摘要：中国科技创新举国体制经历了计划经济时期的创建发展和改革开放后的适应性调整，初步探索出与社会主义市场经济相适应的科技资源配置和科技攻关组织方式。新时代，科技创新新型举国体制的新发展需要更好地继承集中力量办大事的制度优势，发挥政府重大科技创新组织者和市场激励的协同作用。其关键要义是，围绕关键核心技术攻关需求，围绕统筹布局和配置国家战略资源、提高科技攻关组织化与协同化水平、强化科技攻关基础能力保障、激发举国体制活力与效率等方面赋予新的内涵。其具体体现在：（1）构建纵向和横向政策组合体系，推动重点领域资源一体化统筹配置；（2）面向关系国家战略的重大科学和工程创新的任务与目标，发展壮大一批政产学研用创新联合体；（3）完善国家创新生态系统，提高公共科技基础设施供给保障，大力培育发展国家创新机构，形成关键核心技术攻关长效机制；（4）合理调整政府作用，推动举国体制与市场机制深入融合，更多利用市场竞争的激励和约束作用激发科技人才及团队的创造性。
关键词：新型举国体制；关键核心技术攻关；国家重大战略需求；科技创新
基金：中国社会科学院登峰战略优势学科项目（产业经济学）；中国社会科学院国情调研重大项目（SKGQZD2019-11）；教育部人文社会科学研究一般项目（19YJAZH050）；国家社会科学基金一般项目（20CGJ021）
科技创新举国体制是依托社会主义制度优势，发挥政府集中决策和主导推动作用，面向国家重大科技创新任务需求，动员国家战略科技力量和稀缺资源向目标领域配置，并开展组织化协同攻关的一种制度安排；同时，也是中国实施重大科技和工程创新的重要组织方式。西方发达国家也普遍采取类似做法组织实施大型科技和工程创新项目。改革开放以来，我国在“863”计划、高速铁路、大飞机、超级计算、北斗卫星导航、国产航母、探月工程等重大科技创新中，举国体制不断融入市场、开放等时代元素，实现了新的发展。习近平总书记指出，我国社会主义制度能够集中力量办大事是我们过去取得重大科技创新的法宝，今天我们推进科技创新跨越也要依靠这一法宝[1]。党的十九届四中全会提出，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制[2]，十九届五中全会从打好关键核心技术攻坚战和提高创新链整体效能两方面，对健全科技创新新型举国体制进一步进行了部署[3]。我国要健全科技创新新型举国体制，必须基于历史溯源和时代要求，响应国家经济体制、世界科技革命和产业变革、国家安全与发展等要求，围绕打好关键核心技术攻坚战，提高国家创新整体效能，在资源统筹配置、科技攻关方式、科技基础能力保障，以及吸纳融合市场竞争机制等方面做出新的组织化制度安排。
一、科技攻关新型举国体制的历史溯源
中华人民共和国成立之初，我国科学技术发展面临内外交困的局面。国家经济基础薄弱，科技水平低下，并且受到西方资本主义强国的全面打压和技术封锁，国防能力亟待加强，百废待兴。在这种“一穷二白”的情况下，党中央和国务院提出“优先保证工业和国防工业的基本建设”的战略目标，制定了“重点发展，迎头赶上”的科学事业发展方针，动员和组织全国科学技术力量对国民经济发展需要的重要科学技术任务开展集中攻关[4]，从而探索出科技创新举国体制的中国模式，并在理论研究和应用方面取得了一批具有世界先进水平的创造性成就。改革开放以来，中国科技发展的战略方向转向经济建设，制定了“科学技术要面向经济建设，经济建设要依靠科学技术”的科技发展战略方针①。为落实这一方针，国家聚焦制约经济社会发展的重大科学技术问题并集中攻关，初步形成适应社会主义市场经济要求的科技创新体系。笔者认为，回顾中国70多年科技攻关历程，举国体制一直贯穿其中，并在不同发展阶段呈现出不同的形式，担当着不同的历史使命（详见表1）。
①1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，中发［1985］6号。
表1 我国科技创新举国体制的攻关历程
科技攻关举国体制在国家重大科技创新及应用方面发挥了制度优势。从1955年7月，从第一届全国人民代表大会第二次会议通过“一五”计划，“集中主要力量进行工业、国防建设”[4]，至1956年12月，中共中央发布的《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要（修正草案）》（简称“十二年”规划），明确“制定重大科学技术任务”“选取国家建设迫切需要和科学技术发展远景的重点任务”，并“在人力、物力上优先予以保证”等，确定了新中国科技发展的战略思路，奠定了科技创新举国体制的总体架构。之后，我国的历次计划（规划）、纲要等政策文件都体现出“集中力量办大事”这一举国体制的思想[5，6，7，8，9，10，11，12，13，14]，反复强调在“重点领域”“重大技术”“重大战略需求”等方面实现“关键核心技术突破”（详见表2）。
表2 我国五年计划与规划纲要中科技攻关举国体制的主要内容
资料来源：根据历次国民经济和社会发展五年计划（规划）、科学和技术发展规划、规划纲要等整理。
我国以政治和行政动员为中心的举国体制创建于计划经济体制，科技攻关任务不直接面向市场需求，也不参与市场竞争，并且科研机构侧重完成党和政府下达的攻关任务，由此，面向产业发展需求的科技攻关能力薄弱，科技系统与市场体系脱节的结构性矛盾长期存在。改革开放后的一段时间，我国某些领域在“造不如买”“市场换技术”等思路影响下，削弱了举国体制的作用，关键核心技术攻关受到组织化程度不够、初始市场缺乏、投入分散等问题制约。尽管如此，中国在举国体制探索和发展历程中，仍积累了丰富的经验，形成了可以为科技创新新型举国体制继承的核心内核。
（一）坚持党对科学技术工作的领导
中国举国体制创建和发展极为重要的经验就是坚持党的领导。党中央把握科技发展大局大势，从战略高度谋划和部署科学技术事业发展，领导制定国家科学技术发展方针、政策和历次科技长远规划，在向科学进军的伟大实践中探索科技创新举国体制，在建设世界科技强国、实施创新驱动发展战略中健全科技创新新型举国体制。正是因为有中国共产党强大的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，从而能够总揽全局、协调各方，动员和调配各部门、各地区力量，形成集中力量办大事的优势。我国从发展原子能事业、研制原子弹，到改革开放以来的诸多举世公认、令人瞩目的重大科技成果，都充分表明了科技创新举国体制必须坚持党的领导。
（二）坚持科学技术为社会主义建设服务的原则
中国举国体制的鲜明特征是重点攻克经济建设、国防建设和社会发展中的重大科技问题，选择国家建设事业和现代科学技术发展中具有战略意义的关键问题，特别是工农业生产和国防建设最急需的科学技术问题，采取集中优势力量、取得重点突破的方式开展科技攻关。《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》（简称“十二年”规划）提出，力求某些重要的和急需的部门在12年内接近或赶上世界先进水平，使我国建设中许多复杂的科学和技术问题能够逐步地依靠自己的力量加以解决，根据国民经济发展需要和科学发展方向，从13个方面提出了57项重要科学技术任务和616个中心问题，同时，在57项重要任务中，选出12项更重要和更急需的任务作为重点，对这些重点任务集中力量大力开展研究，带动其他有关部门发展。《1963—1972年科学技术发展规划纲要》（简称“十年”规划）①提出，动员和组织全国的科学技术力量，独立自主地解决我国社会主义建设中的关键科学技术问题，重要和急需方面力求在接近和赶上世界先进科学技术水平的道路上实现跨越；强调为加强基础工业，建设一个比较完整的现代化工业体系以及使工业适应国防尖端技术发展的要求，必须有重点地尽快掌握20世纪60年代的工业技术，积极进行工业的技术改革；为配合国防尖端技术的过关，对基础科学、技术科学和工业生产技术的研究试验等工作进行统筹安排。改革开放后，党和政府将“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”确定为科技发展的战略方针，更加强调科技与经济紧密结合，加强应用研究促进高新技术开发和成果转化[5]。1992年3月8日，国务院发布的《国家中长期科学技术发展纲领》②提出，统一筹划全国科技、经济、社会协调发展的重大问题，克服各种条块分割和分散主义倾向，动员和吸引大部分科技力量投身于国民经济建设主战场。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《全国科技发展“九五”计划和到2010年长期规划纲要》③规定，科技发展要以国家经济和社会发展的总目标为依据，把攻克国民经济和社会发展迫切需要解决的热点、难点问题作为主要任务。2006年2月9日，国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》④从现实的紧迫需求出发，选择具有一定基础和优势、关系国计民生和国家安全的关键领域，从中筛选出若干重大战略产品、关键共性技术或重大工程作为重大专项，着力突破重大关键共性技术。
①http://www.most.gov.cn/kjgh∥skjghlindex.htm#gl｡
②http://www.reformdata.org/1992/0308/4207.shtml｡
③http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-01/02/content_5003506.htm｡
④http://www.gov.cn/jrzg/2006-02109/content_183787.htm。
（三）突破条块束缚，有组织有计划地开展科技攻关
新中国成立之初，面对科技发展起点不高、基础薄弱，特别是科技专家和装备稀缺而需要又很多的实际情况，国家确定了“重点发展，迎头赶上”的科学发展方针，形成了明确目标、确定任务、集中有限资源、联合攻关的有效组织方式；同时，依靠有组织地开展科技攻关，突破了部门、地区、单位所有制对科技人员和科技资源的条块限制，把分散的科技力量汇聚在统一的目标下，把一切潜在的和闲置的力量发动起来，组成全国性有组织的科学研究力量，取得“两弹一星”等一批重大科技成果。改革开放以来，我国发挥政府和市场配置科技资源的协同作用，完善科技资源汇聚机制，创新科技攻关组织方式，突破了一批制约国防能力、国家安全与经济社会发展的关键核心技术，取得了一批可与发达国家比肩的重大成果，丰富和发展了科技创新举国体制。
（四）适应外部环境和发展阶段变化，改革重大科技和工程攻关组织方式
20世纪50年代，我国为了加强科研机构和科研队伍建设，一方面，中国科学院专门创建计算技术、自动化、电子学和半导体等研究所；另一方面，工业、农业、交通运输、国防等方面的国家相关部委纷纷建立科研机构，高等院校也积极改进增设新兴学科和国家急需的学科。为解决科技部门和经济部门分立造成的科技成果转化困难，国家组织协调各方面力量建设一批科学试验基地，支持研究机构自己办车间、办工厂，支持用户部门加强研究力量。在计划经济时期，党中央顶层设计能力以及动员和调配各类资源的能力很强，并且借助这种体制，国家建立了中科院、高等院校、中央产业部委所属科研院所、地方科研机构与国防研究机构等科技五路大军，并将资源重点投向“两弹”研制等重大任务，成功组织了全国相关部门和单位大协作大攻关。改革开放以来，我国紧紧围绕促进科技与经济结合，发挥政府支持和市场激励的协同作用，推进国家创新体系建设，创新重大科技工程攻关组织方式，探索出以国家科研机构和研究型大学为主体的科学研究体系和以企业为主体、市场为导向、产学研融合融通的技术创新体系。党的十八大以来，政府和市场促进科技创新的作用得到加强，统筹配置创新资源和创新需求凝炼、任务组织实施、成果推广应用的机制更加完善，探索形成了统一领导、需求对接、资源共享的重大科技攻关组织方式。在中国高速铁路和大飞机的攻关中，原铁道部和中国商飞公司均发挥了设定创新目标及技术发展路径、提供启动资金、选择创新参与主体并调控各参与者之间的合作与竞争的作用[15，16，17，18]，初步探索出面向市场的重大科技产品攻关方式。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，党的十九届五中全会再次强调“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制”，并重申“强化国家战略科技力量”“坚持系统观念”“全国一盘棋”[19]，探索完善国家创新体系和加快建设科技强国的路径。
二、科技创新新型举国体制的时代要求与内涵变化
时代性是科技创新举国体制的基本属性之一，根据外部环境和内部条件变化进行适应性调整是健全科技创新新型举国体制的内在要求。我国科技创新举国体制经历了计划经济时期的创建发展，以及改革开放后的适应性调整，初步探索出与社会主义市场经济相适应的科技资源配置和科技攻关组织方式，实现了自上而下的集中决策管理与市场化手段的对接。科技创新新型举国体制作为举国体制在新时代的新发展，需要继承集中力量办大事的制度优势，更好发挥政府重大科技创新组织者和市场激励的协同作用，响应国家科技力量构成和利益诉求、科技创新边界融合和集成化趋势、国家发展与安全等内外条件变化的时代要求，并且在完善激励机制激发各创新主体的协同创新能力、提高科技攻关的组织化和协同化水平、形成关键核心技术攻关长效机制三个方面赋予新的内涵。
（一）国家科技力量构成和利益诉求多元化，要求激发各创新主体的协同创新能力
科技创新举国体制是国家经济体制的重要组成部分，国家经济体制变化通过“游戏规则”变化影响科技创新主体构成、资源配置和激励方式，进而影响甚至决定科技创新举国体制的制度设计。我国社会主义市场经济体制的建立和完善，培育发展了一大批创新型企业和研发机构，丰富了创新主体类型；同时，构建高水平社会主义市场经济体制，将继续改变国家科技创新力量构成和激励机制，推动创新主体向多层次、多功能、多种所有制格局转变。国家利益、单位利益、个人利益取向不仅更加多元化，而且经济利益和中下游应用的商业化需求对科技创新的驱动越来越强，各参与者在这一环境中相互作用将形成新的行为规则。传统举国体制由政府确定任务与目标，采取自上而下的集中式资源动员和攻关组织，各参与者之间通过纵向关系建立联系，成果应用主要面向特定项目和非市场领域。由于政府不再是科技攻关任务的最终确定者和攻关成果的唯一需求方，科技创新新型举国体制既要实现重大工程和技术目标，还应达到一定的经济效益指标。
科技创新新型举国体制的变化要求政府根据创新参与者类型和利益诉求，完善科技创新激励体系，提高领军企业从事重大创新活动的积极性。对于企业基于商业化应用开展的研发活动，在私人收益小于社会收益时，政府需要通过支持来降低私营部门的风险，加强私营部门从事知识创造的激励[20]；同时，加强参与者之间的横向协同机制，激发各创新主体的协同创新能力，注重创新成果的经济效益和溢出效应，更多利用项目管理、政府采购、财政投入等手段激发各创新主体的创新活力；并且要发挥政府组织能力强、支配资源广和利益目标超然的优势，把政府配置资源的战略性和市场配置资源的效率性有机结合，采取设置科技项目和经济政策等手段组织、引导市场主体，激发社会资源和各类企业参加科技创新的积极性。
政府在制度设计上的重点是根据目标任务、创新主体、激励机制、资源配置、治理方式等变化，构建以政府和市场协同动员和调配资源开展组织化协同攻关的制度体系。第一，在目标任务方面，政府不仅要追求技术、产品和工程目标，而且要着眼于整个创新链，提高技术成果的商业化转化应用能力和面向市场的竞争力；第二，在创新主体方面，既要注重发挥研究型大学、科研院所和国家实验室等国家战略科技力量的创新引领作用，又要重视发挥企业科技成果转化和应用需求的牵引作用；第三，在激励机制方面，继续发挥承担国家任务荣誉感、政府表彰等方面的激励作用，并加强经济利益对创新主体和人才的激励和引导；第四，在资源配置方面，政府不仅运用行政手段和自上而下的集中协调来调配资源，而且运用经济手段和市场激励手段引导资源配置，兼顾自上而下的集中协调和自下而上的契约管理；第五，治理方式方面，发挥政府顶层设计和组织协调作用，统筹各创新主体的功能定位，推动形成更加多元和协同的治理体系。
（二）科技创新边界融合和集成化趋势，要求提高科技攻关的组织化和协同化水平
新一轮科技革命和产业变革深入发展，深刻改变着科学发现和关键核心技术创新的传统模式。科学技术向纵深演进，基础研究、应用研究及商业化应用呈现边界融合和互动加强的趋势，一方面，许多商业化应用成为与基础研究、技术开发一样复杂的知识集成和创造活动，科学和技术、研究和开发、发现和应用相互促进；另一方面，关键核心技术创新的系统性、复杂性显著增强，既体现在产品中知识和技术集成化程度的提高，产品子系统和部件数量增多，以及涉及的专业知识领域日益拓宽[21]，又需要使用大量复杂而昂贵的科技基础设施甚至生产设备进行工艺可行性和工程化试验。由此，科技攻关的知识集成和创造性质对科技攻关的组织化和协同化水平提出了很高要求。大飞机就是这样一种高度复杂的产品，研制的关键不是掌握某种单项技术，而是综合集成各种技术的能力[22]。这表明，关键核心技术攻关的参与者数量多，跨行业、跨领域的参与者越来越多样化，甚至包括众多中下游应用企业和数据处理服务提供商；同时，重大科技与工程创新体系变得更加复杂，传统以“科学研究→技术发明→技术创新→应用转化”为核心的线性路径，已转化为各环节、各参与者互动融通的一体化模式。科技发展存在一种组合进化机制，即新技术是用以前就存在的组分组合而成的，这些新技术又会作为可能的组分用于构建更进一步的新技术[23]。这说明，关键核心技术攻关的一个重要路径是创造新的技术组合和选择有效的组合。这个整合集成过程涉及多样化的知识和能力，技术研发和转化应用由研发、制造、用户等部门组成的创新联合体同时工作、共同完成[24]。因而，关键核心技术创新不是单一领域的突破，也不是一项技术进步催生另一项技术进步的自然演化过程，而是在政府支持、市场需求、要素配置等因素作用下，由具有极强动员能力的牵头者组织诸多参与者，吸纳整合多学科、多方面技术知识并进行协同攻关的诱发性过程。
新技术的最前沿显示，研发与产业需求的距离大幅缩短，科技成果与转化应用的链接更加密切，不仅高投入、高风险、不确定、回报周期长等因素导致的创新系统性失灵愈发突出，组织协同能力、学习能力成为决定创新成功的关键因素，而且单一科研机构或企业主导的科学知识生产模式呈现出被组织化的协同创新模式取代的趋势。研究型大学和科研机构向企业等其他主体开放研究发现和科学进展的信息，将有助于提高企业的研发动力和能力，其中创新主体的组织学习是影响创新的关键因素，学习的互动性使得市场力量难以有效协调各参与方，达到充分利用现有知识的学习效果，并且学习的系统性失灵必然导致创新缺乏协同和效率低下。从社会福利视角看，政府应当依靠市场体制解决创新参与者在技术知识生产和交换过程中表现欠佳的问题，在促进互动学习以及在此基础上的创新协同上发挥积极作用；政府不仅应该支持高风险基础研究和应用研究，而且应当成为许多关键技术商业化开发的源头，并激励互动学习和互动研究[25]。世界科技革命与产业变革的规律和趋势，要求我们必须更好发挥公共部门的统筹协调和激励作用，促进企业加强与科研机构、供应商和用户的联系，集中各方面力量汇聚各方面资源，对关键核心技术进行组织化协同攻关，弥补单一创新主体研发力量薄弱、创新能力不足、研发与应用协同不够等短板。
（三）国家安全与发展的战略需求，要求形成关键核心技术攻关长效机制
科技已经成为主导国家发展和安全的“定海神针”，发达国家普遍采取长效措施巩固其技术领先和垄断地位。美国、欧盟、日本等国家和经济体在关系国家发展与安全的重大科学和工程创新领域，采取以使命为导向、政府主导和统筹调配多个部门力量进行持续攻关的组织方式。即凡是涉及国家宏观战略需求的综合性重大项目，由多个政府部门或机构牵头，采用“集中+分散”的组织管理模式，如美国的“纳米计划”与“网络与信息计划”；具有明确目标或者战略产品的重大项目，往往需要专门的组织管理机构进行集中管理，采用“垂直层级”管理模式，如美国的“阿波罗计划”和日本的“超大规模集成电路计划”。国家创新体系就是国外学者在研究政府促进重大科学技术作用基础上提出的一个概念。
欧美等发达国家和经济体在重大科技攻关组织管理方式上，建立了需求和应用导向的科技创新体制，政府作用主要聚焦于整合创新资源、降低新技术商业化成本和风险、弥合实验室技术与市场商业化应用之间的鸿沟等方面。发达国家的经验表明，重大科技创新不仅是国家战略需求孕育的成果，而且是政府基于国家使命不计成本地公共采购激励的结果。发达国家政府牵头组织的重大科技创新多源于政府需求，由政府确定任务和创造初始市场，并以任务为导向的资金来源于行政部门内的专门公共机构，成果转化应用和采购也由这些部门组织。例如，美国国防部高级研究计划局（简称DARPA）是互联网和其他信息通信技术的主要资助者和开发者，美国国立卫生研究院（简称NIH）组织实施大量生物医学基础研究和应用研究；有一些发达国家甚至利用在关键核心技术方面的垄断构筑技术壁垒，阻碍全球技术合作和科技资源流动。2016年1月，时任法国总统奥朗德在谈到法国和欧洲在全球空间部门的地位时说，法国和欧洲在太空探索、卫星和运载火箭方面的领导地位面临严峻的国际竞争，特别是来自美国的竞争。美国联邦政府为了支持宇航局的科学计划，向许多私营企业，特别是美国太空探索技术公司（SpaceX）提供了大量支持①。
①http://spacenews.com/french-government-commissions-report-on-rocket-reuse-commpetitiveness/#sthash.AT2pkw-Ee.dpuf｡
我国正处于高质量发展阶段和实现第二个百年奋斗目标的关键历史节点，但基础研究和应用研究创新能力有待强化提升，对事关长远和战略全局的重点领域部署有待完善进步，产业技术创新缺少源头供给，许多关键核心技术受制于发达国家，国家安全和发展受到严重威胁。因而，我们必须更加重视科技保障国家发展与安全的重要作用，聚焦关系国家发展与安全领域开展持续性攻关，尤其要加快解决高端芯片、核心元器件和尖端装备等关键核心技术应用缺乏初始市场无法形成实际产品和应用、创新生态迭代升级难以启动和进入良性循环等问题，实现关键核心技术自主可控，降低“卡脖子”风险。为此，我国新型举国体制的制度设计要以重大科技和工程创新战略任务为导向，围绕关键核心技术攻关需求培育发展具有战略制定、项目管理、初始市场创造等作用的创新组织者，科学统筹各类创新主体与资源，强化国家战略科技资源配置的系统性、针对性、有效性，加强国家科技创新能力建设，形成关键核心技术攻关的长效机制。
三、科技创新新型举国体制的关键要义
科技创新新型举国体制以政府主导、公共资金投入为主，是由诸多参与方在政府与市场协同激励约束下形成的组织化协同创新体系，是基于实现国家战略使命体系化动员和配置资源的一种方式。其实质是在继承历史经验和响应时代要求的基础上，设计组织化协同地开展关键核心技术攻关及其成果转化应用的制度体系。党的十九届五中全会关于健全科技创新新型举国体制的部署，要求从关键核心技术攻关和科技创新基础能力方面把握科技创新新型举国体制。在关键核心技术攻关方面，我国应面向关系国家战略的重大科学和工程创新的任务与目标，统筹布局和配置资源，发展壮大一批政产学研用创新联合体，并开展协同攻关；同时，在科技创新基础能力方面，应统筹国家各类科研机构和科技基础设施布局建设，充分吸纳融合市场竞争机制，加强关键核心技术攻关机构体系和基础设施能力建设，为开展组织化协同创新提供更有效的制度激励机制。
（一）构建纵向和横向政策组合体系，推动重点领域资源一体化统筹配置
科技资源配置与科技资源总供给共同影响科技创新能力与效果。科技资源配置是一个系统工程，涉及机构、政策、人才、资金、装置、项目等要素投入，以及创新任务目标制定、成果转化应用等多个环节，而政策的系统性则直接影响科技资源在创新领域和创新主体之间的分布、流向及协同作用能否得到充分发挥。关键核心技术攻关需要构建横向和纵向政策组合体系，除纵向措施支持外，还需要通过横向措施改善开发这些技术的基础能力。一方面，纵向政策具有方向性和主动性，侧重通过支持特定领域和创造初始需求激励科技资源向目标领域配置；另一方面，横向政策侧重改善科技创新的基础条件，纠正市场失灵和创新系统失灵，促进更广泛的参与；同时，在创新成果需求不确定、私营部门不愿承担风险的领域，可以通过纵向措施激发企业创新动力，通过横向措施改善科技创新的基础条件。因此，我国科技资源配置既不能单纯依赖纵向政策，也不能完全依靠横向政策交给市场主体根据自身利益取向进行配置，否则，必然导致资源分散、闲置和重复，国家战略科技力量与使命能力的错配。
国家战略科技力量更需要着眼于国家长期战略目标，利用纵向政策进行系统化配置，以矫正市场资源配置系统化不够和过于考虑短期局部经济利益的缺陷，具体配置路径应该是，第一，聚焦世界科技前沿和国家重大战略需求配置科技资源，统筹确定国家科技攻关领域、方向、目标，统筹整合国家各类科技和工程项目，加强关键核心技术攻关体系的顶层设计，克服地区、部门、领域分散封闭和交叉重复等碎片化问题，形成将优势力量和资源配置到目标领域的体制机制，集中优势力量打歼灭战。第二，优化完善关键核心技术攻关布局，推动现行以点状、单项技术突破为主的科技攻关方式向体系化布局建设转变。超前建设大科学装置等国家重大科技基础设施，支持公共知识创造机构、前沿战略技术持续研发、关键核心技术攻关、重大科技成果商业化应用。第三，尊重研究机构、研究型大学和企业的利益取向，通过可预期的政策导向引导创新主体的科研方向和力量投入，为关键核心技术攻关提供激励机制。第四，利用国家中长期科技规划、科技计划和政策等激励性手段，根据国家重大科技创新任务需求进行一体化配置资源的机制，推动国家战略科技力量向关键核心技术攻关领域集聚。
（二）面向关键核心技术攻关任务，组织政产学研用各方建设创新联合体
创新组织方式规定政产学研用各创新主体及其关系，影响各创新主体协同创新能力。关键核心技术攻关周期长、参加单位多，涉及目标任务、攻关方式选择、参与创新各方的角色定位、协同融通和利益分配等问题，必须立足国家安全和发展需求，选定一批具有战略产品和工程目标导向的关键核心技术，依托研究型大学、科研机构、领军企业、用户部门等骨干力量，按照“小核心、大协作、专业化、开放式”架构，形成融通互动、紧密协同、合作共赢的创新联合体，打造一批政产学研用深度融合的创新联合体，而且创新联合体各参与方既有自身角色，同时又能激发其他参与者的作用。政府统筹协调能力强、支配资源广，能够将利益目标定位于追求国家安全和核心竞争力，重点发挥好关键核心技术创新组织者、资助者和创建初始需求的作用。领军企业更清楚基础元器件、关键材料工艺的工程化和产业化瓶颈问题，在创新行为上具有很强的应用导向，更关心科技攻关的实际效果，要充分发挥其牵头抓总作用，引导制造企业和研发机构围绕关键核心技术创新任务与目标开展协同攻关。科研机构和研究型大学作为科学研究的基础力量，担负国家公共科技供给的重任，重点提高其持续从事前沿基础研究、应用研究和开展关键核心技术攻关的能力。
我们要发挥创新联合体的组织协同作用，要求以重大科技攻关任务为目标，借助政府支持与市场力量，推动创新要素集聚和协同配置，形成利益共同体，使前端科学研究与后端应用性技术开发紧密衔接，解决创新成果转化应用不力、不顺、不畅的痼疾，实现多方互动协同的综合性科技攻关能力和商业化应用能力。凡是关系国家发展战略的重大科技和工程项目，政府应牵头组织大学、科研机构与企业合作的研发团队。同时，面向国家战略需求的关键核心技术及最终产品创新，政府应充分发挥作为用户启动和组织创新的作用，建立以需求方为中心的创新联合体。一方面，需求方组织设定技术需求、创新目标及商业化应用和产品实现路径，通过提供资金和可预期的需求吸引产学研机构参加创新联合体，开展关键核心技术攻关；另一方面，面向市场的产业关键核心技术攻关，可以领军企业和成果需求企业为主体，充分发挥其在确定目标任务、攻关组织和成果转化应用等方面的主体作用，支持领军企业组织科研院所、高等院校力量，建立产学研用一体化的创新联合体，搭建科研成果从样品到产品再到商品的转化通道。在此基础上，产业基础共性技术攻关联合体，可以科研机构为主体，充分发挥国家实验室、公共科研机构研发力量雄厚优势，支持科研机构联合行业龙头企业和产业链、供应链相关企业、用户、高校，建立创新联合体。此外，在各类科技攻关成果应用上，我们要打破地域、部门利益限制，政府采购和财政投资重大工程项目优先使用项目科技攻关成果，加快国产技术迭代发展。
（三）统筹国家各类科研机构和科技基础设施布局建设，强化科技攻关基础能力保障
我国的国家实验室、研究型大学等公共科研机构和科技基础设施是重要的国家战略科技力量，是国家基础研究、前沿技术发展和科技人才培养的重要源泉，是开展科技攻关和任务导向型研究的必要依托。创新型企业和社会研发机构偏好于从事支撑近期技术创新的基础研究和应用研究，关键核心技术创新具有很强跨部门溢出效应，如果缺乏公共科研机构、研究型大学等不受商业回报掣肘的创新主体参与，其创新投入和应用扩散效果必然低于社会期望的水平。正如纳尔逊（Nelson）所指出，创新发生于一个制度体系，在这个制度体系中，一系列相互联系和相互作用的参与者影响了企业中可能产生的创新[26]。
我们应根据关键核心技术攻关要求，考虑方向领域的特殊性，发挥政府在国家战略科技资源配置中的主导作用，从国家层面形成跨部门、跨领域、跨学科的资源统筹配置机制，整体谋划、统筹布局国家实验室等各类科研机构和重大科技基础设施建设；并且围绕关键核心技术攻关，建设一批国家重大科技基础设施基地、公共基础科学研究平台和国际科技研究中心；加强财政资金对重要科学设施新建和现有设施升级改造、运行支持，带动企业和社会资金投入，形成多元化投入格局；利用财政资金设置持续性的重大科技和工程攻关项目，激励企业、大学和研究机构加强研究能力建设；财政资金除对研究项目提供资助外，还要更加重视对大学、研究机构和企业研发能力建设提供资助。我们应该以关键核心技术攻关为牵引，发展壮大和新建一批研究所、研究中心、综合性国家科学中心、国家实验室等建制化科研机构和平台，打造一批具有明确目标指向和业务定位的国家创新核心单元；同时，完善公共研发经费投入与分配制度，加强中央财政科技投入和资助对科研活动的激励和引导，并进一步扩大对国家各类科研机构和研究型大学的建制性拨款，强化基于能力和绩效评估的稳定拨款机制，引导各类科研机构和研究型大学将功能定位聚焦于服务国家科技创新使命任务。
（四）充分吸纳融合市场竞争机制，激发举国体制的活力和效率
关键核心技术攻关的高投入、高风险和外部性表明，政府在科技资金投入、科技攻关组织、科技攻关项目分配和初始市场创造等方面将长期发挥重要作用。这种由政府部门主导组织实施的科技资源配置，由于缺失市场和价格信号，难以体现人力资本和技术知识等要素的稀缺程度[26]，容易缺乏活力和效率，进而限制和扭曲市场的资源配置作用，影响科技攻关绩效。当前，我国很多关键核心技术攻关需要面向市场需求，这种技术的攻关方式不同于“两弹一星”，也不同于神舟工程和登月工程，面临实现科技创新成果工程化、产业化、市场化和竞争力等挑战[27]。
第一，在政策设计和实施方式上，我们必须积极吸纳市场化元素，合理调整政府作用，使举国体制与市场机制深入融合；在关键核心技术攻关上应当更多采取市场化手段，利用市场竞争的激励和约束作用，激发科技人才及团队的创造性。第二，提高关键核心技术攻关项目牵头者遴选的竞争性，政府通过项目论证设置、验收考核、成果转化等环节把关，激励各参与方按国家导向和需求开展研究[28]。第三，在对某些技术难度高的超大规模技术攻关项目上，政府可以在明确协同目标的基础上分解为若干子项目，并采取竞争方式确定承担创新任务的主体。一方面，政府加强政策引导，通过政策、土地、税收优惠、融资、财政补贴等方式，鼓励引导创新型企业整合兼并现有行业和地方科研机构，充实企业研发力量，培育具有关键核心技术攻关能力的行业领军企业；另一方面，扩大公共财政资助的覆盖面，完善创新主体筛选的竞争机制，吸引高水平科技力量参加关键核心技术攻关。第四，政府对关键核心技术攻关研究项目，可采用竞争择优的方式，面向全国所有高校、科研院所及企业等创新主体公开组织项目申报，择优竞争立项支持重点领域技术攻关；提高招投标的透明度和公开度，吸引更多符合要求的科研机构、研究型大学和创新能力强的企业进行竞争，选择最优的方案和创新主体。第五，加强创新主体培育，为社会研发机构和中小企业参加关键核心技术攻关提供更多空间与机会，丰实创新主体构成；引导创新主体面向市场需求开展关键核心技术攻关和成果转化，并且鼓励地方财政支持的重点领域研发计划项目申报突破地域限制，面向全国开放项目申请，接受全国范围内科研机构及团队申报项目。第六，应用目标明确的攻关项目，可以采用揭榜制面向全国征集关键核心技术攻关的最优研发团队和最佳解决方案，改变项目只接受少数单位申报的做法。
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