摘要：改革开放40年来，随着工业化深入推进、市场经济迅速发展和产业体系不断健全，我国产业结构政策在目标、内容、理念、类别、手段上都发生了很大变化，回顾梳理这些变化有助于更好地把握未来产业结构政策取向。整体上看，我国产业层次仍处于低端水平，未来产业结构升级需更多依靠技术创新驱动，这要求政策理念由管制和代替市场向矫正和完善市场转变；政策类别由纵向政策为主向促进竞争、激励创新的横向政策为主转变；政策手段由严格投资审批向负面清单、自由进出转变，由行政性指令向竞争性立法转变，补贴方式由特惠性向普惠性转变，由生产环节向研发和消费环节转变。
关键词：产业结构政策；产业结构调整；产业转型升级；经济增长方式；
基金：中国社会科学院创新工程项目“竞争政策理论前沿与政策走向”（批准号：SKGJCX2017-03）；
产业结构政策是产业政策的重要组成部分，是一国政府遵循产业结构演进规律、推动产业结构不断向协调化和高度化发展的一系列政策。无论是工业化国家还是后发赶超国家，在其发展过程中都不同程度地运用了产业结构政策[1]。改革开放以来，我国经济快速增长，产业结构不断优化并向高端迈进，产业发展从“追跑”向“并跑”甚至部分领域“领跑”转变，这与我国在不同阶段实施了适合的产业结构政策是分不开的。但是，随着我国经济由高速增长转向高质量发展阶段，产业发展形势愈发复杂，产业结构政策在制定和实施中也暴露出一些缺陷和不足。特别是在当前转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期，产业结构政策的制定和实施将面临新的挑战。
40年来，随着改革的不断深入和市场机制的不断完善，我国产业结构政策在政策目标、内容、理念、类别和实施方式上都发生了很大变化。回顾、分析并评估这些变化有助于我们认识和把握未来产业结构政策的正确取向。然而，近些年来专门针对产业结构政策进行历史性回顾与分析的文献并不多。在现有文献中，马晓河、赵淑芳对改革开放30年以来我国产业结构转换和政策演进作了回顾与展望[2]。程锦锥就学术界关于产业结构理论研究的进展进行了梳理[3]。汪海波以三次产业增加值为依据，对新中国成立以来产业结构的演进过程进行了历史性考察[4]。这些文献为本文提供了研究思路和理论基础，但总体来看，学术界对党的十八大以来我国产业结构面临的新问题及产业结构政策的新变化缺乏探讨。本文梳理了40年来我国制定和实施产业结构政策的做法与经验，分析了产业结构政策实施理念和类别的演进，并对新时期调整完善产业结构政策进行了展望。在改革开放40周年这个承前启后、继往开来的重要历史节点上，回顾并展望我国产业结构政策，对及时进行政策调整以促进产业结构升级、推进产业体系现代化和高质量发展，如期实现党的十九大确立的经济发展目标，具有重要的理论和实践意义。
一、改革开放40年我国产业结构政策的历史沿革
改革开放40年我国产业结构政策的历史沿革大致可分为四个阶段，即改革开放初期（1978~1991年）、全面改革时期（1992~2001年）、深化改革时期（2002~2011年）和全面深化改革时期（2012年至今）。不同阶段我国面临着不同的产业结构问题，产业结构政策的目标取向、政策侧重点也有所不同（见表1），其中有些政策取得了较好的效果，而有些未达到预期目标。在此，分阶段进行梳理。
表1 改革开放以来我国产业结构政策阶段划分
（一）改革开放初期（1978~1991年）：着力解决结构失衡问题
改革开放之初，在长期优先支持重工业发展的政策导向下，我国国民经济失衡问题较为严重，具体表现为工业与农业、轻工业与重工业比例的失衡。据统计，1978年我国轻重工业比例为42.7:57.3[数据来源于《中华人民共和国1978年国民经济和社会发展统计公报》。]，轻工产品供应长期紧张，难以满足基本生活需要。因此，改革开放后的重要工作就是着手对我国经济结构进行调整。1979年4月，中央工作会议提出了“调整、改革、整顿、提高”的八字指导方针。其中，将“调整”放在第一位，意味着改革初期我国经济发展的主要任务正是调整经济结构比例关系的严重失调。1979年中央政府工作报告提出要使粮食和其他农副产品的生产同人口增长和工业发展相适应，使轻纺工业的增长速度与重工业增长速度持平或更高，轻纺产品的供应要与国内需求相适应，并增加其出口能力。1979年11月，全国计划会议提出对轻纺工业实行“六个优先”的扶持政策，从资源、资金、外汇、技术、基本建设、交通运输方面对轻纺工业给予政策倾斜。这一时期国家重点扶持轻纺工业等劳动密集型产业发展，充分利用我国劳动力比较优势，符合工业化初期阶段的发展特征。经过几年的政策扶持和结构调整，轻工业长期落后的状况得以根本扭转，到1990年轻工业与重工业的比例已调整为49.4:50.6[数据来源于《中华人民共和国1990年国民经济和社会发展统计公报》。]，轻重工业比例严重失衡矛盾基本解决。
然而，以轻纺工业为主的一般加工工业虽得到了快速发展，但交通运输、邮电通信、能源、原材料等基础工业和基础设施的供应能力有限，致使我国80年代后期又出现了基础产业与一般加工工业比例严重失调的问题。据估计，受当时基础产业和基础设施供应制约，全国加工业有30%左右的生产能力无法发挥[5]。为解决这一问题，自1986年开始我国的产业结构政策开始从优先支持轻纺工业发展转向优先支持基础工业和基础设施发展，同时对轻纺工业的过快发展予以控制。例如，这一时期我国对固定资产投资实行了“三保三压”方针[“三保三压”是指保计划内建设，压计划外建设；保生产性建设，压非生产性建设;保重点建设，压非重点建设。]，其目的主要是对国民经济薄弱的能源、交通、通信和原材料工业加大投资规模，压缩一般加工工业投资规模。“七五”时期，财政向工业交通部门减税让利约1900亿元，其中60%以上用于支持能源、交通部门发展；同时对大规模重复建设的轻纺工业实施了计划定点和目录管理办法，限制计划之外的企业发展[6]。
总的来看，改革开放初期我国实施了两次产业结构调整，分别是20世纪70年代末80年代初加快轻工业发展以及80年代末90年代初加快基础工业发展。政策主要着眼于近期目标，出于纠正当时农轻重比例失调的需要，通过政府计划安排和严格管制实现对短缺产品的供给和过量产品的限制，可以说是一种“补短截长”的政策。经过这一时期的政策实施，我国轻重工业比例失调问题得到了较大改善，尤其是对轻纺工业实施的各项倾斜政策都较为成功，使轻纺工业得到充分发展，以轻纺工业为主导的工业化第一阶段初步完成。然而，国家对基础工业实施的倾斜政策效果不够明显，基础工业供应不足与一般加工工业发展过快的矛盾依然突出，而国家限制发展的一般加工工业的生产能力仍在快速扩张。
（二）全面改革时期（1992~2001年）：推动基础产业发展与培育支柱产业
从20世纪90年代开始，我国经济进入了高速增长阶段，改革开始向各领域全面推进。经过十几年的改革，我国的农业、轻工业有了较快增长，轻重工业比例失调问题得到了较好解决，但基础设施和基础工业仍然是制约经济增长的瓶颈产业，产业结构失衡问题依然存在并表现出新的特征：一是三次产业之间的失衡，表现为第二产业高速发展却没有带动第一、三产业的同步发展；二是加工工业和基础产业之间的失衡，表现为加工工业盲目扩张而薄弱的基础产业跟不上其需求；三是加工工业内部的失衡，表现为低水平加工能力过度扩张而高水平加工能力严重不足，致使我国产业结构长期处于低端层次。
为缓解上述结构性矛盾，这一时期国家在重点关注产业结构调整的同时，逐渐转向产业结构的优化升级。党的十四大、十五大报告为当时我国调整和优化产业结构确定了重要方向，不仅提出了要加快发展农业、基础设施、基础工业和第三产业以实现结构调整目标，同时将机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业列为带动我国经济增长和结构优化升级的支柱产业予以重点发展，此外还强调了要发展高技术产业，利用高新技术改造和提升传统产业以促进产业结构向高端迈进。按照这一产业发展思路，1994年国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》（以下简称《纲要》）。作为我国第一部正式的产业政策，《纲要》明确指出要加快支柱产业发展，并将支柱产业的部分产品作为幼稚工业品予以保护。依据《纲要》，这一时期国家还先后编制了《汽车工业产业政策》《电子工业产业政策》《建筑工业产业政策》《水利产业政策》《中国能源产业政策》等，这是我国首次针对某个特定产业制定的专项政策，为这些产业的发展提供了具体指导。与此同时，国家还加大了对第三产业发展的鼓励和引导，政策涵盖了商业、金融、保险、旅游、信息、法律和会计审计咨询、居民服务等诸多领域。例如1992年发布的《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》正式将发展第三产业作为我国产业结构调整优化的重要方向之一，提出要让第三产业增长速度快于第一、二产业，第三产业增加值占国民生产总值比重和就业人数占社会劳动者总人数比重达到或接近发展中国家平均水平的发展目标；2001年颁布的《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的 意见》提出了优化服务行业结构、扩大服务业就业规模和放宽服务业市场准入等具体政策措施。在发展高技术产业方面，国家也制定了相关政策，例如2000年发布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策》提出通过税收优惠、信贷支持等方式引导国内外资金、人才等资源投向软件产业和集成电路产业并为其上市融资创造政策条件，促进信息产业发展并带动传统产业改造和产品升级换代。
总的来看，这一时期的政策不仅有结构调整的短期目标，而且有分重点、分步骤振兴支柱产业、发展高技术产业实现结构升级的长期目标。经过这一时期的政策实施，我国产业结构得到了进一步调整和优化，主要表现在：从数量比例关系看，三次产业比例趋于协调，第二、三产业占GDP比重逐年上升；从结构关系看，基础产业和基础设施“瓶颈”制约得到较大改善，加工工业中技术密集产业比重有所上升，特别是代表高技术产业的电子及通讯设备制造业、电气机械及器材制造业快速发展，家电产业成长为具有国际竞争力的行业。然而，也有部分政策的实施效果并未达到预期，如加工工业生产能力过剩、低水平重复建设问题依然突出，第三产业发展动力不强、质量不高等。
（三）深化改革时期（2002~2011年）：改造提升传统产业与发展技术密集型产业
这一时期以2008年金融危机为分界点，前后阶段的经济形势发生了很大变化，产业结构政策的目标、内容也有较大的差异。进入21世纪，我国改革向更深层次推进，在工业化、城镇化加速发展的带动下，重工业获得快速增长。据统计，1999年我国重工业增速开始超过轻工业，2003~2007年重工业增速大幅超越轻工业，最大差距达到4.1%。与此同时，第三产业尤其是服务业发展滞后，2001年我国服务业产出占GDP比重为34%，与同类收入水平国家的平均水平相比要低19个百分点，许多服务产品的供给数量和质量都无法满足国内需求[根据历年《中国统计年鉴》中的数据计算。]。可见，这一时期我国产业结构的主要矛盾表现为第三产业尤其是服务业占比过低，第二产业中重化工业占比过高，而高技术和高加工等技术密集型产业的比重过低。重化工业的快速发展虽在短时期能够带来经济的高速增长，但这种粗放型发展方式以大量资源消耗为代价，对环境造成严重破坏，从长期来看是不可持续的，必将阻碍我国产业的健康发展和产业结构的优化升级。因此，党的十六大、十七大报告均强调“要坚持以信息化带动工业化、以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。按照这一思路，国家先后出台了一系列的政策文件，历年中央政府工作报告和中央经济工作会议也提出了很多发展举措。这一时期的政策要点，主要包含以下内容：大力发展信息、生物、新材料、航空航天、海洋等产业，特别是优先发展信息产业；加快发展先进制造业，努力振兴装备制造业，提升高技术产业并采用高新技术和先进适用技术改造和提升传统产业；大力发展第三产业特别是现代服务业，加快发展金融保险、信息咨询、现代物流、法律服务、旅游、文化创意等产业；积极发展节能环保和循环经济产业，突出抓好工业、建筑、交通三大领域节能，积极发展核电、风电、水电、太阳能发电等清洁能源；重点调控能源、资源密集型重化工业的规模扩张，化解部分行业的过剩产能。
2008年，全球金融危机爆发使我国经济遭受了一定冲击并面临严峻挑战。一方面，外部经济形势严峻，国际市场需求严重萎缩；另一方面，国内经济下行压力加大，产业发展不平衡、不协调、不可持续问题亟待解决[7]。为减缓金融危机的冲击，2008年后我国相关政策作出了一些调整，主要以应对金融危机的短期目标为主，提出了“保增长、扩内需、调结构”的政策目标。为“调结构”，2009年国家将钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造业、电子信息、物流业作为十大重点产业，实施了为期三年的产业调整振兴规划，并就不同领域制订了专门的实施细则。为“保增长”，国家将稳定外需、拓展国际市场作为重要途径，针对十大调整振兴产业采取了降低部分产品出口税率、增加出口买方信贷资金投放等支持措施[8]。为“扩内需”，国家在保障性安居工程，农村基础设施建设，铁路、公路、机场等重大基础设施建设，医疗卫生，文化教育，生态文明建设等10个领域实施了两年共4万亿元的投资计划。与此同时，我国开始重视战略性新兴产业发展，于2010年发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，将节能环保、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车作为国家战略性新兴产业予以重点扶持保护，以促进我国产业结构迈向高端。
总的来看，这一时期的政策可分为两个阶段：2008年前的政策较为关注转变经济增长方式和促进工业技术升级；2008年后的政策受金融危机影响更为关注稳定国内经济的短期目标。经过这一时期的政策实施，我国产业结构得到进一步优化升级。制造业规模迅速扩大并于2010年超越美国成为世界第一制造业大国；在制造业内部，机械、电子、交通运输设备制造等高加工度行业和高技术产业发展迅速，产业技术水平有一定程度的提高。然而，与发达国家相比，我国产业技术仍然处于低端水平，在引进外资过程中没能通过自主研发有效提升技术水平，使我国核心技术和关键零部件的供给严重依赖发达国家。而我国制造业也只是大而不强，且处于全球产业价值链中低附加值的底部，只是以各种“代工厂”模式生存，依靠低廉的劳动成本、大量资源消耗和严重的环境破坏以获取较少的利润。
（四）全面深化改革时期（2012年至今）：建立现代产业新体系
这一时期，我国进入工业化后期，三次产业之间的协调性不断提高，三次产业内部结构基本合理，产业结构的主要矛盾已不再是产业之间和产业内部的比例关系高低，而是由粗放的发展方式引发的产业整体发展层次和质量低下，主要表现为高端领域供给不足而低端产能普遍过剩，尤其是钢铁、煤炭、有色金属等原材料工业产能严重过剩，大量占用资源，致使资源向新兴产业流动受阻。
这一时期的政策目标更加强调建立结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业新体系。党的十八大报告提出，“构建现代产业发展新体系要更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动，更多依靠科技进步、管理创新驱动，更多依靠节约资源和循环经济推动”。具体来看，主要从以下几个方面着手：发展现代信息技术产业体系，建设新一代信息基础设施；加快发展生产性服务业和文化创意、设计、保险、商务、科技等现代服务业；大力发展高端装备、信息网络、集成电路、新能源、新材料、生物医药、航空发动机、燃气轮机等战略性新兴产业，把一些新兴产业培育成主导产业；着力推进产业发展向绿色低碳和循环利用方向转变，创新手段化解过剩产能。与此同时，国家还制定了多项产业规划，其中以2012年发布的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》和2015年发布的《中国制造2025》最具代表性。《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》将节能环保、新兴信息产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料产业作为我国七大战略性新兴产业予以重点发展；《中国制造2025》则将新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等产业作为我国实现制造强国需重点突破的十大战略领域，并提出要加快新一代信息技术、智能制造技术与传统制造业融合发展，这些政策为我国战略性新兴产业发展和制造业提升提供了有力支持。
总的来看，这一时期的政策更加强调产业发展的科技含量，更加注重经济发展和环境保护的相互协调，更加立足长远目标，通过积极培育发展潜力大、带动能力强、综合效益高的战略性新兴产业，提升我国产业发展质量。经过这一时期的政策实施，我国产业层次有了较快提升，高新技术产业和战略新兴产业发展十分迅速。在高铁、核电、4G移动通讯、电商、特高压输变电等领域我国已处于和发达国家“并跑”甚至“领跑”的地位。然而也存在一些问题有待进一步解决，如粗放的产业发展方式仍未得到根本改观，现代生产性服务业仍为经济发展短板；核心基础零部件、先进基础工艺、基础软件、产业技术基础等方面仍未摆脱从国外进口的局面；产能过剩矛盾仍未缓解，同时在一些新兴产业领域也出现了重复建设和产能过剩问题。
二、改革开放40年我国产业结构政策理念和类别的演进
经济发展的历史经验表明，产业结构的演进与工业化发展阶段相关。随着经济发展水平的进步，产业结构不断从低级阶段向高级阶段演进，不同的经济发展阶段对应着不同的产业结构。产业结构演进客观上存在阶段性，后一阶段产业的发展应以前一阶段产业的充分发展为基础，但各阶段的发展过程是可以缩短的，那么，一国就可以而且应当通过研究现有的产业结构确定本国当前的经济发展水平，并结合本国国情确定下一阶段产业结构升级的目标，从而采取有效措施加快产业结构升级，缩短产业结构的演进过程。尤其是后发国家通过引进先进国家的技术、设备和资金，学习借鉴先进国家的发展经验，对具有发展前景的产业进行扶持，有助于缩短后发国家初级工业化时间，使其较快进入较高的工业化阶段，最终实现经济赶超。
产业结构的演进是资源不断优化配置的过程，实现产业结构演进主要有两种方式：一种是依靠市场机制，通过供需互动使要素自行向高级结构流动；另一种是依靠政府干预，通过制定产业结构政策推动要素向预先设定的方向流动。自改革开放我国开始制定产业结构政策以来，学者对此存在诸多争议，争议的实质其实是对政府与市场关系的讨论[9]。在完善的市场体制下，价格机制可以引导资源配置向合理的产业部门转移，从而实现产业结构的优化和升级。然而，由于市场机制本身存在失灵和缺陷，市场资源配置功能在某些领域可能无法有效发挥，各种要素在产业内和产业间转移时就会发生阻滞，最终将会阻碍产业结构的顺利演进。这时就需要政府制定相关政策实现结构上的调整和产业发展方向上的引导。然而，产业结构政策作为政府部门针对产业发展而制定的一种公共政策，不可避免地会出现政府失灵，例如政府受自身能力和其他客观因素制约无法获知充分的市场信息，可能导致政策达不到预期目标，或达到了预期目标，却带来一些无法预测的负面影响；又比如在制定和实施产业政策的过程中，地方政府或产业部门可能出于自身利益最大化的考量，出台有利于自身的政策，而这些政策可能不利于公共利益的实现。这些问题使得产业结构政策的制定和实施并不一定能够实现资源配置的帕累托最优，或实现最优资源配置要付出过高的成本，那么政府干预产业发展的必要性就大大降低。当我们认识到市场失灵需要政府干预，同时政府也存在失灵问题，就需要在制定产业结构政策时对政府和市场的角色关系进行权衡。
根据政府对市场干预程度和方式的不同，产业结构政策可以划分为纵向政策和横向政策两种类别[10]。纵向政策强调政府对市场的主动干预，通过政府主导选择产业发展的优先顺序，并对某些特定产业或产品予以保护或扶持，最终实现产业结构的调整升级；横向政策并不针对某个特定产业和企业，而是对所有产业和企业发展采取普适性政策。横向政策认为产业结构的演进应依靠市场竞争和价格机制，在企业和部门间实现各类要素的自由流动和重新组合。政府的作用是帮助破除要素流通中的各种体制机制障碍，例如通过加强各种基础设施建设、支持企业研发与创新、规范竞争秩序等措施来增进市场机能、扩展市场作用范围并弥补市场不足，目的是让市场更好地发挥调节作用。对于我国来说，40年改革开放使国家从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，在这一转变过程中，政府和市场的关系以及对资源配置的作用边界发生了很大变化，产业结构政策的理念和类别也随之发生了重大变化。
（一）体制转型背景下的强纵向政策
改革开放之前，我国实行的主要是计划经济体制，国家指令性计划是资源配置的主要调节手段，产业作为国家的行政附属物，其形成和发展都由国家计划安排，因此并没有产业政策一说。计划经济体制下管理权过于集中，企业自主权较小。1978年我国迎来了改革开放，首要工作就是对经济体制着手改革。1982年党的十二大报告提出，“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则”。1987年党的十三大报告又进一步提出，“社会主义有计划的商品经济体制，应该是计划与市场内在统一的体制”，并提出“国家调节市场，市场引导企业”的经济运行模式。社会主义有计划的商品经济体制不同于传统的计划经济体制，也不同于纯粹的市场经济体制，这就需要一种不同于传统计划调控，但也区别于纯粹市场调节的新的宏观经济管理方式来进行资源配置、指导产业发展。于是，产业政策的概念在我国经济体制转型背景下应运而生，并以产业结构政策为重要组成部分。实际上，产业政策的概念最早产生于20世纪50年代前后的日本，日本通过实施强有力的产业倾斜政策获得了经济的高速增长，使得这一政策被当时很多国家推崇。1989年颁布的《国务院关于当前产业政策要点的决定》标志着产业政策正式列入我国政策体系。
然而，转型时期我国虽然引入了市场，但只是在计划经济整体框架内的局部嵌入，市场机制的调节作用还较为有限。所谓的“国家调节市场，市场引导企业”是指国家通过计划调节市场，市场培育企业，市场是计划调节的中介手段[11]。“有计划的商品经济”意味着计划调节的作用还很强，实际上是由政府代替市场，模拟市场机制的作用，来进行价格调节和资源配置，从而加速结构调整，缩短产业演进过程。国家通过市场进行产业结构调整需要依赖市场的发育，这需要一个较长的时间，这就使得产业结构政策在双重体制共存的情况下不可能一下子独立于政府，行政指令性计划在较长时期内仍然是主要政策手段。也就是说，我国当时制定和实施的产业结构政策是一种带有计划经济色彩的强纵向政策，投资决策权仍高度集中于各级政府部门，政策实施手段仍以政府行政命令为主，实施方式仍以政府直接投资或投资项目审批为主。实际上，在转型时期计划经济壁垒还未真正打破的背景下，纵向产业政策作为当时各方都能接受的政策工具，既体现了计划对市场的要求，又起到了催育市场的目的，成为我国推动市场化改革的重要方式。
（二）社会主义市场经济体制确立与横向政策的出现
以1992年南方谈话和党的十四大召开为标志，我国社会主义市场经济体制初步确立。党的十四大报告明确提出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。1997年党的十五大报告又提出“要加快国民经济市场化进程”。2002年党的十六大报告继续提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，2007 年党的十七大报告进一步提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。随着计划经济体制壁垒被真正打破，市场机制被正式引入，政府在资源配置过程中不再起支配作用，如果仍像过去一样单纯按照计划经济的模式来制定和实施产业结构政策，就可能与建立社会主义市场经济的目标相背离。而这种问题在当时几乎完全依靠政府行政管理的强纵向政策的实施中已初步显现，表现为国家重点扶持的基础设施和基础工业发展滞后，而国家限制发展的一般加工工业仍在加速扩张。与此同时，随着市场经济的确立，企业之间的竞争逐渐加强，商业贿赂、虚假宣传、违背商业诚信等不正当竞争和恶性竞争愈演愈烈，垄断组织也开始迅速扩张，遏制了企业间的平等竞争。这些问题迫切需要得到政府解决，但若采用以往的纵向政策，效果将会有限，产业发展更需要一种能够推动市场调节作用有效发挥的政策。因此，横向政策开始被政府和社会各界关注，这一政策不以取代和排斥市场为特征，也不以对某个特定产业、地区或企业的特惠扶持为内容，而是以培育有效市场为目标，对所有产业和企业给予普惠性支持。例如我国于1993年颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》和2007年通过的《中华人民共和国反垄断法》等都属于横向产业政策的范畴，在维护公平竞争、规范市场秩序、促进要素自由流动方面发挥了积极作用。
然而，虽然当时横向政策更有利于市场经济发展，但横向政策的作用并未得到足够重视。相反，纵向政策仍然是政府进行结构调整和产业发展的主要取向，这主要有以下原因：第一，横向产业政策强调市场对资源的配置，但市场能否有效配置资源取决于市场机制的完善程度。当时我国社会主义市场经济体制只是初步确立，还很不完善，市场制度还不成熟，市场信号也经常存在扭曲，在这一情况下由政府主导产业选择有一定的必要性和现实性。第二，由于政府长期以来形成的计划经济思想根深蒂固，使得产业结构政策的实施理念很难一下子从主要依靠国家行政干预转变为完全依靠市场调节的经济运行模式。第三，当时我国正处于工业化起飞阶段，经济基础和产业竞争力还较为薄弱，追赶发达国家是当时的主要任务。如果完全依靠市场机制发挥作用，会是一个非常漫长的过程，势必会拖延我国工业化进程，导致与发达国家的差距越来越大。第四，在追赶阶段，产品和技术路线都是既定的，且发达国家的成功经验为我国产业发展提供了很好的借鉴，因此，政府有能力也有条件制定出符合我国国情的未来产业发展路线。可见，这一时期，政府不仅承担着建立和完善新经济体制的改革任务，而且承担着追赶发达国家经济的任务，通过实施纵向产业政策，对国家经济发展贡献大的重点产业和具有发展潜力的战略性新兴产业予以重点扶持，有助于推进我国工业化过程加速前进，加快实现经济追赶目标。例如政府将《纲要》作为产业发展的调控工具，把机械电子、石化、汽车和建筑业列为支柱产业重点培育发展。然而，这一时期也存在纵向产业政策被过度泛化的问题。例如，这一时期国家制定了很多指导目录，诸如《当前国家重点鼓励的产业、产品和技术目录》（2000年）、《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（2002年）、《政府核准的投资项目目录》（2004年）、《产业结构调整指导目录》（2005年、2009年、2011年）等。这些目录都属于纵向产业政策的范畴，有利于发挥政府对产业发展和结构调整的引导作用，促进资源向政府引导发展的产业优先配置。但这些目录往往与市场准入、项目审批、供地审批、信贷支持、税收优惠、财政补贴等紧密联系，只有在此目录的产品和项目才能获得特惠支持，这就有可能为官员腐败创造条件。而在政策执行中确实存在某些地方政府官员依靠目录对具体企业的挑选权和对财政补贴的分配权进行设租寻租，破坏了市场的公平竞争环境，导致资源配置扭曲，阻碍了企业以市场为导向的技术创新。另外，由于政府全面干预经济的思维惯性太强，纵向产业政策在制定时涉及的面太宽太细，在执行时政府又管制得太多太强，这显然不利于经济体制改革长期目标的实现，在未来产业发展中也暴露出诸多弊端。
（三）社会主义市场经济体制逐步完善下纵向政策式弱，横向政策式强
以2012年党的十八大召开为标志，我国社会主义市场经济体制逐步完善，2013年十八届三中全会在政府与市场关系这一改革核心问题上提出“让市场在资源配置中起决定性作用”。这意味着我国经历了多年的市场化改革，对于政府与市场关系的认识更加深化，并到达了一个新的高度。市场调控已不再位于政府调控之下，而是和政府处于同一层次，在资源配置中处于主体地位，起决定性作用。那么相应地，政府的职能和角色也需要重新定位，产业结构政策的取向也需要跟进调整。
过去，不完善的制度在一定程度上限制了价格机制和竞争机制作用的发挥，我国更倾向于采用政府干预性较强的纵向产业政策。必须承认，纵向产业政策的实施对我国快速推进工业化、实现经济赶超发挥了重要作用。纵向产业政策的优势在于政府可以根据产业结构演进规律制定本国产业发展路线，扶持重点产业发展以加快工业化速度。但产业结构演进规律只是对发达国家历史经验的粗线条总结，不能保证在经济环境复杂多变、市场不确定性大大增加的情况下，后发国家重点扶持的产业依然能够经受考验而成功实现转型升级。比如日本在“二战”后初期对制造业进行大力扶持，使日本经济在20世纪六七十年代实现了持续的高速增长，跻身成为世界第二大经济体，但也正是因为这种纵向扶持政策缺乏市场敏感性，导致日本在技术环境变化时错失产业转型机遇，造成自1985年开始长达20余年的经济低迷。实际上，日本在20世纪80年代已将关注点由纵向产业政策转向了横向产业政策，但是这种纵向政策的遗留问题一直没有根本解决[12]。随着我国市场体制的不断完善和企业竞争意识的不断增强，纵向产业政策的弊端愈发凸显，例如政府过度干预市场造成价格扭曲、资源错配，使一些行业出现了产能过剩；政府对特定企业的特惠扶持损害了市场的公平竞争，导致企业技术创新乏力，阻碍了整个产业的技术水平提升。因此，国家开始对一直以来实施的政策进行反思，并在后来政策的制定和实施过程中更加遵循市场机制的作用，注重横向产业政策的运用。这一时期，纵向政策的干预领域有一定程度的缩小，横向政策涉及的领域逐步扩大，如国家大力支持创业创新，通过研发激励、专利保护、构建产学研和科技成果转化机制等各种横向政策为企业的自主创新创造有利条件。同时，在一些竞争性领域，政府减少了直接投资行为，并废除了一些有碍统一市场和公平竞争的规定和做法。在政策执行过程中，政府直接干预的行政手段也有一定程度的减弱，经济、法律等多元化政策手段日益受到重视。各部门综合借助财税、金融、法律等工具对新兴产业发展、企业技术改造升级等进行引导，现存的行政手段也在一定程度上减少了政府强制性和主观随意性，政策的透明度和稳定性也有所增强。
综上所述，随着40年改革开放的不断深入，我国产业结构政策在理念、类别和实施方式上均发生了较大转变。而随着我国市场机制的不断完善，市场配置资源能力的不断提高，企业竞争意识的不断增强，产业发展体系的不断健全，政府强干预的纵向产业政策因日益暴露出种种弊端和不适性，其政策作用领域在逐渐缩小，而以促进竞争和激励创新的横向产业政策的作用领域在逐渐扩大，重要性正愈发凸显（见图1）。实际上，缩小纵向产业政策的干预面，减少行政干预手段的使用，不仅有利于中央政府集中有限资源解决全局中的主要矛盾，也必将大大提高产业政策执行的力度和效果。
图1 横向、纵向产业结构政策的作用领域变化
三、新时代我国产业结构政策调整完善的着力点
改革开放40年产业结构政策实施的经验和教训表明，在工业化初中期阶段，我国为实现经济赶超，纵向政策的确发挥了重要作用。但经过多年快速增长，我国已步入工业化后期，经济已转向高质量发展阶段，这些政策已越来越不能适应新的形势与应对新的挑战，越来越不利于现阶段技术进步和产业升级，因此迫切需要对现行产业结构政策进行调整。
（一）产业结构政策目标调整：创新驱动产业向中高端攀升
40年的改革开放促使我国市场经济不断完善，产业结构不断优化并向高端迈进。但从整体看，我国产业层次还处于低端水平，与发达国家相比仍有较大差距，产业发展正面临中高端产业向发达国家回流和中低端产业向周边国家分流的“两头挤压”挑战，制造业等传统产业在国际竞争上的优势正逐渐减弱，迫切需要通过技术创新培育新的竞争优势。而当前世界正迎来以大数据、云计算、人工智能、数字制造、工业机器人等为特征的新一轮科技革命和产业革命，技术创新是其根本驱动力，世界各国都在纷纷抢占未来产业制高点，我国更要抓住这一重大战略机遇。未来我国产业结构转型升级将更多依靠技术创新来实现。党的十九大报告提出要“加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”；“在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”；“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”。为实现这一目标，我国必须进一步发挥技术创新对产业转型升级的支撑和引领作用，通过技术创新提升改造传统产业、加快发展先进制造业、大力发展战略性新兴产业和现代服务业，促使各个领域向着绿色化、精致化、高端化的产业制高点攀登[13]。产业发展方式必须从过去单纯追求规模扩张向高质量发展转变，从过去低成本加工制造向通过技术创新实现产业深化转变，从过去“三高”（高排放、高污染、高消耗）、“三低”（低竞争力、低附加值、低技术含量）向“三低”（低排放、低污染、低消耗）、“三高”（高竞争力、高附加值、高技术含量）转变[14]。
（二）产业结构政策理念和类别调整：以横向政策为主，纵向政策为有益补充
当前我国市场化改革不断深入并进入更高层次，党的十九大报告提出要建立“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的经济体制，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。其中，“市场机制有效”就是要确保市场的决定性作用的发挥，把凡能由市场决定的交给市场，通过市场价格来配置资源。我国经过40年的改革开放，市场化水平显著提高，在产业发展的很多领域已经有条件通过市场机制解决问题，因此在这些领域，产业结构政策制定和实施应注重由市场机制发挥作用。但是，强调市场作用并不等于否定政府作用，在市场失灵领域，政府也需要采取一些合理的干预措施。因此，党的十九大报告强调要“宏观调控有度”，“更好发挥政府作用”。只有宏观调控“有度”，政府作用才能“更好”发挥，市场配置资源的决定性作用才能真正实现。过去我国在产业结构政策的制定和实施过程中往往将政府的合理干预演变成没有界限的干预，造成价格信号的严重扭曲，市场机制被严重破坏，这种调控方式并非“有度”。新时期强调“更好”发挥政府作用，“更好”体现在政府要把握好对市场经济活动的干预程度，真正做到“不越位”“不错位”“不缺位”。因此，新时期要加快我国产业结构政策调整，从政策理念看，政府必须从管制与替代市场的思路抽离出来，向矫正与完善市场机制的思路转变；从政策类别看，新时期我国应构建以横向产业政策为主、纵向产业政策为有益补充的产业结构政策体系。
在一般竞争领域和大部分行业，要彻底改变由政府主导资源配置的纵向政策模式，转为实施横向产业政策。政府不应事先挑选赢家和输家，而应交由市场决定。政府需要做的是在充分尊重市场机制、不扭曲市场主体行为的前提下，为产业发展提供必要的公共服务和制度基础，包括支持技术创新、促进科技成果转化，推进生产要素市场化、人力资本投资、专利和知识产权保护等，目的是通过促进企业技术创新来提升产业乃至整个国民经济的创新能力和竞争实力。
以横向产业政策为主，并不意味着我国要全面抛弃纵向产业政策。纵向产业政策是对选定产业实施的特惠性政策，在市场失灵和市场不足领域有较好效果。研究发达国家的产业演进轨迹可以发现，即使在自由贸易与全球化的推进过程中，这些国家也从来没有放弃过对一些特定产业的扶持和保护。那么对于我国来说，新时期，纵向产业政策不是要被取代、被舍弃，而是要不断精简政策范围，彻底退出一般竞争性领域，聚焦于那些产业发展中市场机制不足的领域，这些领域主要包括：关系国家安全的领域，如国防工业、航空航天、大规模集成电路等；产业发展的薄弱环节，如“六基”（核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、基础软件、基础研究、产业技术基础）；抢占国际竞争战略制高点及高端前沿技术领域，如尖端制造、大数据、云计算、人工智能、传感技术、工业机器人、纳米、生物技术、基因基础等；仍具后发优势、需加快经济追赶且政府有一定信息判断力的领域，如我国幼稚型产业和需要实现进口替代的产业，如数字机床、高端医疗器械、创新药、航空物流、国际快递、文化产业、健康产业等；节能环保、基础设施网络、公共研发、技术、信息平台等公共服务领域[15]。在这些领域，政府要避免手伸得太长、管得太细，并提高补贴资金的使用效率和透明度，确保政策精准发力。
（三）产业结构政策手段调整：由行政化向市场化转变
新时代我国产业结构政策的作用方式和手段要充分尊重市场规律，通过市场化手段培育市场主体，激励市场主体进行创新等活动。市场化手段的核心，是不同市场主体能够平等参与和公开竞争，通过市场机制实现优胜劣汰。因此，产业政策手段要与市场激励相容，大幅减少甚至取消政府强制性干预的做法，政府只起间接引导作用。具体来看，要实现以下三个转变：
1. 由严格投资审批向负面清单、自由进出转变
受体制惯性影响，我国在促进产业发展时还未真正摆脱政府干预市场、代替市场进行资源配置的模式，目录指导、严格投资审批等手段仍被各地方政府部门频繁使用。这些目录往往设置得过于具体，审批环节又太多，严重阻碍了市场的自发调节机制，造成市场运行效率低下。因此，我国在制定产业结构政策时应改变过去主要依靠各种目录指导，取消所有不必要的投资审批，加快向“负面清单”、允许企业自由进出转变。目前我国正在积极开展“负面清单”的市场准入管理方式，但应注意的是“负面清单”的范围不宜设置得过宽，并且应随着行政管理体制改革的不断推进、市场机制的不断完善而逐渐缩小。此外，应进一步鼓励各类企业尤其是民营企业进入新兴产业、服务业及部分垄断行业，在企业资质、固定资产、环保与生产安全等方面根据市场原则确定准入条件，消除某些行业和领域存在的隐性门槛，例如政策影响力、指定采购、资源和要素的原始占有、在位企业战略性阻止行为等[16]；在准入企业登记、申请立项、纳税、政府采购、财政补贴、土地使用等方面，应确保不同所有制企业、不同规模企业同等享受政策待遇。
2. 由行政性指令向竞争性立法转变
纵向产业政策的制定通常以政策部门下达行政性指令的方式对特定行业、企业、技术或产品的发展作出若干规定，最终表现为决定、措施、通知、指示、规定、条例、管理办法等[17]。这些刚性的“行政批文”在执行过程中又往往表现为地方政府的直接行政干预。 因此，新时代我国产业政策的制定方式要从行政性指令向竞争性立法转变。通过竞争性立法为市场参与主体提供统一、公平、透明、规范的市场环境，切实保障不同所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护[18]。要逐渐减少由行政部门直接出台的政策条文，不断加强对政府行政机关和公务人员的法律规范，更加强调依法行政，更多依靠立法手段促进产业发展，并加强立法与市场的协调和统一。不断完善《反垄断法》，特别关注新兴产业知识产权垄断、平台垄断等行为，通过立法引导和促进新兴产业健康发展。加快完善《反不正当竞争法》《知识产权保护法》《消费者权益保护法》《劳动法》等法律，严肃打击虚假宣传、假冒伪劣、商业贿赂等不正当竞争行为，加大对网络违法行为的惩处力度，规范市场竞争秩序。建立公平竞争审查制度，严格约束政府行为，确保政府出台的有关产业发展、市场准入、招标投标等市场主体经济活动的政策不违背统一市场和公平竞争要求。
3. 补贴方式由特惠性向普惠性转变，由生产环节向研发、消费环节转变
纵向产业政策实施的常见形式是，对于国家支持发展的产业，政府往往会给予倾斜性政策优惠，其中财政补贴是一种常见手段。但有不少财政补贴对象都具体到了某些特定企业或项目，这种特惠性补贴不仅会引发企业逆向选择问题，还可能引发部分政府官员和企业的寻租腐败问题，更为严重的是干预了市场的公平竞争机制，造成市场配置资源的扭曲。横向产业政策的实施，要求我们必须改变当前这种特惠性补贴方式，转为普惠性补贴方式。普惠性补贴不是针对特定的企业或项目，而是面向某个产业内的所有企业，只要该产业内的企业符合补贴要求，都能以同样的机会获得补贴。
另外，当前我国产业扶持的财政资金以生产性补贴为主，重点补贴对象为供给方而不是需求方，补贴在生产环节而不是研发环节，这样不仅容易造成产能过剩，而且不利于激发企业的技术创新。未来产业补贴的重点应由生产环节转为研发环节，充分发挥政府财政资金的引导作用，激励企业加大对新兴技术的投入，产出更多的创新成果。而对于产业发展的技术瓶颈、基础材料、基础元器件、基础工艺等关键共性技术创新的薄弱环节，因其研究难度大、周期长、风险高，前期需要投入大量的资金和人力，此时更应发挥政府财政科技资金的主导作用。同时，随着模仿型排浪式消费需求的结束及个性化、多样化需求渐成主流，未来财政补贴对象应由生产者向消费者过渡，通过补贴消费激活潜在的消费需求，为创新成果提供重要的市场容量支持，从而进一步诱导企业根据市场信号进行供给侧创新，使产业发展从政策驱动转为创新和消费驱动。
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张小筠，中国社会科学院研究生院产业经济学博士;
刘戒骄，中国社会科学院工业经济研究所研究员、博士生导师，享受国务院特殊津贴专家，本文通讯作者。
