摘要：民营经济是我国经济社会发展的重要基础。高质量发展阶段，民营经济的发展进一步扩大了需求方选择权，为供给方改善要素利用效率提供了有效激励，同时，人民对美好生活的需求也对民营经济提出了更高的发展要求。现阶段，应牢牢抓住增强要素流动这条主线。通过增强负面清单效力、缩减市场准入负面清单、创新市场准入审批许可管理制度、保障民营企业准入待遇、完善市场准入负面清单及配套制度。通过发挥市场主导和政府引导作用，优化高技术要素、土地要素、资本要素、高层次人力资本合理流动。通过加快完善产权保护制度、坚持公正监管和行政执法、提高要素流动服务效率，营造有助于要素流动的公平公正的营商环境。
关键词：民营经济；要素流动；高质量发展；市场；营商环境
基金项目：本文是中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）和中国社会科学院创新工程项目“竞争政策理论前沿与政策走向”（编号：SKGJCX2017－03）的成果。
改革开放以来，我国民营经济发展迅速。截至2017年底，我国民营企业超过2700万家，占国内生产总值比重超过60%，对财政收入贡献占比超过50%，民营经济已成为我国经济社会发展的重要基础。高质量发展阶段，民营经济的发展进一步扩大了需求方选择权，为供给方改善要素利用效率提供了有效激励，同时，人民对美好生活的需求对民营经济提出了更高的发展要求。但由于体制惯性和改革措施落实不到位，民营经济在市场准入、优质稀缺要素流动和营商环境方面仍然受到歧视和束缚，致使民营企业多处于劳动密集型产业，并徘徊于价值链低端。为实现高效益、稳增长、创新驱动发展的目标，必须牢牢抓住增强要素流动性这条主线，将全面实施市场准入负面清单制度、引导优质稀缺要素流动、清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，作为增强要素流动性、促进民营经济高质量发展的重要任务。［1］
一、完善市场准入负面清单及配套制度，推动“非禁即入”普遍落实
市场准入管理具有促进竞争和反竞争的效果，当在位企业的生产效率低于新进入企业时，新企业进入能够增强要素流动性。而要素配置是经济主体在一定的分配规则下，根据相对稀缺程度，对要素各种可能的利用效率进行比较并做出的选择。要素配置效率是决定民营经济发展质量的核心因素。改善要素配置效率能够激发市场活力，从而促进民营经济高质量发展。目前，我国已全面实施统一的市场准入负面清单制度，并着手建立实时调整和定期调整相结合的市场准入负面清单动态调整机制，建立全国统一的清单代码体系。［2］但为促进负面清单制度有效实施，应继续在增强负面清单效力、进一步缩减政府清单方式列举的禁止和限制投资经营的领域、创新市场准入审批许可管理制度、避免外商享受超国民待遇等方面继续深化改革。
（一）增强负面清单效力，积极研究将市场准入负面清单管理制度提升到法律法规层面的可行性
我国市场准入负面清单主要以规范性文件形式发布，其效力低于法律法规。由于具体行业和领域限制准入的政策性调整相对滞后，一些未列入负面清单的行业，由法律法规、部门规章等创设的审批许可程序仍然存在，［3］市场开放缺少具体的操作措施和实施细则，市场准入负面清单制度等改革措施没有落实到位，［4］阻碍民营企业准入的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等问题依然存在。有些地区和行业在名义上对民营企业实行权利平等、机会平等、规则平等的“三平等”原则及“非禁即入”原则，但在部分领域向民营资本开放的程度仍然较低，民营企业的发展还需面临行政机关排除、限制竞争等政策措施的阻碍。市场准入方面行业保护和垄断现象严重，市场准入无形壁垒森严。在交通、能源、市政、环保等基础设施建设和政府采购等公共服务项目领域对民营经济开放不彻底；在民营医院、学校、文化、养老机构等领域也存在与公办机构不同的准入标准；还有一些行业和领域虽然以各类市场主体平等准入为原则，但民营企业准入的具体条件设置不明晰和手续办理流程模糊不清，缺乏可操作性。企业看到政策无法享受，看到市场无法进入，看到机会无法把握，造成对民营经济市场空间的挤压。应把市场准入负面清单管理制度提升到法律法规层面，加快市场准入政策性调整和实施细则发布速度，厘清模糊地带，增强负面清单效力，消除民营企业发展面临的阻碍，从而扩大民营资本开放程度，激发市场活力。
（二）进一步缩减市场准入负面清单，普遍落实“非禁即入”
大幅放宽市政公用设施、城市片区综合开发、专业技术服务业等领域的市场准入，不断扩大新型城镇化、军民融合、文教卫生等领域的民间资本投资，降低民间资本进入基础设施和公用设施等领域的准入要求。市政公用设施等领域重点支持民间资本组建或参股相关产业投资基金，并参与投资运营。选择一批高速铁路、机场、港口等基础设施建设项目开展社会资本投资示范，建立科学合理的投资回报机制，吸引民营企业进入基础设施建设市场，使民营资本参与建设运营。［5］对教育、卫生、养老等社会事业领域，重点推动民间投资项目在土地使用、用水用电、税费征收等方面享受与政府投资项目同等待遇。在军民融合发展领域，创新“军转民”“民参军”政策机制，完善“民参军”激励政策，依据国家有关规定，支持具备条件的民营企业积极参与军民融合，引导民营企业通过股权合作、合资合作等方式，参与军工科研院所、军工企业改制重组。探索设立军民融合综合服务平台，为“民参军”企业提供需求发布、政策咨询、资质办理、产品展示等服务，加强“民参军”企事业单位信用评价管理，营造军民融合深度发展良好环境。［6］
除法律、法规明确禁止和限制准入的行业和领域外，一般竞争性领域和能够实行市场化运营的领域一律不列入清单，并向民间资本开放。负面清单以外的领域，各类市场主体均按照同等市场准入条件进行审核，［7］民营企业、国有企业和外资企业享有平等进入市场的权利，并应享有同等待遇。严禁设置排斥性条款或通过设定附加条件变相设置准入门槛，废除以文件、会议纪要等形式对民间资本设置的附加条件、歧视性条款。严格执行公平竞争审查制度，全面清理和坚决废止阻碍民营市场主体进入市场参与公平竞争的各项规定，［8］通过充分竞争选择项目建设方和运营方，严查以不合理的条件对民营企业实行差别待遇或歧视性待遇的现象，并向社会公示，接受社会监督。
（三）创新市场准入审批许可管理制度，以准入后监管取代准入前认证
准入前认证要求民营企业的产品和服务在投放市场前提交审核材料以证明企业条件达到合规标准。任何市场准入的认证和监管都会增加企业成本，并削弱市场竞争和技术创新活动。市场准入前置条件和程序过于严格复杂，将对试图进入市场的民营企业形成限制，不仅会导致市场分割和分工受阻，还会制约市场在更大空间和领域优化资源配置，而且会压制新进入市场的民营企业与在位企业之间的市场竞争和技术创新活动，形成不合理的行业间利润率和收入差异，诱导民营企业偏离高质量发展目标。但为管控市场风险，避免市场缺陷及其造成不良后果，不能完全取消政府准入认证和监管，只能采取措施减少其削弱市场竞争和技术创新活动的负面作用。［9］准入后监管是允许企业在保障安全的前提下，民营企业无需通过资料审核取得批准即可将其产品和服务投放市场，在投入市场后进行监管，对不合规事件采取相应措施进行处理。准入前认证具有更大的安全边际，需要政府采取限定性的措施来控制企业的技术标准和组织结构，限制企业组织管理创新能力，且取得认证既耗费时间又花费较高成本，减缓民营企业进入市场开展经营活动的步伐。准入后监管强调企业的自主责任，赋予企业自行决定如何达到健康安全和生态环境标准的选择权，可以采取公开企业合规记录、奖励合规记录良好的企业等激励性措施，提高监管效率和避免选择性执法。减少准入前认证，将准入前认证限定在满足最低标准要求的范围内，加强准入后监管，加大违法违规惩罚力度。准入后监管能够纠正不符合准入要求且不会导致严重健康、安全和环境后果的领域的不合规做法，可以采取企业承诺和备案即可准入的管理制度，合规情况由企业自我把关申请检验。［10］政府按无事不扰守法者的原则在准入后进行复核和检查监督。对于继续实施准入前认证的领域，应避免由于管理机构偏好一种品牌和技术而损害公平竞争市场的现象。
（四）在新一轮扩大开放中，避免给予外资超国民企业准入待遇
新一轮扩大开放的重点是大幅度放宽外资市场准入的限制条件，最大程度取消股比限制和业务范围限制，促进贸易投资自由化、便利化。我国对于外资在负面清单以外领域投资应实行和内资企业一致的市场准入制度，坚持内外资在资格获取、招投标、权益保护等方面的一致性，以及企业进入市场时同等的办理时限、流程和条件，坚决避免对我国民营企业造成事实上的歧视。在涉及国家安全的领域，在负面清单上列出相应行业限制外资进入。在涉及产业安全的领域，允许内外资的市场准入条件和要求存在差异。在市场开放过程中，要及时审查修改具体行业领域的政策规定，同步消除对民营经济的歧视政策和事实上的歧视性做法，确保民营企业在市场准入方面享有不低于外资企业的待遇。对于外资可能较大规模进入的金融证券、银行保险、教育医疗、电信信息、互联网等现代服务业和汽车、船舶、飞机等高技术制造业，应先行向民营企业开放，放宽此类领域市场准入的资本、业绩和资质要求。坚决纠正一些地区为了引进和争夺外资，给予外资企业特殊优惠待遇的做法，保障内资企业市场发展空间。
二、引导优质稀缺要素向民营经济集聚
深化对民营经济高质量发展的认识，合理配置要素和提高要素利用效率，提高全要素生产率。促进技术、土地、资金、人力等要素在各产业间充分流动、合理配置，优化产业结构和产业组织合理化。民营企业多处于劳动密集型产业和产业链低端。应鼓励企业进入研发设计等关键环节，学习先进生产经验，掌握前沿核心技术，增强企业有效利用要素的能力，以最有利的投入产出比生产满足需要的产品和服务，从而实现微观效率。另外，引导要素合理流动应发挥市场主导和政府引导作用，减少政府对要素流动的直接行政配置及对要素市场的过度限制和管制。［11］
（一）发挥市场主导和政府引导作用促进要素合理流动
要素流动主要有市场和行政两种配置方式。市场配置是市场主体根据市场供求关系和价格体系通过竞争进行要素配置。在竞争公平和激励约束健全的条件下，市场主体按同等条件和机会，根据效率优先、优胜劣汰法则，使要素向优质企业集中，鼓励优质企业发展壮大，引导落后企业转型升级。要素市场配置能够使要素流动到最有效率的领域，并激励企业有效利用要素，进而实现民营企业高质量发展。改革开放以来，民营经济快速发展，其中有技术进步和管理能力提升的因素，但更重要的是要素市场化发展的推动作用，特别是权证化制度为资源要素交易和流动范围不断扩大提供了激励，要素供给方和需求方通过市场竞争发现了更有效的资源要素利用方式。行政配置是政府和企业通过协商来确定要素配置，企业获取要素的数量、条件和价格都通过协商确定，其中不可避免地存在自由裁量空间，容易导致权力滥用的现象。［12］将本应由市场配置的要素，采取行政配置，会削弱竞争机制、破坏公平竞争，扭曲市场主体经济决策，损害要素配置效率。如，地方政府往往倾向于为域内企业提供低价工业用地和宽松环境监管措施，出于引进外资的考虑在土地等要素配置方面往往会给予外资企业超国民待遇，造成本土企业，尤其是民营企业获取要素需要面对更苛刻的条件。因此，有效配置要素应消除政府对要素市场的不合理限制和管制，最大限度减少政府对要素的直接行政配置。同时，强化政府的引导功能。随着保护耕地和节能减排等各种约束性指标构建管理趋严，生产要素的稀缺问题更加凸显，已成为制约民营企业高质量发展的瓶颈。民营经济高质量发展必须在破解合理有效配置要素这道难题的同时，促进优质稀缺要素向民营经济集聚。理论和实践证明，尽管市场主导的要素配置是最有效率的配置形式，但要素流动受私人收益高低驱动，市场决定要素配置容易使要素过多流入私人收益高、社会收益低的领域，具有忽视社会收益和无视非经济目标的局限。只有市场和政府联合发挥作用，才能形成反映供求关系、稀缺程度、私人收益与社会收益的要素配置方式。
（二）引导高技术要素向民营经济集聚
企业吸纳高于平均水平的资源要素，必须能够使要素持有者获得高于平均水平的报酬。但新技术转化过程中和产品、服务投入市场后都具有一定的不可预估性，所以企业运用新技术将高技术要素转化为产品和服务并将其投入市场是一个高风险的过程。同时，企业在与高校或科研院所等机构合作过程中不得不面临信息不对称和交易成本较高的制约。［13］因此，引导高技术要素向民营经济集聚，首先，必须建立运营良好、供求双方充分参与的要素市场，使高技术要素需求企业与高技术要素供给者对接。在发展完善要素市场、健全要素交易规则的基础上，还应加强高技术要素利用的信息披露，才能维护要素市场的公平交易和有效运转。其次，由于民营经济多为中小企业，独立进行高技术项目研发风险和投入都较大，建议政府参与建立产业技术创新战略联盟，引导高科技企业与高校、科研院所等机构形成长期合作或军民融合常态化项目合作，并建立企业内部科研人员岗位轮换机制，从而增强高技术要素在更多项目领域流动扩散能力和民营企业对高技术要素的吸收能力。实现民营经济向以专业技术服务业和先进制造业为主的方向发展，向全球价值链中高端攀升。
（三）优化土地要素配置
土地要素配置应重点解决民营企业用地要求严于国有企业和外资企业的问题。由于近年来土地管理政策趋严，用地难度加大，国家每年下达的建设用地指标有限，各级政府偏好于将有限的用地指标优先用于由国有企业和外资企业承担的重点工程和大项目。民营企业由于规模有限和资本有机构成低，建设项目多为中小项目和制造业项目，其用地限制和审批程序明显严于国有企业和外资企业，土地制约发展和转型问题越来越突出。有些已投产多年的企业仍然拿不到土地证，办不下来房产证，造成企业抵押融资困难。解决这个问题必须针对民营经济资产结构和规模分布的特点，创新土地供给机制，尽快研究并借鉴一些地区采取的用地改革措施。一些地区为解决民营企业用地成本高的问题，采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等土地供给方式，允许长期租赁方式供地一定年限后转为出让供地，弹性出让的项目用地可以申请续期，以长期租赁和弹性年期出让等方式取得土地使用权的民营企业在使用年期内允许转租和抵押；一些地区对民营企业投资非营利性项目用地按划拨方式供地；一些地区采取建设标准厂房并实行按幢、层等独立使用权属界线封闭的空间为基本单元进行产权登记和转让，培育和发展标准厂房租赁市场；还有一些地区积极解决用地历史遗留问题，为符合政策且已长期占用土地的民营企业办理用地手续、规划施工手续和不动产手续。这些做法可能突破了目前的用地管制，但对解决民营经济用地难问题提供了改革方向和创新思路，应对此类措施深入研究，若具备一定可行性可先选择试点进行探索完善，再复制推广。
（四）重点破解民营企业融资难题
资本需求和资本供给对接良好，产业资本与金融资本相互融合渗透，推动要素向更高效率的领域流动，是民营经济高质量发展的重要途径。［14］从价值链看，民营企业产品和服务的知识产权含量和附加值普遍较低，而从事高附加值研发、设计和核心零部件的企业较少，在整个价值链中分享的附加值比例偏低，对金融资源的吸引力弱。目前，我国信贷资金和社会投资的“脱实向虚”倾向问题扭曲了资金流向，使本该进入实体经济的资金在金融体系内部进行套利活动，提高了民营经济获得信贷和投资的成本，加剧了民营企业融资的困难。另外，货币政策收紧也同样加剧了民营企业融资难的现象，尤其向银行贷款难，贷款审批耗时长、以贷转存和存贷挂钩进一步加大了企业融资成本，银行等金融机构对民营企业尤其是中小微企业催贷、抽贷、断贷的现象时有发生，民营企业利用外部资本的环境和能力亟待改善。
破解民营经济融资难题，需要加强政府对信贷资金的监管和引导，提高银行信贷投向实体经济的比重，加强重点产业薄弱环节的资金保障，改善民营科技企业和中小企业融资难的困境；加强投资者保护和资金使用管控，发展壮大直接融资，重点鼓励社会资本采取股权投资、债券投资等方式投资实体经济，大力发展风险资本和私募股权基金，改善初创企业和种子企业的资金供给，促进创新型企业的创立和发展。间接融资主要来源于家庭储蓄，具有风险厌恶的性质，更适合于配置给经营和效益相对稳定的传统产业，有利于低风险产业成长。直接融资使资金持有者与需求资金的企业直接对接，有利于更好保障高新技术产业和新兴产业领域民营企业的金融需求。发挥财政资金引导作用，发展先进制造业基金、现代农业发展基金和科技创新基金，加快推进设立中小企业发展基金和新型城镇化基金，为民营企业发展提供强有力的融资保障。
（五）解决民营经济高层次人力资本供给不足的问题
作为现代经济发展最重要的要素，人力资源在高质量发展中的作用十分关键。受金融、房地产等高收益行业和国有部门虹吸效应影响，民营企业人力资源供给短缺和企业员工稳定性低等问题较为严重，行业领军人才、中高端创新人才和高技能人才纷纷从民营企业流出，特别是创新型人才供给不足已经成为制约民营经济发展的突出问题。民营经济高质量发展对从业者提出了更高要求，迫切需要大量掌握现代科学技术、熟练使用现代生产工具、遵守现代生产纪律、具有创新能力的高层次人才。
实现高层次人力资源向民营经济集聚，从供求关系看就是推动高素质劳动力供给曲线和需求曲线均向右上方移动，使其达到一个新的均衡。需要更好发挥政府对人力资源流向的支持和引导作用，完善财政补贴企业集聚人才和使用人才的政策，提高行业骨干企业对科技领军人才、复合型人才和高水平创新团队的吸纳能力。加大对民营企业人才引进培养的财政支持，指导民营企业加强人才集聚能力建设，鼓励民营企业采用利润分享、股权激励和技术入股等方式吸引优秀人才，改善人力资源供给结构和提高人力资源质量。以产业发展和企业需求为导向，支持企业与高等院校、科研院所加强合作，建立企业与高校和科研单位的双向柔性人才流动机制，完善人才部门与实体企业的联动。加快人力资源培养，促进人力资源合理配置。
三、营造有助于要素流动的公平公正的营商环境
营商环境是市场主体生产经营活动全过程所处的环境，由企业从创立、准入、运营到退出的各环节发展境况和条件构成，涵盖影响企业活动的行政审批效率、市场环境、契约执行和法规落实等多方面因素。营商环境直接关系到民营企业获取要素的难度和成本，进而制约或促进民营经济高质量发展。营商环境的核心问题是如何创造能够促进要素合理流动和具有动态激励的制度条件，使法律和契约的约束力能够得到有效实现，解决产权保护法规落实执行不到位、监管不公正和选择性执法、政府管理服务效率低等问题，以促进民营经济高质量发展。
（一）加快完善产权保护制度，依法保护民营企业财产权
民营经济高质量发展要求要素流动具有合理性、高效性、有保障等特点。利用法律和制度有效保护民营企业产权和合同效力，加强对企业和企业家正当财富和合法财产的保护，严肃查处侵害企业和企业家产权的行为是增强要素流动合理性、高效性和保障力的有效途径。［15］从制度经济学视角看，营商环境好坏既取决于制度制定的好坏，也取决于制度实施过程的有效保障。营商环境难以保障会直接影响民营企业生产经营的制度性交易成本和风险成本，导致大部分民营企业利润相对较低，从而降低吸引要素流动的竞争力。加快完善产权保护制度，依法保护民营企业财产权。应特别注重知识产权保护宣传，组织民营企业参与“知识产权保护走基层”宣传培训活动，培养产权保护意识，培训产权维护方式方法。对于侵权行为依法处理，严厉制止侵权行为继续发生，并对产权持有者造成的损失给予相应的赔偿。在产权诉讼过程中，应对侵权涉案人员采取侦查、拘留、逮捕等强制性措施，对涉案财物依据规定合理处置，使社会公众能够预期侵权行为的法律后果。
（二）坚持公正监管，避免选择性执法
为防止危害公共健康、安全和公众福利，政府需要对微观经济主体的行为进行指导和限定，并对不合规企业采取强制和惩罚措施。但此类监管在某种程度上会对企业从事生产经营活动的效率和成本造成一些影响。因此，监管机制除要求以科学方法选择合规检查对象外，还需合理确定抽查比例和频次，严格规范行政机构实施惩罚和奖励的自由裁量权。用事后监管取代事前监管，创新适合新技术、新产业、新业态、新模式的监管方式。深化安全生产、产品质量、社会保障、生态环境等领域的监管改革，公正透明并依照科学程序选择监管检查对象，推进政府监管在时序上后移和企业行业协会作用前移，更多发挥企业自律和行业协会督促管理的作用。
（三）提高要素流动服务效率，着力解决“办事难”
完善的制度建设还需要与之相匹配的良好的实施机制，才能充分发挥作用。增强各级政府部门工作人员依法办事意识和能力，做到法无授权不可为和法定职责必须为。［16］对国务院公布的涉企行政审批事项，分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等方式进行改革。对于知识产权、固定资产、经营权等要素转让审批服务顺应标准化和便利化要求，优化审批环节、压缩办理时限、减少申报材料，全面推行一家受理、并联审批、限时办结。解决政务信息条块分割和碎片化问题，推行“互联网+政务服务”，实现更多政务服务事项“全程在线”办理，便利民营企业开办、工业建设项目施工许可及不动产交易登记等事项办理，切实降低企业制度性成本，提高要素流动效率。对于投融资办理推广“一次办好”服务机制，消除审批服务中的模糊条款，“其他资料”“有关材料”等兜底性质的条件一律取消。打通部门“信息孤岛”，实现相关证明信息跨部门、跨区域、跨行业共认共享，［17］对于政府部门已经掌握的证书、资质、证明等信息，由审批部门自行查证，杜绝企业在不同部门重复报送资料，推进办事主体足不出户办业务的模式。推行“零土地”技改项目承诺备案制，各类开发区项目地勘、地灾、水保、防洪、防雷等事项实行区域评估，对已经实行区域评估的企业按规定实行免评制，切实提高办事效率。清理涉企收费，建立涉企收费清单制度和完善违法收费查处制度。认真落实清费政策，动态调整涉企收费清单，确保涉企行政事业性收费清单外无收费，推广一些地区实行的工业项目“零收费”和小微企业税收优惠政策。进一步放开中介服务市场，依托政务服务网搭建网上中介超市，积极引导政府投资项目以竞价方式选择中介机构，严禁指定中介服务机构。严厉查处涉企违法违规收费，重点查处电子政务平台、行政审批、红顶中介和行业协会等领域的违规收费。
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