摘要：新中国成立以来，中国的区域发展战略经历了改革开放前的均衡发展，以及改革开放以来由非均衡发展到协调发展三个阶段的转变，既一脉相承又各有侧重，表现出鲜明的时代特征与阶段性特点，为推动中国区域经济发展积累了宝贵经验。回顾和总结70年来中国区域经济发展的演变历程和历史特征，对新时期推进区域协调发展具有重要的理论和现实意义。实践表明，在区域发展战略选择上要着重处理好效率与公平、政府与市场、均衡与非均衡、中央与地方四个方面的关系。总的来说，新中国成立以来，特别是改革开放以后，中国的区域经济发展取得了令人瞩目的成就，各地区发展态势良好，区域协调发展取得明显成效，但区域发展不平衡不充分的问题依然突出。面向新时代，要以习近平中国特色社会主义思想为指导，深入实施区域协调发展战略，推动形成基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当的区域协调发展新格局。
关键词：均衡；非均衡；区域协调发展
新中国成立70年，中国的区域经济发展经历了两个时期。前30年是高度集中的计划经济体制，区域经济发展主要由国家重工业发展战略所推动，采取的是均衡发展战略。国家建设和投资的重点在内陆地区。改革开放以后，在邓小平建设有中国特色的社会主义理论的指导下，中国开始实施向东倾斜的非均衡发展战略，从而促进了沿海经济的高速增长和繁荣。20世纪90年代以来，随着我国区域差距的不断扩大，我国的区域发展战略开始由非均衡转向协调发展阶段，国家相继提出了西部大开发、振兴东北、中部崛起和东部率先发展等战略，区域空间布局趋于均衡。特别是党的十八大以来，国家在全面实施“四大板块”的区域发展总体战略基础上，重点实施了“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带建设三大战略，取得明显成效，区域发展协调性增强。但同时，区域经济发展中不平衡不充分问题也越来越突出，如区域差距依然较大，区域发展分化现象逐渐显现，空间开发无序问题仍较严重，促进区域协调发展的体制机制还不健全等等。这些问题的长期存在迫切要求进一步创新和完善区域发展战略，促进区域协调发展仍将是我国区域发展战略的重心。党的十九大报告从我国区域发展新形势和社会主要矛盾变化的新要求出发，首次明确提出要实施区域协调发展战略，不仅具有充分的科学依据，而且也是对区域发展战略，特别是党的十八大以来区域协调发展理论和实践的全面概括和高度提升，是新时代推动我国区域发展的重大战略部署和行动指南。
一、改革开放以前的均衡发展阶段（1949～1978年）
为了解决旧中国遗留下来的地方经济发展不平衡问题以及出于国防安全的考虑，改革开放以前中国的区域经济发展基本上采取的是均衡的发展战略，国家投资建设的重点在内地，这对区域经济布局产生了重要影响，推动了工业、交通布局由沿海向内地拓展。通过两次大规模的战略西移，奠定了中西部地区工业化的物质基础，保证了边疆社会稳定，维护了民族团结和国家统一。
1.发展历程
从1949年到1978年，国家投资的地区布局经历了两次大规模的“西进”：
（1）156项工程建设时期（1949～1963年）。经过三年的恢复时期，1953年开始实施的“一五”计划，确立了以重工业优先发展为主导的新中国工业化的发展方向。由苏联援助建设的“156项工程”，是我国“一五”时期（1953～1957年）工业建设的中心。156项工程主要是重工业项目，这些项目建设的主要目的是为我国建立比较完整的基础工业体系和国防工业体系，以奠定新中国工业化的初步基础。以156个建设项目为中心的工业建设到1957年取得了前所未有的成就。
在156项工程的分布中，中央政府根据区域均衡发展、资源分布、重点发展内地工业及充分考虑国防安全等建设原则，确定了工业化建设的区域布点安排。从全国看，156项工程，主要配置在东北地区、中部地区和西部地区。根据当时沿海与内地的划分，150个施工项目中内地安排了118项，约占全部项目的79%，沿海地区只占约21%。
“一五”期间156项工程分布虽然比较分散，但这些项目大多配置在原来发展基础较好的大中城市。156项工程主要成组分布在新兴工业区、核心城市和重要的配套城市中。其中，在18个重点城市里布点了88项。同期，为156项工程配套的694个限额工业项目也以城市为基地开工建设。到1957年，新中国先后建成了以大中城市为核心的8大工业区。
以156项工程为中心的大规模经济建设，初步奠定了中国工业化发展的基础。在这个时期，中西部地区迅速建成了一批工业城市，尤其是重型工业城市及综合性工业城市。这些工业城市及工业区在内陆地区形成了若干个具有区域性乃至全国性的“增长极”，这就为未来中西部地区工业化与城市化的持续发展构建了较为坚实的基地和载体。
（2）三线建设时期（1964～1978年）。根据中共中央的部署，“三线建设的目标，是要采取多快好省的方法，在纵深地区，即在西南和西北地区（包括湘西、鄂西、豫西）建立一个比较完整的工业体系”。三线建设是中国经济史上又一次大规模的工业迁移过程，也是我国中西部地区工业化的重要助推器。
长达十几年的三线建设出现了两次高潮。1964～1966年以大西南为重点的三线建设是第一次高潮，也是三线建设的初期阶段。1969～1972年是三线建设的第二次高潮，三线建设的多数项目都是在这一时期投入或建成的。1964年到1978年的三线建设，使中西部地区的经济实力显著增强。许多工业产品的生产能力从无到有，均有不同程度的增长。随着一大批国家重点建设项目和大小三线建设企业的兴建、迁建，不仅直接带动了中西部地区基础工业的发展，而且使中西部地区的工业结构逐步趋于合理，对于改变中西部地区的工业布局和推动地区社会经济发展具有至关重要的推动作用。由于三线建设奠定了较好的物质技术基础，中西部地区工业生产在“文革”的动乱年代仍然取得了较快的发展。
三线建设时期，由于人们的认识水平和当时的国内外环境等主、客观原因，三线建设的布局以国防为原则，取代了经济原则，存在许多片面性。三线建设的新项目、大项目，都要按照“分散、靠山、隐蔽”的原则选址建设，使得当时的项目建设大都远离城市、远离交通要道、布点分散，造成交通不便、信息闭塞，加之许多项目彼此孤立，互不配套，致使许多项目的生产能力难以正常发挥，出现投资大，效益低；大企业，小社会；军工为主，孤立发展，缺乏联动等不良后果。从“七五”计划开始中央决定对三线企业进行调整和搬迁。由于各种问题的存在，三线企业在中西部经济发展中的作用大打折扣。
2.主要成就与特点
由于中国的计划经济不是建立在资本主义经济高度发达基础之上的，因此计划经济体制所面临的任务主要是如何加快工业化，即解决工业化的资金问题、优先发展重工业问题、城市化问题。计划经济的上述任务，在一定程度上使得计划经济本身的作用不是体现在能否准确地计算社会生产与需求之间的平衡和资源的最佳配置，而是表现为最大限度地动员社会资源，加速工业化步伐，实现赶超战略[武力：《中国计划经济的重新审视与评价》，《当代中国史研究》2003年第4期。]。区域非均衡发展战略的实施奠定了内地工业的发展基础，有效地改善了内地与沿海发展不平衡状况。计划经济时期，我国工业发展的成就正如叶剑英1979年在代表中共中央的讲话中指出：“我们在旧中国遗留下来的‘一穷二白’的基础上，建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。”“目前，全国工业企业达到三十五万个，（仅）全民所有制企业的固定资产达到三千二百亿元，相当于旧中国近百年积累起来的工业固定资产的二十五倍。从我们完成国民经济恢复任务的一九五二年算起，到一九七八年，我国工业发展尽管有过几次起落，平均每年的增长速度仍然达到百分之十一点二。”[叶剑英：《在庆祝中华人民共和国成立三十年大会的讲话》，《人民日报》1979年9月30日。]
计划经济体制下，中央政府集人、财、物的调控权和支配权于一身，为国家资源配置的唯一经济主体。中央政府的经济决策和行为主要是为了国家利益，这虽然有利于集中财力，从“全国一盘棋”出发，统筹规划区域发展，但由于其否定地方、企业的利益主体地位、否定市场机制的作用，地方政府与企业的积极性得不到发挥。因此，区域均衡的战略目标很难最终实现。总的来说，计划经济时期区域发展具有以下特点：
第一，片面追求区域均衡目标。从整个生产力布局来看，片面强调区域平衡发展，国家在投资的地区分配和项目选取上，过分强调缩小地区差距，有时甚至采取“一平二调”的超经济强制措施。应该说，这种均衡战略对于改变中西部的极端落后状况有明显作用，在一定程度上缓解了区域经济的不平衡状况，在内地建立了一批初具规模、行业较为齐全的工业基地，这在当时的历史条件下，具有重要的战略意义和经济意义。但由于忽视了生产力布局的效率原则，抑制了沿海地区既有工业优势的有效发挥，从而影响了整个宏观经济效果。这种忽视效率的均衡目标必然导致一种低水平的平衡发展。
第二，形成高度垂直的区域分工结构。由于实行高度集中的指令性计划管理模式，区域的一切经济活动都是由国家计划予以安排，地方没有或基本上没有自主权。因此，区域经济的组织和运行以垂直分工体系为主，各地区自成体系，区域间的横向联系很微弱。区域与区域之间实际上是地方政府之间的纯行政性的区际关系，是一种以中央政府为中介的纵向的间接关系。在全国的总棋盘上，由于地方没有自己独立的经济利益，所以在经济发展中缺乏积极性。中央与地方、地方与地方之间的矛盾与冲突也被暂时掩盖起来了。
第三，强调区域发展自成体系。在均衡发展目标的指导下，全国实行工业扩散方针，鼓励一切有条件的省和自治区发展独立自主的工业体系，鼓励一切有条件的行政地区和县发展五小工业。各地区搞“大而全”“小而全”，形成高度雷同的地区经济产业结构，彼此在低水平上重复生产、重复建设，造成地区优势难以发挥，区域间基本上没有形成合理的、有效率的分工格局。从1958年起，中央曾经以行政区划为基础划分为七个经济协作区：东北、华北、西北、西南、华东、华中和华南（1961年华中和华南合并为中南区，全国形成六大经济区），并设立专门机构负责协调区内各省间的经济联系，组织各种经济协作，在一定程度上推进了我国区域分工与合作的发展。但是由于高度集中的计划管理体制以纵向联系为主，横向的区域分工合作难以顺利开展，全国经济发展缓慢。
二、改革开放初期的区域非均衡发展阶段（1979～1990年）
改革开放初期实施向东倾斜的区域非均衡发展战略具有时代必然性，既是对改革开放以前30年区域均衡发展战略的深刻反思，也是以邓小平为核心的中央提出的“两个大局”战略构想在区域发展中的具体实践。“两个大局”思想是一个有机联系的整体，第一个大局的着力点是让条件较好的地区先富起来，以便示范、带动和帮助其他地区。第二个大局的着力点是要缩小地区差距，最终实现共同富裕。实践证明，在当时的历史环境下实施区域非均衡发展战略是正确的，具有积极的作用，不仅促进东部率先发展，进而带动了整个国民经济发展水平的提高，而且推动了我国市场化改革的进程和全方位对外开放格局的形成；同时，也为实现第二大局的战略目标和实施区域协调发展战略提供了坚实的基础。
1.理论基础
这一阶段，特别是“七五”时期，中国的区域非均衡发展战略主要以“梯度发展理论”为核心。梯度发展战略以效率优先为基本指导思想，在理论上有两大突破：一是打破了片面强调均衡布局的传统布局模式，承认地区间发展非均衡的现实，强调遵循由非均衡到均衡的客观发展规律，从而使尊重客观规律和实事求是成为制定经济发展战略的首要出发点；二是强调集中资金和资源实行重点发展，同时在地区间形成产业结构转换的连续关系，从而使产业空间分布与地区经济互相联系，产业结构与产业布局相结合，经济发展与产业政策相结合，较好地反映了当时中国特定经济发展阶段的客观发展要求。改革开放初期，在计划经济向市场经济过渡的初始阶段，这种战略对促进我国经济发展的作用是巨大的。
由于理论本身具有很大的局限性，20世纪80年代末到90年代初期，梯度发展战略受到严峻挑战。首先，在市场经济条件下，大量资本、技术、人才纷纷流向经济发展基础好、资本回报率高、市场发育程度高的东部地区，而东部地区对中西部地区的技术推移带动效应十分有限。区域差距拉大使落后地区陷入马太效应的恶性循环，地区间冲突日益激化。其次，中西部地区自身条件的不完善给梯度发展战略的实施增加了难度和阻力，中西部地区特别是西部地区的基础设施落后、资源开发严重滞后不仅阻碍了东部地区技术、经济的推移，而且影响了国民经济的发展后劲。因此，区域战略调整势在必行。特别是，针对区域总体差距不断扩大的现状，中国区域发展战略开始由非均衡发展转向协调发展。
2.实践效果
应该说，20世纪80年代以来，中国区域发展的宏观政策的演变是与国家改革开放政策的阶段性变化相匹配的。同时，由于我国在区域经济发展中实行非均衡发展战略，在中央实施分权的改革过程中，各地区获得的发展机会和发展条件是不一样的，这也是导致区域发展中一些问题的根源。
1985年，国务院召开长江、珠江三角洲和闽南三角地区座谈会，明确提出了倾斜发展战略。在“七五”计划实施过程中，国家经济和改革政策发生了明显的向东倾斜，使东部地区呈现加速发展态势。“八五”时期虽有所调整，但依靠改革和率先利用市场机制发展起来的沿海经济带再次出现了增长的高潮。
总的来说，这种倾斜政策主要体现在以下四个方面：（1）在东部地区相继建立了5个经济特区，14个沿海开放城市，260个沿海经济开发区，26个经济技术区，13个保税区及40个新技术开发区。这些地区不同程度地享有较大的财政、税收、投资决策权、外贸自主权、利用外资审批权等方面的特殊权限。（2）加大对东部沿海地区的投资。“六五”期间，国家投向各个地区的基本建设基金中，东部占了42.71%，中、西部分别占36.74%和20.55%。整个“七五”计划的固定资产投资中，东部占56.5%，中部占28.8%，西部占14.7%。随着投资体制改革的深入，投资主体逐渐多元化，国家在外资外贸政策上，增加了沿海地区的外汇使用额度和外汇贷款。1984～1990年东、中、西三大地带占吸收外资总额的比重分别为88.2%，6.0%，和5.8%。（3）财政体制改革也使东部受惠很多。80年代的财政包干制，一省一率，一省一额，地方财政上缴比重省际差别较大。1994年财政体制确定的中央对地方财政转移支付制度，包括中央对地方税收返还和专项补助两项内容。中央对地方税收返还是根据1993年地方财政的既得利益来决定返还基数，并且与各地区消费税、增值税的增长挂钩，即各地区增值税、消费税每增长1％，中央对地方税收返还就在基数基础上增长0.3％，这意味着中央对地方税收返还并没有改变原有的财政资金在各地区的不公平分配格局[黄肖广：财政体制改革与地方保护主义”《经济研究》1996年第2期。]。（4）价格政策上，我国农产品、能源、原材料等基础产品的价格相对于加工产品仍偏低，行业收益的不平衡意味着地区收益差异，因此，价格政策对以加工业为主的沿海地区优惠。不合理的价格体系也造成的事实上的产业倾斜。由于中央政策的倾斜，东部从中得到了巨额的无形投入，1985年到1992年，东部仅由于其工业企业享受税收减免等优惠政策，相对于中西部所得的优惠，就由19亿元增加到225亿元，年均增加30亿元，比1992年新疆、青海、宁夏三省区工业企业上缴税收的总和（28.1亿元）还要多[周述实：“社会主义市场经济条件下我国东部与中西部区域经济关系的重构”，《社科纵横》，1995年第6期。]。
从政策实施的效果来看，区域非均衡战略虽然没有达到预期的目标，但对促进当时区域经济发展发挥了积极作用。改革开放以来，国家简政放权的实施，强化了地区经济的利益和自主机制，各地区经济发展十分活跃，我国东、中、西部地区发展速度都很快，使区域经济成为国民经济快速增长的重要带动力量。特别是东部地区，凭借自身的优势和特殊政策优惠等条件，获得了更快的发展，从而进入了经济高速增长的轨道，也带动了全国的经济发展。但同时，这种非均衡发展在客观上也加剧了东西部发展的不平衡。1980～1994年，东中西三大地区年均增长率之比为10.69∶8.72∶8.08，东部地区的GDP年增长率为10.09%，比1953～1978年高4.34个百分点[历无畏：“中国区域经济发展政策分析”，《社会科学》，1998年第3期。]。在地区差距日益扩大的背景下，在地方利益推动下，以重复建设、重复引进为特征的地区经济结构趋同趋势明显。同时，改革措施的不完善导致地方保护主义与市场分割日益严重，区际利益冲突和贸易摩擦加剧。为此，20世纪90年代开始，中央对区域政策进行了重大调整。
三、20世纪90年代以来的区域协调发展阶段
1.区域协调发展战略的演变
从国家战略的层面来看，我国的区域协调发展战略大体上可以分为几个不同的阶段：1991～1998年的区域协调发展战略启动阶段、1999年至党的十八大前的区域协调发展战略全面实施阶段、党的十八大以来区域协调发展战略深化阶段。
（1）区域协调发展战略启动阶段（1991～1998年）。自“八五”时期以来，我国开始对区域发展战略进行调整，把促进地区经济协调发展提到了重要的战略高度，并确立了地区经济协调发展的指导方针。“八五”计划就明确提出要“促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。1995年，根据两个大局的构想，在制定到2010年的15年规划中，中央明确把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为之后15年经济和社会必须贯彻的重要方针之一。1997年，党的十五大报告中对促进地区协调发展又作了明确规定，特别强调，要“从多方面努力，逐步缩小地区发展差距”，“促进地区经济合理布局和协调发展”。
（2）区域协调发展战略全面实施阶段（1999到党的十八大前）。自1999年以来，为了促进区域协调发展，我国先后制定和实施了西部大开发战略（1999年）、东北地区等老工业基地振兴战略（2003年）、促进中部地区崛起战略（2004年）、鼓励东部地区率先发展战略（2006年），以及主体功能区战略（2007年）等，由此我国区域协调发展战略的总体思路基本形成，进入全面实施的新阶段。国家“十一五”规划明确提出以四大板块为主体的区域经济发展总体战略：坚持实施推进西部开放、振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。2007年，党的十七大明确提出，要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整积极布局。2010年，温总理在政府工业报告中强调要“实施区域发展总体战略，重在发挥各地比较优势，有针对性地解决各地发展中的突出矛盾和问题；重在扭转区域经济社会发展差距扩大的趋势，增强发展的协调性”。
（3）区域协调发展战略深化阶段（党的十八大至今）。党的十八大将基本建成促进区域协调发展的体制机制作为全面建成小康社会的重要目标。十八大以来，中央从战略和全局的高度，在继续深入实施区域发展总体战略的同时，谋划布局并推动实施了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，统筹东中西、协调南北方，进一步优化经济发展空间格局。通过三大战略引领，实现四大板块和三大战略融合，推动形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，促进区域协调发展。同时，提出了完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性。党的十九大报告首次明确提出要坚定实施区域协调发展战略，并将其作为决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的七大战略之一，其内涵十分丰富，不仅涵盖了目前实施的各种区域性战略措施，而且更加全面和优化。
2.取得的成就与问题
区域协调发展战略的全面实施，使各区域的比较优势得到充分发挥，呈现出增长较快、结构优化、协调性增强的良好态势。特别是党的十八大以来，在三大战略的引领带动下，区域协调发展取得显著成效，区域经济发展格局明显优化。
（1）区域经济增长呈现出相对均衡的格局。1999年以来，我国各地区经济持续保持稳定增长的态势，除了东北地区近年来出现严重的下滑以外，四大区域[四大区域按照东部10省市（北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南）、东北3省（辽宁、吉林、黑龙江）、中部6省（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南）和西部12省市区（内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）来划分。]的经济增长速度趋于下降。2008年以来，受国际金融危机的影响，四大区域经济增速同比有所回落，其中东部地区降幅较大，但仍保持了较高的增长，特别是中、西部和东北地区经济增速全面超过了东部地区，打破了东部地区增速一直快于其他地区的传统增长格局（见表1）。从GDP占全国的比重来看，东部地区增速虽然有所下降，但仍占有较大的比重，2016年达到了52.3%，超过了一半；中部和西部地区GDP占全国的比重略有上升，各占到20%左右。近年来，随着我国经济转向高质量发展阶段，各区域经济增速也由高速转为中高速，东部地区自2012年起结束了1991年以来的持续两位数高速增长阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，经济增长的可持续性明显增强。
表1 1999～2016年各地区GRP增长速度及人均GRP相对水平的变化
资料来源：根据《中国统计年鉴》计算。
同时，随着区域经济格局的变化，我国区域的相对差距也呈现出缩小的趋势。改革开放以来，我国的地区差距经历了一个先减小后持续扩大的历程。2000年以后，随着我国内陆地区经济发展逐步加快，虽然总的地区差距仍然在扩大，但扩大的速度已经逐渐减缓，特别是2004年出现了地区差距减小的迹象。从表1可以看出，2007～2016年，东部地区人均GRP相对水平在不断下降，而中、西部地区一直处于上升趋势，东北地区是先升后降。这与2003年以来，我国各地区人均GRP相对水平的变化趋势基本吻合。可以说，从人均GRP来看，我国的区域差距有缩小的趋势。
（2）区域空间布局由集中走向分散，趋于均衡。从空间布局来看，我国区域经济呈现出一种有序的均衡态势，由集中走向分散，改变了长期以来各种要素和产业高度集中在东部沿海地区的局面。首先，区域投资的空间流向呈现出北上西进态势。从四大区域固定资产投资份额来看，由于受区域战略和政策调整的直接影响，“十一五”以来东北地区和中、西部地区的投资增长速度远远大于东部地区（见表2），特别是国家加大了对中西部地区在基础设施和民生领域的投资，对于推动中西部地区发展，促进区域经济协调具有重要的现实意义。其次，近些年来，我国东南沿海的产业也在加快向中西部转移，且转移的规模不断加大，层次也在不断提高。产业转移有利于产业按照内在经济联系进行空间布局，打破行政体制的约束，形成合理的分工格局，这对改善区域布局、促进区域协调发展产生了积极影响。最后，党的十八以来，“三大战略”和“四大板块”叠加效应日益显现，各种优势区域的增长潜力得到充分发挥，沿江、沿路形成了一批新的增长极和增长带，出现多元化的区域竞争格局，不断地推动我国区域协调发展向纵深推进。
表2 2006～2017年各地区全社会固定资产投资增长速度（单位：%）
资料来源：根据《中国统计年鉴》计算。
（3）重点优势区域的集聚作用增强。城市群和经济圈等一些重点优势区域的集聚作用增强，在区域经济发展中起着主导作用。近年来，我国的区域经济向城市群和大都市圈集中的趋势增强。目前，三大经济圈仍然是区域经济增长的重要引擎。2017年，长三角、珠三角、京津冀三大城市圈的地区生产总值分别占全国的19.3%、8.9%和9.7%，三者合计占比为37.8%，在区域经济发展中发挥了重要的引领和带动作用。与此同时，一些重点优势区域和城市群成为新的区域经济增长极。如武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市群、成渝城市群、广西北部湾经济区、中原城市群等中西部地区，近年来在国家区域政策的积极推动下，增长潜力不断释放，辐射带动作用增强，成为区域经济发展的重要支撑。
（4）区域协调发展机制逐步建立，区域合作和一体化进程加快。区域合作已经成为我国统筹区域发展、解决区域差距、协调区域发展的重要方式之一。近年来，随着一些重大举措不断出台，我国区域合作取得了一些实质性的进展。区域合作机制正趋于完善，合作的领域和内容也在不断拓展和深化。国家“十一五”规划还首次把以经济区发展为内容的区域规划放在了重要的位置，其目的就是破除行政壁垒，促使行政区经济走向真正意义上的区域经济。长三角、珠三角和京津冀三大经济圈的许多省市也都明确提出加快本经济圈区域经济一体化发展的协作领域和具体措施，并且在交通、能源、金融、环保、科技等领域通过合作取得了多项成果。长江沿岸中心城市市长联席会、泛珠三角区域经济合作机制、环渤海地区经济市长联席会、武汉经济协作区、中原经济区、淮海经济合作区等各种合作组织不断壮大，在区域合作中日益发挥重要作用。此外，对口支援在区域合作中继续发挥重要作用，如在四川地震灾区恢复重建中，“一省帮一县”政策发挥了巨大作用。2010年，为了加快新疆发展、维护新疆稳定，中央对进一步加强和推进对口支援新疆工作做出了部署，这对于促进民族团结和社会和谐稳定、推进新疆跨越式发展具有重要意义，这也是新时期促进区域协调发展的又一战略举措。
总的来说，在国家政策的有力支持下，近年来，我国区域协调发展取得了历史性的成，。但长期非均衡发展也积累了诸多矛盾和问题，区域协调发展仍然面临着重大的挑战。一是，我国区域发展差距依然较大，而且这种非均衡的格局还将持续很长时间。东部地区与中西部地区不仅在绝对差距上呈扩大之势，而且在基本公共服务水平、城乡居民收入和消费水平、市场化程度等方面差距也在拉大，二是空间开发无序、低水平重复建设问题仍十分严重，区域产业结构严重趋同，资源和要素空间配置效率低下，生产力布局总体上还不尽合理，三是人与自然和谐共处的关系遭到破坏，四是促进区域协调发展的机制体制还不健全，五是扶贫攻坚任务依然艰巨等等。因此，今后相当长一段时间内，促进区域协调发展仍然是我国区域政策的重心。党的十八大以来取得的经验也表明，只要政府采取适当的政策措施，就可以减缓地区差距扩大的趋势，实现区域经济协调发展的目标。
四、新中国成立70年中国区域经济发展的历史启示
从我国区域发展战略的演变可以看出，党在不同历史时期，根据区域实际和经济社会发展的需要，与时俱进，不断调整和创新区域发展战略，积极探索中国特色区域发展道路，积累了宝贵的经验。党在不同时期提出和实施的区域发展战略都具有显著的时代特征，具体内容虽然不同，但却一脉相承，都是马克思主义区域思想同中国实际相结合的产物，都坚持了区域发展的共同主题，集中体现了缩小地区差距，实现共同富裕这一社会主义的本质要求。世界各国在发展中普遍存在不平衡问题。近年来，在国家区域总体战略的指引下，我国区域经济取得长足进步，区域发展协调性不断增强。由国家主导制定区域发展战略规划，特别是跨省区、跨大区域层面的区域规划；在区域发展中既有规划，又有具体的实施措施，是我国促进区域协调发展的一个重要特色和一种重要手段。坚持在社会主义制度下发展市场经济，既充分发挥市场作用，同时又坚持党的领导，更好地发挥政府作用，使二者有机结合，是我国制度优势在区域经济发展中的具体体现。总的来说，我国区域经济发展在理论和实践中着重要处理好四个方面的关系：
1.效率和公平的关系
在区域战略目标的选择上要正确处理好效率与公平的关系问题。新中国成立最初的30年，我国在地区发展上实行的是“公平优先”的均衡发展模式，尽管在集中资源加快建立独立完整的工业体系方面发挥了重要作用，并基本保持了高积累下的社会稳定，但它的最大缺陷是不能长久实现社会主义所追求的高效率，不仅未能解决地区发展不平衡的问题，而且还导致了整个宏观经济的低效率。改革开放以后，转而实行以“效率优先”为发展目标的非均衡发展模式。这种发展模式虽然带来了国民经济的高速增长，但也引发了区域差距的持续扩大，不利于国民经济持续发展和社会稳定。因此，如何协调“效率优先”与“兼顾公平”的关系一直是我国区域经济战略调整中的一个重要问题。
作为区域经济发展的两大目标，效率与公平两者之间相互依存且具有内在的统一性[曾菊新：《空间经济：系统与结构》，武汉出版社，1996年版，第293页。]。公平是效率提高的社会条件，效率是实现公平的物质基础。公平要求区际人均收入差距保持在合理的界限内，这有利于保持社会稳定，为提高效率创造良好的社会环境。而只有效率提高了，社会财富增加了，才能实现公平分配。因此，牺牲效率的公平不是真正的公平；缺乏公平的效率不能带来持久的效率。从区域发展的实践来看，在特定的时空条件下可能会出现公平与效率的矛盾，改革开放以来，中国区域经济运行总体效率不断提高与区域差异日益扩大的现象，表明了效率的提高和公平的增长并不同步。我国现阶段实施区域协调发展战略，立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当的区域协调发展目标，正是体现了效率与公平的有机统一。
2.政府与市场的关系
在区域运行机制上要正确地运用市场调节机制与政府宏观调控双重手段。我国是一个区域差异性特征较明显的大国，实施区域协调发展，必须采取必要的调控措施，建立有效的协调发展机制。从我国区域发展的实践来看，计划经济时期，政府在资源配置中起到了决定性作用，主要依靠指令性计划制定区域发展目标，由中央集中统一管理全国的物资分配，采用超强的行政手段对经济发展进行直接调控，在当时的历史条件下虽然取得了一定的成效，但受制于计划调节的弊端，造成了巨大的资源浪费和效率损失。可见，政府对经济生活的过度干预会导致失灵和低效。同样地，在特定的条件和范围内，市场也存在失灵或成本过高的问题。改革开放初期的实践也表明，“市场力所起的作用是趋向于增加而不是减少区域差异”[G.缪尔达尔：《经济理论与不发达地区》，达尔沃思出版社，1957年版，第26页。]。因此，在制度创新过程中，政府行为显得尤为重要。
我国不同时期区域发展战略的调整实际上是不断地确立政府和市场各自发挥作用的范围和条件的过程。同时，改革开放以来，中国的区域差距趋向于扩大，虽然在很大程度上是由于市场力所导致的结果，但也说明了政府在缩小区域经济差距方面，还缺乏有效的调控手段。因此，完善区域经济调控体系是区域经济协调发展的一个关键。政府发挥对区域经济发展的宏观调控作用，必须以尊重市场经济客观规律为前提，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成既各具特色又有机统一的区域政策体系，促进各经济区域间的合理分工与协调发展。
3.均衡与非均衡的关系
在区域空间布局上要正确认识均衡与非均衡的关系。在区域经济发展过程中，均衡和非均衡是贯穿始终的一对矛盾统一体，两者相互交替，循环往复，不断地推动区域经济发展从低水平向高水平递进。与经济学中的均衡概念不同，区域经济发展中的均衡更应看作是一个动态的过程，它是非均衡发展的最终结果，而非主观设定的目标。旧的均衡不断被打破，新的均衡不断建立；同时，区域发展的总体均衡中也包含局部的非均衡。在现实区域发展中，由于各地的时空背景、基础条件和发展潜力等客观因素的差异，非均衡是绝对的，在资源一定的条件下，经济力和社会力的作用只会加大这种差距。虽然也存在着市场力作用和政府干预使非均衡逐渐趋向于均衡的可能性，但只有经过非均衡发展过程，才能达到高水平、高效率的空间均衡。因此，一个国家和地区在制定区域发展政策和规划时，不能简单地推行齐头并进的均衡发展模式。否则，只会导致区际低水平、低效率的均衡发展和普遍性贫穷。实践证明，建国后我国实行区域均衡推进和平均分配的选择是低效的，在不具备客观经济条件下，强行实施区域均衡发展战略是难以取得成效的。
在实践中，由于多种因素的影响，区域发展战略的选择不仅要注重经济效率，而且要充分考虑其政治意义和社会影响。从全局和长远来看，地区之间的发展水平处于相对均衡状态时，社会经济的总体发展效益才能进入最佳状况，否则，低发展水平地区将会制约高发展水平地区的发展，从而最终制约全国的发展水平。区域条件的差异和区际发展的不均衡是我国独特的国情，因此，在区域发展战略选择中必须将空间非均衡运行与区际协调发展相统一。区域发展的这种均衡与非均衡发展规律也就构成了我国实施区域协调发展战略的重要理论基础。
4.中央与地方的关系
在区域管理模式上要正确处理好中央与地方的关系。集权与分权是新中国区域发展始终面临的问题。区域战略的阶段性调整都伴随着中央与地方关系的变动。建国以来，中央与地方的权力关系经历了几次重大调整。1978年以前，中央政府与地方政府之间的管理权限大体上经历了两个半“收—放”循环。两次地方分权，结果都导致宏观经济的失控，使国民经济陷入了“一放就乱、一乱就收、一收就死”的恶性循环。1994年的分税制改革在很大程度上重塑了中央与地方的关系，对区域经济发展产生了重要影响。从中国区域发展70年的实践来看，适度分权有利于调动地方的积极性，而合理集权则有利于维护中央的权威，保证国家的整体利益和区域平衡协调发展。改革和调整中央与地方关系必须坚持集权与分权相结合。既要防止因中央集权过多，导致地方经济的积极性和灵活性受到抑制，活力不足；又要防止因权力下放过多，产生“诸侯经济”。为此，中央与地方之间要进行科学合理的职责权限划分。同时，中央的权力集中，必须与自身的管理能力相一致。向地方放权的程度应与中央调控能力的提高成正比。只有这样，才能保护中央与地方积极性的充分发挥。
五、对未来中国区域经济发展的展望
区域差异大、发展不平衡是我国的基本国情，促进区域协调发展也一直是我国区域发展长期坚持的目标。在我国社会主义经济建设的各个历史时期，中央都十分重视区域协调发展问题。从上个世纪50年代提出要处理好沿海和内地的发展，到20世纪80年代提出“两个大局”的战略构想，再到21世纪初开始全面实施区域发展总体战略，经过不同时期的逐步探索，区域协调发展体系不断完善。党的十九大报告从战略层面对区域协调发展做出了重要部署，从统筹国际国内两个大局的高度，从理论和实践两个层面为我国区域协调发展描绘了美好蓝图。
1.以“3+4”的区域发展总体布局框架为核心，推动形成区域协调发展新格局
将继续深入实施“3+4”的区域协调发展总体布局，重点突出三大战略的引领带动作用，通过培育新的增长极和增长带，为区域发展扩展新空间，重点建设沿江沿海沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，形成区域协调发展的重要支撑。
（1）重点推进“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推进京津冀协同发展。通过体制机制创新来打破条块分割，消除隐形壁垒，破除制约协同发展的深层次矛盾和问题。重点是推进交通一体化、生态环境保护、产业转型升级三大领域率先突破。高起点规划、高标准建设雄安新区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。坚持生态优先、绿色发展，把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，提升长江黄金水道功能，加快构建高质量综合立体交通走廊，以城市群为主推进新型城镇化建设，引导产业优化布局和分工协作，培育世界级产业集群，推动长江上中下游地区协同发展、东中西互动合作。
（2）统筹协调东中西部和东北四大板块发展。将继续推进“四大板块”与三大战略的对接，加强跨区域重要经济轴带与经济区发展布局的统筹协调，促进区域联动发展。新时期，西部大开发的重点是加大开放力度，要结合“一带一路”建设，不断提升基础设施建设和基本公共服务水平，加强生态环境保护，促进生产要素集聚，着力培育新的经济增长点和增长极。东北振兴的重点是完善体制机制，优化营商环境，深入推进重点领域改革，积极推进结构调整，支持资源型地区经济转型发展，培育提升内生发展动力。中部地区要充分发挥区位的独特优势，加强与东、西部地区合作互动，加快综合交通运输体系建设，有序承接产业转移，加快发展城市群。东部地区要继续发挥引擎和带动作用，率先推动高质量发展，促进产业迈向全球价值链中高端，培育世界级先进制造业集群。积极推进新型城镇化，建设具有国际影响力的城市群。
（3）建立更加有效的区域协调发展机制。围绕实现基本公共服务均等化、基础设施程度比较均衡、人民生活水平大体相当的目标，继续全面深化改革，加快破除地区间利益藩篱和政策壁垒，推动形成区域统一市场，促进城乡区域间要素自由流动，建立更加有效的区域协调发展机制。创新区域合作机制，按照优势互补、互利共赢的原则，协调好合作各主体的利益诉求，形成多层次、多领域的区域协调机制和高效灵活的运转机制。优化区域互助机制，深入实施东西部扶贫协作，进一步完善对口支援制度和措施。健全区际利益补偿机制。要坚持谁受益、谁补偿原则，完善多元化横向生态补偿机制，建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制，健全资源输出地与输入地之间的利益补偿机制。加快推进区域协调发展立法，健全并完善法律法规体系。
2.围绕“一带一路”建设，构建区域开放新格局
党的十九大提出要“优化区域开放布局”，就是要改变长期以来我国对外开放东快西慢、沿海强内陆弱的区域格局，逐步形成沿海内陆沿边分工协作、互动发展的全方位开放新格局。要以“一带一路”建设为重点，扩大统筹空间，“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”；“加大西部开放力度”，“以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”。在深化沿海开放的同时，推动内陆和沿边地区从开放的洼地变为开放的高地，与京津冀协同发展、长江经济带建设等国家战略统筹推进，促进国内各地区开放型经济协同发展，形成“陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。
加强“一带一路”建设与国家重大区域战略的统筹对接。强化东部地区的龙头引领和中西部内陆腹地的战略支撑作用，加快推进“一带一路”核心区、战略支点、开放门户及对外大通道建设。重点建设自贸试验区、国家级开发区、边境经济合作区、跨境经济合作区等开放平台，打造一批贸易投资枢纽城市，扶持特色产业开放发展。赋予自贸试验区更大改革自主权，推进海南全面深化改革开放，着力推动自由贸易试验区建设，探索建设中国特色自由贸易港。发挥港澳台在对外开放和“一带一路”建设中的独特优势，科学规划粤港澳大湾区建设。以粤港澳大湾区建设为突破点，深化内地与港澳台合作发展。
3.以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇新格局
提高城市群质量，发挥城市群在区域协调发展中的支撑和引领作用。强化规划引导，建立健全城市群发展协调机制，推进大中小城市网络化建设，优化城镇空间规模结构，增强中心城市辐射带动功能，合理控制超大特大城市规模，加快发展中小城市，引导特色小镇健康发展，促进形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。创新体制机制，以人的城镇化为核心，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，加快农业转移人口市民化，促进城乡协调发展。优化提升东部地区城市群，将京津冀、长三角、珠三角三大城市群建成具有国际影响力的世界级城市群。同时，在中西部地区培育一批城市群和区域性中心城市，形成新的区域增长极，促进区域协调发展。
4.完善和落实主体功能区的规划和政策，构建国土开发新格局
主体功能区作为国土空间开发保护的基础制度，是加快生态文明体制改革，建设美丽中国的重要内容，也是促进区域协调发展的重大举措。虽然党的十八大以来，随着生态文明建设的推进，主体功能区制度逐步健全，国土空间布局得到优化，但从具体实践来看，目前主体功能区制度在区域划分、构建科学指标体系、差别化区域政策的制定和实施、职能机构设置、评价体系和考核机制、与其他现行规划和政策的衔接等方面还存在一些问题，需要进一步完善。推进主体功能区建设是一项长期艰巨的任务，现阶段关键是要完善和落实主体功能区的规划和相关配套政策，推动各地区依据主体功能定位发展，加快主体功能区战略格局在市县层面精准落地。要继续开展主体功能区建设试点示范，探索新模式新路径。健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制。加快推动主体功能区立法，强化主体功能区建设的制度保障。
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