与责任追究机制，引入第三方评估机构与民营企业代表参与监督，利用数字技术建立监测平台实时监测政策执行情况，确保政策落实落地。五是健全评价反馈体系，构建科学的政策评估指标与方法，根据评估结果及时调整优化政策，建立政策退出机制，实现政策的动态优化与持续改进。

第三，推进制度优化的阶段性战略与差异化路径。针对不同地区、不同发展阶段、不同规模类型企业的实际情况，实施差异化的制度优化策略。一是制定民营经济制度优化行动计划，明确阶段性目标与重点任务，可对产权保护、市场准入、融资畅通、创新生态、数字化转型、现代企业制度、国际化支持、社会责任等民营经济相关制度建设进行短期与中长期的路径规划。二是分区域推进制度创新试点，结合东部地区、中西部地区、东北地区的产业发展与民营经济发展情况，将民营经济发展的制度创新融入其经济高质量发展的制度探索创新，鼓励有条件的地区如自贸试验区、国家级新区先行先试一些重大的制度创新，积累经验后逐步推广。三是构建制度创新容错机制，允许基层在遵循刚性制度约束的基础上，可以对制度进行适度调整与创新，建立纠错机制对错误及时纠正，完善容错机制保护干部推动民营经济发展的积极性。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

 

李烨（通讯作者） | 北京邮电大学经济管理学院教授，博士，主要研究方向：国有企业改革、公共政策与数智治理。

 

肖红军,李烨. 民营经济高质量发展的制度优化路径研究——基于拓展的理性选择制度主义分析框架[J/OL].南开管理评论, 1-20[2026-06-25].https://link.cnki.net/urlid/12.1288.F.20260601.1349.004.