促进工业技改投资助力经济高质量发展

 

技术改造（以下简称“技改”）是打造企业竞争优势的重要途径、推动产业转型升级的重要力量和实现经济高质量发展的重要抓手[1]。党中央、国务院对此高度重视。党的十八大以来，各地区、各部门深入贯彻落实党中央、国务院关于加强工业技改工作的重大决策部署和总体要求，通过完善技改政策体系、推进技改重点项目、提升技改服务水平等方式，在增强企业创新能力、优化工业投资结构、培育增长新动能等方面取得了显著成效，有力推动了我国工业经济发展方式的转变[2]。

2021年，国家发展改革委在《关于振作工业经济运行推动工业高质量发展的实施方案的通知》中提出大力推动企业技术改造的任务。2022年，工信部、国家发展改革委、国资委3部门在《关于巩固回升向好趋势加力振作工业经济的通知》中明确指出，要实施工业企业技术改造升级导向计划。2023年政府工作报告也强调鼓励企业加快设备更新和技术改造。在新发展阶段，促进工业技改投资以激发民间投资活力、振作工业经济、实现工业高质量发展已成为社会各界关注的焦点[3]。

一、近年来我国工业技改投资变化特征

工业技改投资具有周期性，在不同阶段有不一样的变化特征。近年来，其特征主要表现在以下3方面。

（一）规模有所恢复，整体上呈现平稳趋势

近年来，受国内外复杂环境变化和多重超预期因素影响，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力[4]，处于波浪式发展和曲折式前进过程中。在此背景下，工业技改投资的规模有所恢复，考虑到增速和占比变化，整体上仍呈现平稳趋势。

2017、2018、2019年3年，工业技改投资规模比上年分别增长16.3%、12.8%、9.8%。2020年，受疫情冲击，增速降为负数。2021年，在高效统筹疫情防控和经济社会发展的政策体系助力下，增速大幅反弹，不仅转负为正，而且在次年仍保持了较高水平¹。2011—2016年，规模以上工业企业技改经费支出规模呈快速下降趋势，但从2017年开始呈波动式恢复趋势（见图1）。2017年为3 103.38亿元，比上年增长2.88%，在当年第二产业固定资产投资完成额中的占比为2.28%。2022年，规模提高至3 968.4亿元，增速、占比分别变为3.23%、2.16%。

1 2017—2019年数据来自当年国民经济和社会发展统计公报。尽管之后相关数据不再公布，但以规模以上工业企业技术改造经费口径计算，2020年增速为-5.98%；以制造业技术改造投资口径计算，2017—2022年增速分别为16%、14.9%、7.4%、-14.6%、13.6%、8.4%。本文原始数据均来自国家统计局、Wind，除特殊说明外，不再赘述。

进一步从企业行为角度看，考虑到引进国外技术、消化吸收技术以及购买国内技术也是技术创新活动的重要内容[5]，将技改投资放到技术创新活动这一更大范围内考察，发现前者在后者中的占比呈现规模有所恢复与整体平稳趋势。2011—2016年，规模以上工业企业技改经费支出规模在4类技术创新活动经费支出规模中的占比呈快速下降趋势，2017年反弹至81.20%，2018年虽然下降至76.44%，但2022年又上升为79.2%（见图2）。

图1 规模以上工业企业技改经费支出规模及占比情况

数据来源：国家统计局，Wind。

 

图2 规模以上工业企业技改经费支出规模在4类技术创新活动中的占比情况

数据来源：国家统计局，Wind。

 

（二）产业极化离散，高技术产业稳中有升

不同产业在技术特征、发展阶段、市场结构等方面存在显著差异，对技改需求程度不一样。2017年，规模以上工业企业技改经费支出规模排名前5位的产业分别是汽车制造业，黑色金属冶炼及压延加工业，计算机、通信和其他电子设备制造业，化学原料及化学制品制造业，电力、热力生产和供应业规模分别为377.69亿、295.21亿、274亿、219.95亿、197.5亿元。2021年，前5位产业是黑色金属冶炼及压延加工业，计算机、通信和其他电子设备制造业，化学原料及化学制品制造业，汽车制造业，电力、热力生产和供应业，规模分别为808.83亿、493.33亿、264.77亿、226.86亿、209.73亿元。如果计算集中度指标，排名前5位、前10位产业的技改经费支出规模之和的占比分别从2017年的44.21%、67.93%提高至2021年的52.28%、71.94%；计算离散度指标，不同产业间技改经费支出规模的标准差从2017年的92.41亿元上升到2021年的154.12亿元（见表1）。这充分表明，我国工业技改投资在产业间呈现越来越突出的极化离散现象：既呈现头部集中化趋势，不同产业也在技改经费支出规模上的差距不断拉大。

从增速角度看，2017年，排名前5位的产业分别是水的生产和供应业，非金属矿物制品业，木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业，有色金属矿采选业，金属制品业，技改经费支出规模增速分别为100.68%、53.62%、47.65%、47.65%、40.45%。2021年，排名前5位的产业分别是酒、饮料和精制茶制造业，黑色金属矿采选业，金属制品业，纺织服装、服饰业，印刷业和记录媒介的复制业，技改经费支出规模增速分别为258.38%、102.35%、46.05%、44.54%、44.47%。这也在一定程度上表明传统产业技改需求更为迫切²（见表2）。

2 需要指出的是，传统产业内部不同产业间也呈现极化离散现象。2017—2021年，印刷业和记录媒介的复制业，酒、饮料和精制茶制造业的技改经费支出规模增速均值分别为36.33%、33.99%，分别排名第3、4位；皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业，纺织服装、服饰业的改经费支出规模增速均值分别为-15.94%、-7.85%，分别排名倒数第2、5位。

进一步从高技术产业角度看，由于技术涌现、产品换代、设备更新、工艺升级的速度普遍较快，对技改具有更强的内生动力，也能够有效带动传统产业的技术改造[6]，因此，其技改投资近年来呈现稳中有升趋势。2017年，高技术产业技改经费支出规模为476.02亿元，增速及在规模以上工业企业技改经费支出规模中的占比分别为5.4%、15.34%。2021年，规模为798.83亿元，增速及占比分别为26.82%、20.78%（见图3）。

表1 技改经费支出规模排名前5位的产业

单位：亿元

数据来源：国家统计局，Wind。

 

表2 技改经费支出规模增速排名前5位的产业

单位：%

数据来源：国家统计局，Wind。

 

图3 高技术产业技改经费支出规模、增速及占比

数据来源：科技部，Wind。注：加总时统计口径不包括西藏。

 

（三）东部地区引领，中西部地区交错增长

不同地区在要素禀赋、创新能力、产业发展等方面存在显著差异，对技改需求程度也不一样。通常而言，与中西部相比，东部要素禀赋较为丰裕、创新能力较强且产业发展成效更加突出，技改投资规模会处于引领地位。不仅如此，由于具备较强的先发优势，在区域间竞争过程中，东部会在路径依赖的作用下不断强化自身的引领地位[7]。2017年，东部、中部、西部高技术产业技改经费支出规模分别为338.4亿、67.96亿、69.65亿元，占比分别为71.09%、14.28%、14.63%。2021年，规模分别为581.33亿、131.41亿、86.09亿元，占比分别为72.77%、16.45%、10.78%（见图4）。

进一步从增速角度看，尽管中西部在技改领域处于滞后地位，但也存在较强的后发优势，在技术扩散及收敛效应的作用下，其技改投资增速可能相对较高，且波动幅度也会更大。2017年，东部、中部、西部高技术产业技改经费支出规模增速分别为2%、-4.86%、43.84%，其中，仅西部增速高于全国（5.4%）；2021年，增速分别为23.22%、47.14%、25.17%，其中，仅中部增速高于全国（26.82%）（见图5）。

图4 高技术产业技改经费支出规模的地区占比

数据来源：科技部，Wind。注：西部地区不包括西藏。

 

图5 高技术产业技改经费支出规模增速的地区分布

数据来源：科技部，Wind。注：西部地区不包括西藏。

 

二、面临的问题

开展技改项目能够让“老树发新芽”[8]，但本质上仍是企业的经营决策，不仅受其盈利状况约束，受投资信心影响，更与技改模式和政策体系密切相关。当前，我国促进工业技改投资主要面临以下问题。

（一）盈利承压下企业生存比发展更加重要

对企业而言，现金流是生存基础，只有持续、正向、稳定的现金流才能支撑增加技改投资、实现高质量发展。然而，近年来，工业企业经营压力增大，业绩提速放缓，迫使其更加重视生存问题，而不是发展问题[9]。

1.经营成本上升。

从原料成本角度看，2018年底，我国每吨工业级石油苯和三分之一焦煤的市场价分别为4 466.7、1 350元，2022年底则分别提高至6 532.6、2 477.9元；从劳动成本角度看，2018年底，31个地区第一档月最低工资标准均值为1 770.65元，2022年底则提高至2 000.97元。

2.经营周期变长。

从库存角度看，2018年，规模以上工业企业产成品存货为4.31万亿元，比上年增长2.94%，2022年则分别提高至6.04万亿元、11.88%。从资金使用效率角度看，2018年规模以上工业企业应收账款平均回收期为47.4天，2022年则提高至52.8天。

3.经营绩效下降。

从亏损角度看，2018年，规模以上工业企业出现亏损的单位数为5.73万家，占比为15.14%，总亏损额为0.79万亿元，2022年则分别提高至9.12万家、20.21%、1.56万亿元。从盈利角度看，2018年，规模以上工业企业实现利润总额为6.64万亿元，利润率为6.49%，比上年分别增长10.3%、0.11个百分点，2022年则分别为8.4万亿元、6.09%、4%、0.64个百分点。

当前，一些企业的日常经营管理更多是“疲于奔命”，能“活着”就已经非常不错了。在“捉襟见肘”的窘境下，很难有富余的资金和充足的精力投入技改项目中。

（二）国际形势复杂，企业投资信心受冲击

对投资而言，信心比黄金更加重要[10]，但在复杂国际形势冲击下，企业投资信心往往会呈现大幅波动特征，特别是在“羊群效应”的影响下，会出现大范围的不敢投、不愿投、不会投等现象[11]。

1.经济复苏前景不甚明朗。

从影响因素角度看，不少发达经济体为抗击通胀而采取加息政策、全球金融体系出现动荡危机等极大提升了经济复苏的不确定性[12]，使得2022年全球经济政策不确定性指数均值提高至278.82，远高于2018年的189.61。从宏观预测角度看，国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织对经济复苏前景并不乐观，预测2023年全球GDP实际增速分别为3%、2.1%、2.75%，均低于2022年水平。

2.国际对抗纵深持续扩大。

从贸易摩擦角度看，全球发起贸易救济立案的重点已从原审转向复审，2022年日落复审与期终复审案件总数为269件，其中，对我国发起的案件总数为116件，高于2018年的214、87件。从大国竞争角度看，我国在“赶超”与“崛起”过程中承受着欧美与亚太地区部分国家的全方位打压与遏制，他们广泛组成统一战线，在军事上教唆周边国家与我国发生摩擦，在经济上加大与我国贸易战、科技战、人才战等频次与范围，在政治上染指我国涉疆、涉藏、涉港、涉台等内政问题[13]。

3.全球商品价格上升冲击。

从通货膨胀角度看，2018年，全球消费者价格指数比上年上涨3.62%，2022年则提高至8.73%。从国际市场角度看，2018年能源类商品价格指数和非能源类商品价格指数均值分别为89.36、85.21，2022年则分别提高至152.57、124.36。

我国工业企业尤其是多数外向型制造业企业在国际生产网络中仍是原料需求者和产品供给者，而欧美等国家或地区的企业则是技术供给者与产品需求者。因此，复杂国际形势的深度演变会通过市场需求萎缩、技术获取受限、采购成本上升等渠道对我国工业企业产生多重挤压效应，进而降低投资信心。

（三）工业技改的内在模式发生根本性转变

对技改而言，传统模式是通过对工业企业现有设施、工艺条件及生产服务等进行改造提升，实现淘汰落后产能、提升技术水平、提高生产效率等目的，但在新发展阶段，面对新一轮科技革命和产业革命迅猛发展之势以及高质量发展要求，工业技改的内在模式已发生根本性转变[14]。

1.从传统制造业改造向“传统制造业+先进制造业”改造转变。

在从农业大国向工业大国转变的过程中，工业技改主要集中在食品、纺织、石化、建材、冶金等传统制造业，但在从工业大国向工业强国迈进的过程中，我国工业技改已逐渐覆盖新一代电子信息、高端装备、新能源汽车、新材料、节能环保、生物医药等先进制造业。

2.从采用新技术、新工艺、新设备、新材料向应用关键技术、先进工艺、成套设备、前沿材料转变。

传统工业技改更多是渐进式创新与集成创新，主要特征是在现有技术水平上引入领先生产方式、重组制造流程、更替模块化零部件、丰富产品组合。近年来，随着新技术、新产业、新业态、新模式不断涌现，缝缝补补式的工业技改已无法适应新时代要求，颠覆式创新与原始创新的重要性凸显。因此，全面、系统地应用关键技术、先进工艺、成套设备、前沿材料，推动工业企业朝着高端化、智能化、绿色化方向转型升级已成为大趋势[15]。

3.从企业内部的价值创造活动向企业外部的产业生态系统转变。

传统工业技改的主体是工业企业，模式较为封闭，主要是由其通过市场化采购或内部化研发的方式对自身的价值创造活动进行改造提升。技改的主体并不一定局限于工业企业，处于产业生态系统中的每一个企业、每一个机构甚至每一个个体均可以利用自身能力、沿着不同路径参与或主导整个系统的改造提升。

当前，技改模式的根本性转变意味着投资规模越来越大、周期越来越长、难度越来越高，尤其是在新技术不断迭代、新场景难以稳定的情况下，商业模式的可复制性、数据资产的不安全性、技改收益的不确定性、第三方机构和专业化服务的短缺性等问题突出，使得企业陷入“不改是等死”与“改了是找死”的困境中。

（四）支持技改的政策体系有待进一步完善

科学合理的政策能够在工业企业实施技改过程中发挥积极引导、鼓励、支持等作用，但受众多因素影响，现有政策体系仍存在进一步完善之处[16]。

1.忽视不同政策边界，把技改政策与其他混同。

部分地区在制定技改政策时，或把战略性新兴产业培育政策、专精特新中小企业培育政策等杂糅进来，或把采购首台（套）装备政策、重大制造业项目推进政策并列其中，甚至把其他政策（特别是创新政策）简化后套用进来，没有围绕技改本身出台详细且有针对性的支持措施。有企业家反映，企业于前年以生产工艺创新为核心项目申报科技成果转化政策并获得补助后，于次年以成套技术设备购置与更新改造为核心项目申报技改政策时却被告知已享受过相关政策红利，可事实上，两次申报所依据的政策及项目均不同。

2.技改政策覆盖范围较小，支持力度偏弱，有时甚至会产生反效果。

部分地区在制定技改政策时，直接参照《工业企业技术改造升级投资指南》，将行业范围限定在12个以内，在设置申报条件或补助标准时，往往更看重千万元级别以上的重点项目。有企业家反映，企业在申报技术改造政策并获批后，所得到的实际补助额并不高，换算成比例也并非是政策中的最高标准³。与此同时，上游原料卖家与下游产品买家在获悉后竟以此为由分别进行加价、压价，导致企业未能充分享受到技改政策红利。

3 调研过程中，部分区县级政府部门领导反映，尽管国家、省、市级都出台了支持工业技改的政策措施，但当地财政压力较大，很难拿出大量“真金白银”或成立专门的技改基金或者按照相应的配套比例进行支持，因此，在政策落实过程中，往往也只能“被动”采取加码措施，暂缓甚至“取消”财政方面的支持。

3.技改政策制定不合理，执行、落实不到位现象仍然存在。

部分地区在制定技改政策时，不仅将土建、厂房改造等项目一并纳入，而且出台了实施技改后年营业收入突破不同级别后的奖励措施以及对相关企业领导班子这一特定对象的奖励措施。这显然缺乏严谨，也有失公允，在很大程度上造成了部分企业打着技改旗号而行“圈地”之实以及技改投资规模增长与企业发展效益低迷的“悖论”等问题[8]。部分地区在政策执行过程中层层加码，要求工业企业重复提供繁琐材料和证明文件；在政策落实过程中未能及时推进金融机构与相关企业对接，也未能有效协助企业获得下调融资利率、延长融资期限、提供综合金融服务等支持。

三、政策建议

促进工业技改投资是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要着力点，也是扩大有效投资、增强国内需求、推动强链补链、激活发展动能的重要突破点[17]。由于影响工业技改投资的因素较多，促进工业技改投资的政策也不可能是单一的。针对当前面临的问题，未来可从以下方面发力。

（一）纾困解难，减轻工业企业生存压力

1.降低成本压力。

延续减税降费政策，综合利用降率、减免、扣除、递延、结转、抵税、退税、抵免、兑换等方式，进一步降低工业企业的税费负担。引导金融机构依托数字技术开展产品创新、服务创新，提高对工业企业中长期贷款力度，同时，释放贷款市场报价利率改革潜力，发挥存款利率市场化调整机制和传导功能，推动贷款利率结构性再下降，进一步降低工业企业的融资成本。健全整租、联租、长租、阶段租、先租后让、租让结合等供应体系，根据不同用地类型、不同用地方式建立更加细分、透明的地价体系，完善变更、置换等政策，进一步降低工业企业的用地成本。

2.畅通资金循环。

严格落实《保障中小企业款项支付条例》，加大拖欠账款清理力度，加强系统摸排与监督检查，建立台账、黑榜、通报制度，推动政府部门、事业单位、国有企业带头清欠账款，并将其与“一把手”“主责人”“执行者”的考核、升迁、奖惩挂钩。创新预付费机制，根据乙方信用、合作历史、项目周期等条件，在银行机构开设以乙方资产作背书的联名专户，由甲方在签订合同后打入一定比例的款项，在双方可见、可控的前提下实现专款专用。拓宽多元化融资渠道，在加强准入门槛、信息披露、交易结算、风险警示等制度建设的基础上，积极发挥供应链票据平台功能，加快推广中征应收账款融资服务平台。

（二）多措并举，提高工业企业投资信心

1.广泛凝聚共识。

针对当前问题沟通，建立纵向直达、横向协理机制，依托线上线下等多种渠道，广泛倾听工业企业声音，及时对典型问题予以反馈，对共性问题进行会商，对重大问题开展研究，提出解决方案，并加强后续跟踪。针对经济复苏前景，从历史周期角度明确其是一个波浪式发展、曲折式前进的过程，从客观角度看待消费市场回暖、创新动力增强、结构转型加快等变化，从未来趋势角度肯定我国经济长期向好的基本面没有改变。针对社会不良思潮，发扬斗争精神[18]，坚决批判历史虚无主义、大国竞争“投降论”、传统产业“退出论”、民营企业“原罪论”等，积极弘扬主旋律、传播正能量，形成团结奋斗的强大力量。

2.激发投资活力。

加快市场化改革，分别制定石油、化工、电力、交通、水利、天然气等行业的负面清单，降低准入门槛，放开竞争性业务，在相关行业发展规划中明确中小企业、民营企业的最低参与强度和目标。鼓励地方政府在规划年度项目时，做好项目分类备案，明确哪些项目只能向中小企业、民营企业开放，哪些项目向中小企业、民营企业开放，及时向社会公布。强化政府引导基金功能，创新“以投带引”的定制化模式，通过直投、领投、跟投、连投等手段，发挥杠杆作用，带动更多金融资本和产业资本投资。加强对进口关键零部件、原材料及资源供给的系统性规划和替代性研究，降低各种“断供”“减量”风险。持续跟踪国际市场商品价格变化，加强对冲击范围、路径、机制等研判。发挥消费牵引作用，瞄准国内超大规模市场优势，深挖大宗商品、绿色产品、数字应用、文旅休闲、医疗卫生等领域的消费潜力。加强与“一带一路”沿线国家合作，在输出国内技术、资本、人才、产能等优势的同时，重构国际生产网络[19]。

（三）固本强基，应对工业技改模式转变

1.转变技改理念。

应充分认识到，传统工业技改主要发生于工业经济时代，更多体现为“零敲碎打”，而数字经济是一种全新的经济形态，在数实融合的大背景下，传统工业技改在广度、深度、效度等方面存在较多问题，需重新谋划甚至“推倒重来”。工业企业应深刻意识到，数字技术正在重塑经济社会的方方面面，同时，提供了新的机会窗口[20]，只有发挥企业家精神，尽早拥抱这一变化，从消极被动转向积极主动、从单元改造转向系统变革，才能“置之死地而后生”。

2.完善基础设施。

加大财政支持力度，创新投融资机制和合作方式，吸纳更多社会资本参与，加快建设以5G/6G、物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等为代表的信息基础设施，协同推进数据中心、算力网络、能源电力、数字安全等基础设施的优化布局，显著提升新型基础设施的可得性、便利性与普惠性。同步推动数字技术对交通、能源、水利等传统基础设施领域地改造、替代与升级，以及在工业企业研发、设计、制造、销售、物流等环节的渗透、融合与应用，打造工业技改新样板。发挥新型举国体制优势，联合高等院校、科研机构、重点企业等力量组建体系化、专业化团队，在工业软件、高端芯片、核心算法等领域加大技术攻关，尽早实现关键核心技术的国产替代，降低工业企业开展技改项目的技术壁垒与风险。

3.营造良好生态。

坚持市场化原则，鼓励数字平台企业、信息服务机构、资本运营公司、产业投资集团等主体广泛参与，创新风险共担、收益共享机制（如先改后付、收益分成），推动工业技改走深走实。突出问题导向，健全“政产学研用企金协”合作机制，加大对关键技术、先进工艺、成套设备、前沿材料的联合攻关强度，降低工业技改失败概率。推动公共服务平台、数据资源中心、重点实验室等进一步开放共享；发挥国有企业、龙头企业表率作用[21]，加快推进重点行业技改，特别是聚焦数字化、智能化、高端化、绿色化改造升级主题，打造一批示范项目，形成典型模式与成功经验，及时总结推广。

（四）因地制宜，优化工业技改政策体系

1.完善政策法规。

加强工业技改理论研究，明晰时代特征、改造方向、实施路径、实现目标等内容。在此基础上，厘清技改政策与其他政策的边界，制定特征全面、方向明确、路径合理、目标可行的专属政策。针对新现象、新问题、新要求，加快修订《工业企业技术改造升级投资指南》，扩大行业覆盖范围，融入新技术、新业态、新模式等内容。鼓励地方政府立足产业发展特色、企业规模分布以及要素禀赋基础，出台地方性技改政策、行动计划和指南细则，特别是围绕财税政策构建差异化、组合式、滚动性支持措施，同时，做好政策宣传、解读。聚焦与工业技改密切相关的数据要素、数据标准、数据竞争、数据安全等领域，进一步健全数据法律制度。

2.加强专业服务。

建立工业技改项目库，发挥政府采购作用，聘请专家团队和专业机构，对工业企业相关人员开展系统培训，择优实施工业技改“帮扶”或“义诊”行动。开展投融资合作对接活动，针对工业技改细分类别，鼓励开发多元化金融产品（如绿色化转型专项贷款、数字化改造专项贷款）、创新金融支持工具（如设立技改专项基金、推广技改积分贷）、探索综合性服务模式（如财政贴息、融资租赁）。建立科学有效的量化评估体系，加强对工业技改的监测统计，定期发布分析报告。持续推进简政放权，精简申报材料，优化审批流程，减少核查时间，及时公布结果，提速资金拨付，对无法获批的技改项目进行有效反馈，提高下次申报成功率。

 

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