摘要：公共卫生危机成为影响全球经济可持续发展的最大威胁之一。从理论上，公共卫生危机通过影响人力资本和投资造成要素市场的“不健康”，进而引发产品市场生产和消费的“非正常”状态，对经济发展造成极其严重的影响。回顾抗击新冠肺炎疫情实践，中国积累了建立统一高效的指挥体系、最广泛地动员人民参与、始终把人民健康和生命安全放在首位、充分发挥科技支撑作用、多措并举精准促进经济恢复的宝贵经验，但同时也存在公共卫生应急机制不完善、基本公共卫生服务能力不强的不足。因此，为加快完善公共卫生体系，中国政府亟需建立健全常态化公共卫生应急机制，全面提升基本公共卫生服务能力。
关键词：公共卫生危机；经济影响；经验实践；反思
基金：国家自然科学基金青年项目《大气污染、公众健康与经济增长：中国环境税路径选择研究》（71803191）；中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）成果。
随着全球经济一体化进程的加快，世界范围内重大传染性疾病日趋频繁，对公共卫生健康事业造成了极大风险。尤其是新发未知传染病因其风险源的不可知性高、危害的叠加效应强、危害造成的经济损失大而已成为人类的最大威胁之一[1]。党的十九届五中全会指出，要统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中强调“深入实施健康中国行动，完善国民健康促进政策，织牢国家公共卫生防护网，为人民提供全方位全生命期健康服务”“坚持人民至上、生命至上，保障人民生命安全”“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险”等多个重要论述。由此可知，统筹发展和安全已成为社会主义现代化建设新征程中的重要议题。
自2020年以来，新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）疫情持续全球蔓延，对中国经济及全球经济发展造成重大冲击。此次新冠肺炎事件影响人数之多，传播速度之快，传播范围之广，对全球人类的生命安全和身体健康造成的危害之严重，对世界经济发展造成的影响之深远，堪称21世纪之最。面对同一种重大突发性公共卫生危机事件，世界各国采用了两种截然相反的抗疫策略，以中国为代表的“动态清零”策略与以欧美为代表的“群体免疫”策略形成鲜明对比。中国政府举全国之力抗击疫情，采用居家隔离、学校延迟开学、部分工厂延迟开工等严格防控措施减少人口大规模流动和聚集。毫无疑问，对于经济下行压力较大的中国而言，这不仅仅是一场公共卫生危机，还可能造成较为严重的暂时性经济损失[2]。尽管如此，中国依靠全国一盘棋、集中力量办大事的制度优势，快速有效控制新冠肺炎疫情，能够率先复工复产，成为2020年全球唯一经济正增长的国家。与之形成对比的是，欧美等国采取了比较放任的抗疫手法，宣称“与病毒共存”，造成疫情持续加速肆虐。据统计，截至2022年3月13日，全球单日新增确诊病例超184万例，累计逾4.5亿例；其中，韩国、德国、美国分别单日新增确诊病例35万例、14万例、1.2万例。这种“动态清零”策略不仅保护公众健康，还是维护经济可持续发展的最有效手段，与西方“群体免疫”策略所造成永远的非正常状态形成鲜明对比。这也不断引发了社会公众和学界对公共卫生安全的反思。
诚然，从中国应对疫情成效来看，保障公共卫生安全需要花费大量的物质成本和人力成本。尤其是严格应对传染病疫情等突发性公共卫生事件，需要停工停产、居家隔离等防控措施，进而造成暂时性的经济损失；一旦疫情得到快速控制后，公众生命安全得到保障，经济系统也会随之恢复。考虑到全球新冠肺炎疫情形势严峻、国内疫情可能再一次卷土重来，很有必要系统研究如何预防和应急处理突发性公共卫生危机，最大限度降低国民健康损失以及社会经济活动的次生灾害。也就是说，公共卫生安全如何影响经济发展？中国应对突发性公共卫生危机有什么宝贵经验、面临什么难题以及如何解决？这些问题亟待回答，对于处理好发展和安全的关系、建设现代化强国而言具有重要的研究价值。
一、公共卫生危机影响经济发展的机理
公共卫生是关系一国或地区公众健康的公共事业。同时，公共卫生也是基础，是实现经济可持续发展的前提。从埃博拉病毒到禽流感病毒，从非典病毒到新冠肺炎，蔓延全球的突发性传染病，已经成为当今全球必须共同面对的重大挑战，也是影响未来人类经济可持续发展的最大威胁之一。从理论上，公共卫生危机对经济的影响分为直接影响和间接影响。如图1所示，公共卫生危机通过人力资本受损和投资低迷而造成要素市场中的“不健康劳动力”和“不健康资本”，进而负面影响产品市场中的生产行为和消费行为。对于消费者而言，因感染预期减少面对面消费，因收入的不确定而降低未来信心，造成“非正常消费”状态。对于生产者而言，部分企业因劳动力短缺或资金断链而停工停产，造成整个产业链的阻隔甚至中断；因供给不足引起大宗商品价格上涨，生产成本上涨加剧企业亏损甚至破产风险，造成“非正常生产”状态。总之，公共卫生危机带来的非正常状态对经济可持续发展造成极其严重的影响。
图1 公共卫生危机对经济发展的影响机理
（一）对人力资本的影响
人力健康状况是人力资本的重要组成部分。以新冠肺炎疫情为代表的重大公共卫生危机事件会通过感染群体、疑似病例群体、过早死亡、工作活动受限制等影响劳动生产力，对整个经济系统造成严重的影响。
从短期来看，为遏制全球性重大传染病持续蔓延，强有力的疫情防控措施会限制生产活动，暂时性降低劳动者生产效率。一旦出现新冠肺炎等重大传染病疫情，以中国为代表的“动态清零”模式会以控制疫情为第一要务，往往采取管制交通、隔离医学观察、企业停止生产经营、学校停课等紧急措施，从而通过感染并康复隔离、未感染但需要接受医学观察、为照看未成年子女在家办公等途径短暂减少了有效劳动力供给，降低劳动者的工作效率[2]。
从长期来看，一个良好的公共卫生条件，尤其是对传染病的控制，有助于降低死亡率并延长寿命，促进人力资本积累。中国选择“动态清零”模式，能够快速控制新冠肺炎疫情蔓延态势，在最短时间内有效保障公共卫生安全，快速复工复产，人力资本损失反而会更小。从结果上来看，中国是第一个有效控制新冠肺炎疫情的国家，也是第一个重启经济、复苏经济、振兴经济的国家。与之相反，美国等国家选择与病毒长期共存，放任新冠肺炎疫情蔓延，未能及时保障公共卫生安全，人力资本损失极为惨重[3]。据美国人口普查局统计，由于感染奥密克戎变异株新冠肺炎患者激增，2022年1月1日至1月10日的10天内，美国因感染或者照顾感染者而请假人数高达900万，相当于总劳动力的6%，加剧了劳动力短缺①。
①资料来源：https://www.cbsnews.com/news/covid-omicron-variant-out-sick-9-million-january-2022/。
（二）对投资的影响
一旦暴发突发性公共卫生危机事件，倘若采用强有力的防控措施限制生产活动，短期内投资行为往往处于悲观状态。不过，在最短时间内解决危机事件后，投资者信心会迅速恢复。相反，公共卫生危机事件一直没有得到有效控制，甚至大范围持续蔓延，通常会改变人们的心理预期，造成未来的不确定性，影响投资者情绪和整个国家的经济信心，投资巨幅下挫，极易造成巨大金融市场震荡；政府出台超常规金融和财政政策试图稳定金融，反而造成金融市场虚火上冲，进而加大金融系统性风险；倘若在金融市场长期积累的风险需要释放情况下，这很有可能会引发金融危机，进而传导到整个实体经济，直接影响到整个现代化产业体系的正常运转[4]。因此，保障公共卫生安全是维护金融安全、防范金融系统性风险、支撑经济高质量发展的必备条件。
2020年初，受新冠肺炎疫情影响，全球金融市场出现了较大幅度震荡。尤其是2020年3月中旬新冠肺炎疫情在全球快速蔓延后，8个交易日内美国股市发生4次一级熔断，这是1987年美国股市建立熔断机制至今第二次发生熔断。欧洲、日本、韩国以及其他新兴经济体国家股票市场大幅度下跌，多国股市也触发熔断；同时，风险资产和避险资产出现同时下跌的情况，在历史上较为罕见。这说明全球投资者信心受到极大打击。在各国史无前例的财政与货币刺激政策下，市场迅速回温，但虚拟经济和实体经济脱节进一步加剧，国际金融体系脆弱性上升、调整迫切。换句话说，新冠肺炎疫情应对情况也在很大程度上决定了是否会演化为全球金融危机。
尽管中国同样经历新冠肺炎疫情的考验，但作为最快成功遏制病毒蔓延的国家，2020年对外投资的吸引力不减反增，成为全球第二大外国直接投资（Foreign Direct Investment，FDI）流入国，也是全球规模最大的对外投资国家。据联合国发布的《2021年世界投资报告》统计，得益于中国对疫情的有效控制，2020年亚洲地区FDI规模上升了4%，成为全球唯一正增长的区域，而北美FDI下降了42%，欧洲FDI下降了80%，拉丁美洲FDI下降了45%，非洲FDI下降率16%。这种鲜明对比说明了公共卫生安全具有促投资、稳金融市场的重要作用。
（三）对消费需求的影响
为应对重大突发公共卫生危机事件，强有力的防控措施往往会在短期内限制面对面接触式消费活动。但经快速有效控制后，社会公众会降低传染风险的预期，消费活动也会恢复至正常水平。不过，倘若公共卫生危机长时间内得不到解决，由就业、居民收入等不确定性增加而改变消费者预期，削弱消费信心，甚至会影响消费者的长期消费偏好，从而影响行业发展及整个实体经济的正常运转。尤其是在互联网时代，由于新闻媒体的高度发展，信息和恐慌比疾病传播得更快，进而直接影响经济社会正常运行。因此，公共卫生是稳定消费增长、培育消费动能的前提。
一方面，重大传染病疫情的间接成本很大程度上是由公众对感染风险的预期所造成的。当感染的风险较高时，人与人之间的直接接触会减少，旅游业、交通运输业、零售业和休闲娱乐等行业的需求都会相应减少[5]。MONTERRUBIO[6]考察了新型H1N1病毒疫情对墨西哥旅游业的经济影响。研究结果表明，在流感爆发的最初几周中，旅馆、饭店和航空业在墨西哥受到的影响最大，而航空业受到的影响是前所未来，这种影响主要来源于国际旅行限制、媒体的警惕态度和政府措施。在新冠肺炎疫情冲击下，据统计，2020年一季度中国批发和零售业增加值同比下降17.8%，交通运输、仓储和邮政业增加值下降14.0%，住宿和餐饮业增加值下降35.3%；随着国内疫情逐步得到控制，同年三四月份这些行业增加值降幅明显收窄[7]；四季度，受疫情影响较大的住宿和餐饮业、租赁和商务服务业增加值增速分别由三季度的-5.1%和-6.9%转为增长2.7%和2.2%，年内首次实现由负转正②。这再次说明强有力保障公共卫生安全的重要性。
②资料来源：国家统计局（http://www.stats.gov.cn/）。
另一方面，重大传染病疫情的流行会造成就业、收入等未来的不确定性，挫伤消费者信心，通过平均投资—储蓄倾向的降低来产生非常规的增长陷阱[8]。根据国家统计局住户调查数据，在新冠肺炎疫情冲击下，2020年一季度，中国居民人均可支配收入实际下降3.9%，人均消费支出实际下降12.5%，对经济增长的贡献率为-64.1%，拉动经济下降4.4个百分点。但随着疫情防控取得重大战略成果，消费市场逐渐复苏，2020年四季度消费支出拉动GDP增长2.6个百分点。据调查，在中国疫情得到基本控制、坚持“动态清零”的防控策略而全球疫情仍在持续大范围蔓延的背景下，2020年8月份，中国消费者信心指数为72.9，在参与调查的24国中排名第一，而全球消费者信心指数仅为41.4③。这足以说明保障公共卫生安全对于稳定消费者信心、拉动实体经济增长的重要意义。
③这是国际市场研究机构益普索（Ipsos）基于全球顾问在线平台对超过17 500名75岁以下成人进行的月度调查结果。资料来源：中国经济网https://baijiahao.baidu.com/s?id=1675343198839826053&wfr=spider&for=pc。
（四）对生产供给的影响
突如其来的重大公共卫生危机事件直接冲击企业生产决策，导致劳动力、原材料无法及时到位，使企业开工不足或不能开工，继而冲击全产业链生产体系，并推动国际大宗商品价格明显上涨，从而阻碍整个经济系统正常运转。这种生产供给的冲击很大程度上取决于公共卫生危机事件的持续时间。倘若快速有效地控制后，上下游产业链企业会迅速复产复工，这种供给冲击的“阵痛期”也会较短。倘若公共卫生危机事件长期蔓延，生产者信心逐渐丧失，产品供给的冲击持续恶化，进而产业链供应链面临着严重的供给不足挑战。可以说，保障公共卫生安全是确保供给稳定以及产业链供应链正常运转的必备条件。
一方面，产业链环环相扣，一个环节阻滞，上下游企业都无法运转，一个企业停产，导致整个产业链条的阻隔甚至断裂。尤其是随着产业分工精细化、复杂化，产业链链条长，涉及领域广，跨地区、跨行业现象普遍；同时伴随国际分工的深化和全球化进程的加快，全球范围内资源配置效率提升和社会化生产扩大的同时，重大传染病疫情更会加剧了产业链供应链运转的脆弱性。虽然普遍预期这种供给端冲击时间非常有限，但由此引起的“断点”可能会产生脉冲效应，增加相关产业链和供应链恢复的难度与成本。在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，韩国、日本和意大利都有数以千计的零部件、工厂和独特的一级／次级供应商受到影响，福特、通用、本田和大众等国际汽车企业也都因芯片短缺遭遇停产冲击。包括手机制造等诸多行业，都不同程度受到芯片问题的影响④。同时，2020年国外大量工厂因工人离岗间歇停工，中国因坚持“动态清零”策略以及凭借完备产业链、强大生产能力而填补了海外供需缺口，推升中国出口占全球比例达到15%的历史新高，位列全球第一。因此，基于经济全球化的大背景，维护公共卫生安全对于保障全球产业链供应链正常运转而言至关重要。
④资料来源：经济日报https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661187059604400032&wfr=spider&for=pc。
另一方面，供给不足还可能引起大宗商品价格急剧上涨，造成下游企业的成本冲击，加剧亏损压力，尤其提高了中小企业因资金链断裂而破产的风险，并在一定程度上阻碍传统产业转型升级。自2021年年初以来，全球部分大宗商品价格持续大幅上涨，其中铁矿石、钢铁、铜等品种的价格延续了2020年以来的上涨趋势，有的甚至创10年来新高，备受各界关注。2021年以来，美国通胀水平持续攀升，二手车通胀率为37%，新车价格上涨12%。2022年1月美国CPI同比增长7.5%，更是续创1982年以来最大同比涨幅。归根结底，原材料生产地和消费地的新冠肺炎疫情恢复错位加剧了大宗原材料的供需错配。新冠疫苗大幅度推广，全球经济逐渐回暖，对大宗商品的需求在快速修复。而新冠肺炎疫情导致原材料供应中断，不少大宗商品生产尚未完全恢复。这种供需错配叠加物流不畅、运输状况的紧张以及运费上涨等因素，加剧了企业生产成本上升的压力，造成利润减少，投资也会随之降低。
二、中国应对公共卫生危机的经验
从非典病毒到新冠肺炎疫情，中国应对公共卫生危机积累了宝贵的经验。以抗击新冠肺炎疫情为例，中国政府坚持科学防治、动态清零的原则，充分发挥了集中力量办大事的制度优势，从中央到地方，全国上下齐心协力，联动协作，为世界抗疫之战提供了宝贵的中国经验，彰显了公共卫生安全治理体系和治理能力，也为推进经济可持续发展奠定了坚实基础。总结宝贵经验，主要有以下几个方面：
坚持全国一盘棋，建立统一高效的指挥体系。集中力量办大事，是中国特色社会主义制度和中国治理体系的显著优势，也是打赢疫情防控阻击战的重要法宝。[9]新冠肺炎疫情发生后，中央政府迅速成立中央应对疫情工作领导小组，加强对全国疫情防控的统一领导、统一指挥，针对紧急物资和人员实现统一调度，为疫情防控提供了人力、物力、财力支撑。各省、市、县政府自上而下地快速响应，建立由党政主要负责人挂帅的统一指挥、统筹协调的应急决策指挥组织。
最广泛地动员人民参与。牢牢守住社区基层防线，建立联防联控的社区治理机制，既体现了总体上与中央的高度统一，又体现了基层的适度灵活自治。从中央到地方、从城市到乡村，疫情防控迅速有效下沉到基层、落实到网格和每一个人。无论在疫情初期还是疫情常态化防控阶段，党员干部下沉到社区防控一线，担任社区网格中的“宣传员”“排查预案”“守门员”“消毒员”和“基本生活物资配送员”，极大充实了拉网式排查和社区防控的工作力量，最大限度降低传染率，提升精准防控效率[9]。
始终把人民健康和生命安全放在首位。在整个新冠肺炎疫情防控过程中，中国公民患者接受免费救治，全民免费接种新冠疫苗，全部费用由政府财政承担。为最大限度保障公共卫生安全，中国形成了优化诊疗方案、落实“早发现、早隔离、早报告、早治疗”和“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”、关口前移、科学施治和精准施治四大方面宝贵经验⑤。根据疫情防控实际，开展分类救治，最大限度地保障公共卫生安全。为了降低重症患者病亡率，在全国范围内调集最优秀的医生、最先进的设备、最急需的资源，不惜一切代价进行救治。针对轻症患者实施及早干预治疗，推行方舱医院定点集中治疗，实现应收尽收、应治尽治，极大地减少了社区感染传播，避免病情恶化。
充分发挥科技支撑作用。正如习近平[10]强调的，科学技术是人类同疾病斗争的锐利武器，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。在抗击此次新冠疫情肺炎抗疫初期，中国研究机构经过8天的病因学调查和病原鉴定等，在世界上首先判定“不明原因病毒性肺炎”的病原体为“新型冠状病毒”；研发优化出诊断试剂盒仅用了16天，能够较大规模筛查疑似病例；布局多条技术路线的疫苗研发，以并行工程替代串行工程，在疫苗临床试验阶段超前布局和扩大产能建设，成为世界上为数不多的实现新冠疫苗自主研发的国家之一⑥；充分利用大数据、人工智能等数字化技术，应用推广个人“健康码”“通信大数据行程卡”，精准识别不同风险人群，实现分区分级的精准施策、精准防控，努力用最小代价实现最大的防疫效果。这些先进的技术创新成为战胜疫情的重要武器，为重大疫情防控与应急管理体系构建提供了强有力的技术支撑。
⑤资料来源：http://health.people.com.cn/n1/2020/0407/c14739-31664548.html。
⑥目前，多种技术路线在此次新冠疫苗研发中得到了有效运用，为世界带来了多样化的疫苗选择。其中，灭活疫苗、mRNA疫苗、腺病毒载体疫苗是当前应用最广、产量最大的三种疫苗；重组蛋白疫苗是开展临床试验最多的疫苗，占全球临床试验总数的30%以上。截至2021年7月，中国已对外捐赠疫苗超2 600万剂，向100多个国家和国际组织提供了超过5亿剂疫苗和原液，相当于全球新冠疫苗总产量的六分之一。截至2021年12月11日，我国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团（除港澳台地区）累计报告接种新冠病毒疫苗260 270.3万剂次。
多措并举，精准促进经济恢复。为了减轻公共卫生危机带来的经济负面影响，政府采取了多项积极的政策手段干预经济。针对用工短缺，强化重点企业用工调度保障，加大“点对点、一站式”运送返岗的实施力度；依托数字技术的远程协同功能，实现居家办公、在线作业，解决用工荒、复工难问题。针对投资低迷，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度，更加注重调动民间投资积极性；扩大鼓励外商投资的范围，加大重大外资项目推进力度。针对消费乏力，促进新业态发展和灵活就业，开展转岗转业培训，促进就近就地就业，增加居民收入；筹措资金发放消费券，刺激消费；重点稳定汽车、家电等居民传统大宗消费，大力培育绿色消费、信息消费、数字消费等新兴消费增长点。针对产业链中断风险，有力有序推动复工复产提速扩面，积极破解复工复产中的难点、堵点，推动全产业链联动复工。针对企业破产风险，推出减税降费、加大小微信贷投放等系列帮扶政策；积极引导“专精特新”中小企业率先通过数字化赋能成为标杆中小企业，促进企业复工复产、加快转型。
三、对中国公共卫生体系的理论反思
以此次新冠肺炎疫情为契机，本文深度反思中国公共卫生体系的突出问题和薄弱环节，发现还面临着公共卫生应急机制不完善、公共卫生服务能力不强的不足之处。
（一）公共卫生应急机制不完善
面对可能发生或已经发生的突发性公共卫生危机事件，政府应坚持预防为主，科学有效做到公共卫生重大风险的研判、评估、决策、防控，尽可能将公众生命安全面临的风险程度降至最低。然而，中国现有公共卫生应急机制还有待于完善。具体表现为以下两方面。
其一，法律体系建设滞后。目前我国公共卫生防控法治体系主要由《中华人民共和国传染病防治法》《中国人民共和国突发事件应对法》等法律，以及《中华人民共和国传染病防治实施办法》《突发公共卫生事件应急条例》等多项法规、规章共同构成。然而，现有相关法律法规存在临时防控措施的规定不具体、未有效打击侵犯个人隐私的行为、缺乏对一线预警行为的规定等问题。
其二，应对突发性公共卫生危机事件的常态化机制有待健全。2003年非典过后，突发性公共卫生的防治工作并没有引起持续高度重视，防控与医疗之间尚未较好地衔接，这也是导致此次新冠肺炎疫情发生初期未能及时响应、风险研判和预警滞后、应急医疗物资供应紧缺的重要原因之一。据统计，大约在2007年前后，公共卫生费用占卫生总费用的比重、疾控支出占政府卫生支出的比重两者都开始大幅下滑，已跌破非典前的水平[11]。究其原因，一旦重大突发性公共卫生危机解决后，政府会放松对未知公共卫生风险的警惕性，进而带来“重医疗、轻防控”的思维惯性，造成疾控系统地位低、人员不足、人才流失等后果。一旦暴发凶猛的突发性公共卫生危机事件，初期应急指挥体系会措手不及，即使在后期发挥举国体制优势全力应对，但经济建设仍会承担一定损失[12]。
（二）基本公共卫生服务能力不强
使全体国民享受公平可及的基本公共卫生服务是保障公共卫生安全的基本内容。从存量和配置两方面来看，我国公共卫生体系存在以下两方面的不足。
从存量上看，基本公共卫生服务资源总体稀缺。2003年非典之后的3年内，从中央到地方各级政府都做了大量工作，完成2 448个县级及以上疾病机构基础设施建设、建立突发性公共卫生事件网络直报系统。尽管如此，我国卫生资源储备与发达国家相比还存在差距。据《中国卫生统计年鉴2021》统计，2020年我国每千人拥有医疗卫生机构床位数6.46张，与日本每千人拥有13.7张床位还存在较大差距。更为严重的是，疾控人才队伍建设退步严重。根据中国编制标准，通常各地方常住人口每万人需要配置1.75人疾控人员⑦。鉴于2020年中国人口达14.12亿人，全国需要配置24.71万疾控人员。然而，据统计，当年却只有19.44万疾控人员，缺口高达5.27万人。需要特别指出的是，2002-2018年，全国疾控中心的普通工作人员数量下降1.4%，而卫生技术人员下降11.5%，其中执业医师和助理医师大幅流失近27%[11]。
⑦这一标准源自由2014年中央编办、财政部和国家卫生计生委联合印发的《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》。
从配置上看，优质卫生服务资源长期集中在一线城市，而基层供给十分不足。特别是在西部农村地区，专业卫生机构数量、每千人口卫生技术人员、卫生防疫人员等指标明显滞后[13]。据《中国统计年鉴2021》统计，2020年城市每千人口拥有8.81张医疗卫生机构床位、11.46位卫生技术人员、4.25位执业（助理）医师、5.40位注册护士；而农村地区每千人拥有4.95张床位、5.18位卫生技术人员、2.06位执业（助理）医师、2.10位注册护士。由于基层医疗卫生供给不足，缺乏重大突发性公共卫生危机应急的日常演练与培训，在此次新冠疫情防控初期基层应急组织多为临时成立，科学处置、决策与联动性不强。
四、完善公共卫生体系的主要着力点
党的十九大报告明确将把保障人民健康放在优先发展的战略位置，坚持预防为主的方针，深入实施健康中国行动，完善国民健康促进政策，织牢国家公共卫生防护网，为人民提供全方位全周期健康服务。可以说，保障公共卫生安全是以人为本、维护人民利益的重要标志，也是促进经济可持续发展的基础。本文研究发现，从理论上，公共卫生危机通过影响人力资本和投资造成要素市场的“不健康”，进而引发产品市场生产和消费的“非正常”状态，对经济发展造成极其严重的影响。经进一步分析，中国抗击新冠肺炎疫情实践为应对公共卫生危机积累了宝贵经验，包括建立统一高效的指挥体系、最广泛地动员人民参与、始终把人民健康和生命安全放在首位、充分发挥科技支撑作用、多措并举精准促进经济恢复。同时，此次防控也暴露出公共卫生应急机制不完善、基本公共卫生服务能力不强等薄弱环节。因此，为加快优化公共卫生体系，需要从以下两方面着手。
建立健全常态化公共卫生应急机制。完善卫生法律法规体系，明确公共卫生系统的地位、职能、权限等；结合新冠肺炎疫情实践，以立法的形式确定临时防控措施、保护个人隐私等法律法规依据。坚持预防为主，强化风险意识，推进防控与医疗结合，着力加大对公共卫生投入力度，完善应急人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制；全面推动各级各地公共卫生应急能力建设现代化常态化，加强日常应急演练，提升公共卫生风险监测、研判、预警、防控等核心能力。健全统一的应急物资保障体系，由单纯的加强应急物资储备向前延伸至应急物资的制造链、供应链、全产业链的各环节，确保在面临重大应急突发事件情况下，快速调配资源、释放产能。
全面提升基本公共卫生服务能力。建立基本公共卫生服务项目定期评估机制，依据国民健康需求、财政约束、基层医疗服务能力及疾病负担等因素确定国家项目，并结合地方财政状况和医疗服务供应能力，适时调整制定符合当地健康特点与群众意愿的基本公共卫生服务项目，推进基本公共服务均等化[14]。持续加强全科医生培养、分级诊疗等制度建设，建立基层全科医生、全科护士、公共卫生人员与志愿者协作配合的社区卫生管理团队，并优化绩效考核与激励体制，充分调动各级公共卫生服务人员的能动性，推动医疗与防控高效协同，实现联防联控、群防群治工作机制常态化。依托数字化技术，推广应用线上就医、远程会诊、分级治疗等，让高质量基本公共服务惠及更多区域更多人。
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