关键核心技术识别与管制——基于美欧日比较研究

 

一、引言

在新一轮产业革命加速拓展、国家间战略竞争关系深刻重构的背景下，关键核心技术自主可控和领先发展已成为各国战略竞争的关键。2020年，美国特朗普政府发布了《关键新兴技术国家战略》，系统制定了关键核心技术领先的政策体系；2021年，韩国政府先后发布了《国家战略技术选定、培育与保护战略》《全球技术霸权竞争下韩国技术保护战略》，加快强化政府在关键核心创新和领先中的作用。习近平高度重视关键核心技术，多次强调：关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。^①只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。在党中央、国务院统筹部署下，发改委、工信部、科技部等部门加快推动关键核心技术攻关突破，探索出现代产业链链长、科技领军企业等多种关键技术攻关体制，初步形成了关键核心技术攻关的新型举国体制。[1]

①2018年5月28日，习近平在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话中强调：“实践反复告诉我们，关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”2019年11月3日，习近平在上海考察时强调：“要强化科技创新策源功能，努力实现科学新发现、技术新发明、产业新方向、发展新理念从无到有的跨越，成为科学规律的第一发现者、技术发明的第一创造者、创新产业的第一开拓者、创新理念的第一实践者，形成一批基础研究和应用基础研究的原创性成果，突破一批卡脖子的关键核心技术。”2021年5月28日，习近平在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会和中国科学技术协会第十次全国代表大会上强调：“科技攻关要坚持问题导向，奔着最紧急、最紧迫的问题去。”“要加强原创性、引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。”2022年10月16日，习近平在中国共产党第二十次代表大会报告中强调：“以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。”

近年来，关键核心技术突破问题研究引起了国内学者的研究热，以“关键核心技术”为关键词，在中国知网搜索可以发现，从2018年开始关于“关键核心技术”的研究论文大幅增加，2017年为5篇，2018年增加到27篇，2022年猛增到147篇。系统总结分析这些文献可以发现，当前学术界对关键核心技术的研究发现主要有以下两个方面：一是关键核心技术的概念和内涵界定；[2，3]二是关键核心技术的创新机制和攻关战略。作为处于学术研究初期的概念，关键核心技术的界定和内涵并没有达成统一的认识。现有文献从关键核心技术作用、技术构成等角度对关键核心技术的概念和范围进行了研究，如陈劲等对关键核心技术的“卡脖子”问题进行了系统研究，提出了“卡脖子”技术的判别方法论，认为“卡脖子”技术识别需要从技术差距、技术在产业发展中的关键程度、技术垄断程度、技术嵌入的全球价值链位置四个方面进行系统评估，据此建立了“卡脖子”技术的“金字塔”模型。[3]仲伟俊从产业发展和国家竞争两个视角界定了关键核心技术，认为关键核心技术是对产业发展具有关键核心作用、对产业技术改善至关重要的技术，可以是“被卡”技术，也可以是“卡别人”技术。[4]张羽飞和原长弘认为，关键核心技术是服务于企业技术创新的，在生产或技术系统中处于核心地位并发挥关键作用的技术，由核心材料、部件、设备、工艺等组成。[5]郑刚等把关键核心技术界定为具有高投入、高风险、高门槛、长周期、人才密集与颠覆性等特征的技术。[6]在关键核心技术的创新机制和攻关策略方面，现有研究从创新生态理论、产业链理论等不同的视角进行了探讨。葛爽和柳卸林从关键核心技术规律和技术发展水平两个维度对关键核心技术进行了分析，并结合不同类型关键核心技术的研发模式构建了差异化的关键核心技术攻关战略。[7]李哲从国家战略需求的角度出发，认为关键核心技术突破需要强化关键核心技术攻关顶层设计，赋予牵头机构更大自主权，探索建立核心技术组织体系数字孪生平台，完善关键核心技术攻关的创新生态等方面。[8]张杰和陈容基于产业链视角，将关键核心技术攻关路径分为单个企业突破路径、全产业链突破路径、全创新链突破路径、产业集群突破路径及“市场+政府”驱动型突破路径。[9]

已有文献从关键核心技术的技术范式特征出发，探讨了关键核心技术攻关的差异化路径，对推动关键核心技术自主可控具有重要的政策参考价值。但是，在美国不断强化对中国科技打压和关键核心技术管控的背景下，仅仅基于特定国家的体制和政策探讨关键核心技术创新战略，无法满足关键核心高效战略制定的需求。事实上，关键核心技术的国家干预除了研发支持外，还包括关键核心技术的识别和管制等重要方面，是一个嵌入在国家特定政治经济制度及各种政策相互配套的制度系统。鉴于此，本文试图通过对美、欧、日等国家的比较分析，揭示不同国家或地区关键核心技术筛选和出口管制的战略思路及与之匹配的制度逻辑，以填补国内该领域研究的空白。

二、美国：持续领先导向下的关键核心技术识别与管制

科学和技术持续领先一直是美国国家战略的核心目标，新一轮产业革命引发的技术体系调整及中国科技力量的显著提升，使得美国意识到科学和技术领先面临的威胁，并开始以关键核心技术的评估、筛选、创新和管制保护为重点，全面重塑保障美国关键核心技术持续领先的战略体系。

（一）“高层协调型”关键核心技术识别评估模式

准确识别评估关键核心技术并通过全方位的政策支撑实现关键核心技术突破和领先，是美国把握历次产业革命战略机遇，实现经济持续发展的关键，也是美国持续引领全球科技前沿的重要经验。在当前新一轮产业革命加速拓展的背景下，美国十分注重对关键核心技术的识别和培育。综合分析近年美国关键核心技术领域的战略部署可以看出，以2020年白宫发布的《关键新兴技术国家战略》（以下简称《战略》）为标志，美国对关键核心技术的识别、培育和管制走向了系统化、科学化的方向，呈现出从单个技术向技术簇、从局部战略向全局战略演变的趋势。

首先，从技术范围来看，美国对关键核心技术的识别从单个技术、局部识别和部署走向技术簇的识别和全局化的战略部署。在《战略》发布之前，美国就对人工智能、量子计算等公认的新一轮产业革命的基础技术和关键技术进行了战略部署。与这些单个技术、局部战略部署不同，《战略》给出了20个关键核心技术的全局战略部署，并于2022年2月对技术清单再次更新，成为美国对关键和新兴技术进行系统战略部署的标志。其次，从技术识别方式来看，美国对关键核心技术识别的方式、流程等也更加系统化、科学化。《战略》发布之前，美国对人工智能、量子计算等单个技术领域的技术识别和培育多是少数几个部门参与的战略制定过程，而《战略》对关键核心技术的识别是由国家科学技术委员会、国家安全委员会等高层机构主导，多部门协同参与的系统化评估识别过程，形成了关键核心技术评估、筛选和保护的“高层协调型模式”。最后，从技术培育战略来看，对关键核心技术的培育战略也更加具有层次性和科学性，全面提升了关键核心技术的培育效能。在系统识别出关键核心技术之后，《战略》将美国需要在全球领先的关键核心技术分为三类：一是美国需要保持领先地位的技术领域；二是美国可以与其他国家进行同行竞争的技术；三是美国不需要持续领先，但需要管理技术风险的领域。这种系统层面、国家层面的关键核心技术战略，不仅可以有效引导产业资源投向，更能充分提升关键核心技术突破效率。

关键核心技术的评估标准对于准确界定技术范围、提升技术创新效能具有重要的意义。但关键核心技术涉及领域广、技术特征各不相同，很难通过清晰统一的标准来界定关键核心技术。这是各国关键核心技术战略面临的共同问题，美国对于关键核心技术的评估也没有界定统一的、具体的标准，而是首先通过国家安全、技术领先等一般性原则确定大的技术范围，然后在大的范围内由各部门结合自身职责，通过各方专家评估等方式形成最终技术范围。从美国界定关键核心技术的大框架标准来看，主要包括以下两个方面：一是对国家安全具有重大意义的领域。《2021年过渡时期国家安全战略指南》提出了三个国家安全目标：保护美国人民的安全；促进美国经济繁荣和扩大美国经济发展机会；实现和防卫民主意识形态。能够实现这三个国家安全目标的技术领域都属于关键核心技术领域。二是新一轮产业革命的基础技术、使能技术领域。美国关键核心技术战略的目标在于，抓住当前新一轮产业革命机遇，实现核心技术领先，因此，越是新一轮产业革命的底层技术、使能技术，越是美国筛选的重点。如人工智能、量子计算等是各界公认的新一轮产业革命关键核心技术，也是美国重点部署领域。

需要指出的是，以上标准都是一些原则性标准，可以据此划定大的技术领域，但对特定技术的评估和选择还需要依靠专业人士根据上述原则来确定。鉴于此，美国建立了一套较为完善的关键核心技术评估筛选机制，本文将其概括为“高层协调型”关键核心评估筛选模式。其特点是由一个较高层面的政府机构或领导，来统筹协调多个部门协同确定权威、公认的关键核心技术。从具体实践来看，主导关键核心技术评估的是美国国家科学技术委员会及美国国家安全委员会，2020年美国国家科学技术委员会成立了关键新兴技术快速行动子委员会，负责识别关键新兴技术领域。子委员会的作用是协调国家科学技术委员会内部各部门及国家安全委员会，共同识别关键新兴技术。美国“高层协调型”关键核心技术评估筛选模式具有三个特征：一是权威性和专业性。主导关键核心技术的部门具有较强的协调能力和专业能力，其中国家科学技术委员会由副总统、科学技术政策办公室主任、内阁秘书及负责科学技术相关问题的部门领导人组成；国家安全委员会则由总统、副总统、国务卿、国防部长及总统指定并经参议院同意的其他部门部长与副部长组成。二是多部门参与关键新兴技术评估。参与关键核心技术评估的部门有农业农村部、商务部、国防部、能源部、国土安全部等18个部门。三是一致性和公认性。能够在国家层面对关键新兴技术形成一致的观点是支撑关键新兴技术战略的关键。为了保障意见的一致性，在评估流程和组织上进行了安排：首先由18个组成部门在各自部门内识别出对国家安全重要的新兴技术，然后由子委员会的专家决定最终的技术清单，子委员会由18个部门的专家组成。这种流程和组织机构设计可以促进各部门形成共识，保障关键核心技术的一致性。

（二）美国商务部主导下的关键核心技术出口管制模式

通过以上方式识别出来的关键核心技术，既为美国技术创新政策提供了战略方向，也为美国技术保护和出口管制提供了指引，出口管制部门可以在《战略》指引下更高效地评估制定出口管制政策。美国对关键核心技术出口管制的主要法律依据是《出口管制条例》，负责实施关键核心技术出口管制的机构主要是商务部工业和安全局。近年来，美国通过修订《出口管制条例》中的许可例外、修订最终军事用户规则、泛化实体清单等方式，强化了对关键核心技术的出口限制。在关键核心技术出口管制工作中，技术评估及其对出口管制的影响（决定管理当局作出是否管制等决策）是核心，而这一工作主要由美国商务部工业和安全局的技术评估办公室来承担。技术评估办公室承担7项职责，其中就包括对关键技术和国防相关工业部门进行初步研究和分析评估美国出口管制对美国利益的影响。此外，由于关键核心技术的管控与《外国投资风险评估现代化法》下规制的外国投资审查密切相关，进而形成协同管制的局面，美国商务部工业和安全局在外国投资审查中也扮演着越来越重要的角色。在美国外国投资委员会于2020年2月发布的“外国投资审查细则”下，商务部工业和安全局将主要负责帮助外国投资委员会识别包括新兴技术和基础性技术在内的各类关键核心技术。

美国商务部工业和安全局对关键核心技术评估、识别和管制机制的流程大致为：技术评估办公室通过技术咨询委员会等多种方式，对关键核心技术进行重点审查，为出口管制决策提供信息和依据。技术评估办公室在技术筛选和审查过程中尤其注重政府和产业部门合作机制的建立，这是因为关键核心技术等专业性知识分散于各个产业中，只有全面打通政府与产业部门的信息流动渠道和交流机制，才能有效识别关键核心技术并制定最优的管制策略。在具体实施层面上，技术评估办公室下设技术咨询委员会，其成员包括产业代表、其他政府机构代表及科研机构代表等，技术咨询委员会就适用于两用商品和技术的出口管制的技术参数及管制策略，向商务部提供审查建议和咨询。为了保证技术咨询委员会的专业性、多样性，技术咨询委员会下设不同领域的细分委员会。需要特别指出的是，为了强化对新兴技术的审查和管制，技术咨询委员会成立了新兴科技技术审核委员会，并在2020年5月19日召开了第一次电话会议，开始对可能对美国国家安全、国防工业和美国经济总体竞争力产生影响的重要新兴技术和基础性技术进行识别。除了技术咨询委员会外，行业部门、其他机构及许可办公室等都可以向技术评估办公室提出审查建议，充分扩大了关键核心技术审查的信息来源和渠道。

更为关键的是，从美国对关键核心技术的管制手段来看，区别于单个国家个体实体清单式关键核心技术管制，美国对关键核心技术的管制深刻服从于美国技术霸权的联盟战略逻辑，联盟战略是应对发展中国家特别是中国技术赶超的关键手段，更是美国拜登政府持续推进对话科技施压与科技制裁的重要载体与实现工具。美国通过技术联盟战略打压、封锁与遏制中国关键核心技术赶超及实施技术管制的主要手段包括以下三个方面的内容：第一，组建技术封锁类联盟防止打压对象寻求技术替代国，千方百计阻止关键核心技术跨国转移与技术扩散。一方面，美国通过长期稳定的军事同盟与经济同盟实施技术管制，如瓦森纳安排、澳大利亚集团、核供应国集团。另一方面，通过长臂管辖的方式以美国大型跨国公司为载体实施技术封锁并禁止跨国转移，防止技术向打压对象扩散。同时，向同盟国发出相关打压信号，加大对中国跨国投资的审查力度，动员同盟国强化对中国技术出口、技术并购及关键数据保护方面的力度。第二，组建全新的技术合作与技术标准类联盟打压中国技术赶超，最大程度地将中国排斥在技术标准体系之外。这些合作联盟主要集中于关乎未来科技竞争领域的人工智能、半导体、5G等技术领域。例如，2020年5月，美国宣布加入“人工智能全球合作伙伴组织”（GPAI），主张构建不利于中国的全球人工智能管理规则与技术标准；2021年6月，拜登政府与欧盟携手成立了美欧贸易和技术委员会（U.S.-EU Trade&Technology Council），在人工智能等新兴技术领域联手盟友采取技术孤立战略，合作指定相关技术规则，并倡导人工智能技术研究和开发优先与其盟友合作。第三，以意识形态为基础的“民主联盟”渗透科技领域，构建所谓的民主国家技术联盟，积极撬动“全球民主国家”的力量开展对华科技封锁与关键核心技术遏制。如2021年3月4日，美国国会参议院的民主、共和两党议员联合提出《民主技术合作法案》（Democracy Technology Partnership Act），号召“全球民主国家”在涉及技术国际标准与规范制定、技术开发与科研联合研究、技术与设备出口管控、投资审查等关键核心技术领域联手对中国实施打压，以维持西方民主价值观的“技术优势与治理多边体系”。

总体来看，在关键核心技术评估和管制中，技术评估办公室是连接产业和政府的桥梁。技术评估办公室通过技术咨询等方式实现与产业界的高频互动和信息交流，形成技术出口管制决策所需的信息，然后商务部工业和安全局最终做出出口管制决策。根据美国商务部向国会提交的2020财年出口管制及232调查等相关职权事项的年度报告，截至2020年，美国商务部工业和安全局已经完成了37项新兴技术的识别，发布了两项关于新兴技术的管制新规，分别是《关于地图信息分析软件的临时管控规定》《关于24种化学武器前体和生物培养箱的管控要求》。美国商务部还拟议新规，对量子计算、先进制造、增压发动机等技术进行管控。

三、欧盟：“战略自主”导向下的关键核心技术识别和管制

与美国不同，近几十年来欧洲在信息技术等领域的国际竞争力不断减弱，对外依赖程度较高。在此背景下，欧盟将“战略自主”作为科技发展的指导原则和核心目标。关键核心技术则是欧盟在经济领域实现“战略自主”以及应对未来数字化、绿色发展机遇的战略核心。2019年新任欧盟委员会主席冯德莱恩在就职政治指南中就强调，欧洲要在关键技术领域实现技术自主。此后，关键核心技术自主就是欧洲战略和政策的重点，不管是体现欧盟整体战略的规划性文件还是政策性文件，都对关键核心技术自主进行了重要的战略部署。

（一）“顶层战略牵引型”关键核心技术识别评估模式

欧盟关键核心技术评估、筛选模式的形成，与欧盟本身的决策机制和流程有关。简单来说，欧盟的决策机制是：首先由欧盟委员会确定欧盟整体战略方向和战略优先领域，然后欧盟委员会各部门据此制定具体实施战略及实施政策等。在此决策模式下，欧盟关键核心技术的评估、筛选和研发战略都呈现出“顶层战略牵引型”特征，即在欧盟委员会制定的六大优先战略牵引下，各部门根据职责范围和战略目标评估确定支撑战略实施的关键核心技术领域和范围。在欧盟整体战略层面，也明确了关键核心技术的主要领域，包括数字技术（如区块链、高性能计算、量子计算、算法等）、绿色技术等。欧盟委员会有关部门对关键核心技术进行了评估界定，例如欧盟通信网络、内容和技术局在《战略技术2020-2024》中将关键核心技术界定为人工智能、高性能计算、量子技术、区块链、微电子、智慧网络等。此外，在《民用、防务与太空产业融合行动计划》中，欧盟将关键核心技术界定为六大类：电子与数字类技术、制造类技术、航空航天类技术、生命健康类技术、能源类技术、汽车相关技术。此外，为推动关键核心技术常态化、动态化评估，欧盟还建立了关键技术观察站，观察站每两年编制一份与关键技术有关的价值链、测试设施分类报告，并分析欧盟在关键技术方面的战略依赖程度，以便采取针对性措施，加强欧盟技术主权。

（二）向美国趋同的关键核心技术出口管制体制

与美国类似，欧盟关键核心技术出口管制主要集中在“军用物项”和“两用物项（军民两用）”上。但与美国不同的是，欧盟在关键核心技术出口管制方面的立法较为复杂，既包括了欧盟层面的立法，还有欧盟具体成员国的相关立法。虽然欧盟层面有统一的出口管制条例和机构，但最终的执行与决策权在各成员国手中。不管是欧盟层面，还是成员国层面，其出口管制的重要经济目标就是防止先进技术外流，因此，关键核心技术是欧盟及各成员国出口管制的重点领域。但由于欧盟各国技术、产业基础状况不同，出口管制（尤其是对华出口管制）的技术种类和重点也不一样。

2021年欧盟出台新的出口管制条例《欧盟两用物项出口管制条例》，旨在加强对两用货物贸易技术的管制，以强化其应对新安全风险和新兴技术挑战的能力。该条例允许欧盟采取一系列行动召集专家和应对特定的尤其是网络监视方面的挑战，通过提高成员国与欧委会间的磋商和报告水平来改善透明度，并在现有多边出口管制框架的基础上为欧盟的多边和双边行动提供法律基础。新的法规将使欧盟国家能够更紧密地相互配合并与其盟友开展合作以应对生物技术、人工智能和其他新兴技术所带来的潜在安全风险。新的出口管制条例不仅使欧盟内部各成员国之间在出口管制范围、执法等方面更加统一，而且还使欧盟和美国在关键核心技术的筛选、评估和管制等方面更加趋同，形成了美欧协调管制的局面。这将恶化中国企业出口面临的管制风险。

除了出口管制，在外国投资审查方面，美欧的步调也越来越协同，英、法、德等欧洲国家已经引入了与美国类似的外国投资审查制度，其重点关注行业与美国外国投资委员会最初关注的行业高度相似。例如，英国2021年发布的《国家安全与投资法案》，为审查外商投资制定了效力更强、范围更广的制度。该法案规定对17个行业的交易进行强制性申报，并且没有设置基于营业额的门槛。这17个行业与美国关注的行业高度相似，分别是先进材料、高端机器人、人工智能、民用核能、通讯、计算机硬件、政府关键供应商、应急服务关键供应商、加密认证、数据基础设施、国防、能源、生物工程、军用和军民两用、量子技术、卫星和空间技术及运输。

四、日本：“社会5.0”导向下的关键核心技术识别和评估

“社会5.0”是日本根据其国内经济发展形势、国外经济环境及未来科技发展方向提出的一个概念，是指导未来日本经济社会发展的国家战略蓝图。日本将关键核心技术作为支撑“社会5.0”目标实现的核心战略手段，围绕“社会5.0”战略目标对关键核心技术的评估、筛选和创新进行了系统、全面、科学的部署。

（一）“政企合作型”关键核心技术识别评估模式

第一，在国家层面上明确基础领域和应用领域的关键核心技术及其战略。

《科学技术创新基本计划》是指导日本科学技术发展的五年规划，其内容反映了日本关于科学技术的国家战略。2021年日本政府发布的第六个《科学技术创新基本计划》将关键核心技术划分为两类（也出台了相应的支撑战略和政策）：一是基础领域的关键核心技术，包括AI技术、生物医药技术、量子技术和材料技术；二是应用领域的关键核心技术，包括健康和医疗护理领域关键应用技术、空间领域关键应用技术、海洋领域关键应用技术及食物、农业、森林、渔业领域关键应用技术等。通过对比分析美国和日本关键核心技术分类方式及其差异可以发现，日本关键核心技术的战略目标是实现“社会5.0”，而美国关键核心技术的战略目标是持续领先。

第二，“政企合作型”关键核心技术评估、筛选和攻关战略。

与美国“高层协调型”的关键核心技术评估战略不同，日本关键核心技术的评估、识别和国家层面的战略制定，更多地是通过自下而上的政企合作方式来实现的，即在不同部门关键核心技术战略及单个技术战略的基础上，自下而上地形成国家层面关键核心技术的顶层战略。如表1所示，日本国家层面关键核心技术顶层战略集中反映在《科学技术创新基本计划》中，但每个关键核心技术均又来源于不同的部门，即是在各部门关键核心技术战略基础之上从国家发展的整体角度系统整合确定。以生物医药为例，《科学技术创新基本计划》中关于生物医药技术的筛选主要来源于《生物医药战略2019》《生物医药战略2020》，这两个战略都是由综合创新战略促进委员会制定的。

第三，关键核心技术筛选标准。

在公开的政府文件及资料中，并没有关于日本关键核心技术筛选标准的系统描述，但是通过分析不同的政策文件可以总结出日本关键核心技术的标准大致包括两个方面：一是支撑“社会5.0”的关键技术。日本政府根据“社会5.0”的发展目标，通过“按图索骥”的方式倒推实现社会5.0的基础技术和应用技术；二是参考美国、中国等国家关键核心技术的战略领域。人工智能、量子技术等是美国、中国等国家战略部署的要点，也是全球技术竞争的重要领域，日本自然也把这些领域作为部署的重点。

表1 日本关键核心技术类别及来源

资料来源：作者整理。

 

（二）经产省主导的关键核心技术的出口管制

负责日本关键核心技术出口管制的部门是日本经济产业省（简称“经产省”）。经产省内设的通商经济合作局通商管理部负责出口管制、贸易救济等贸易管理相关业务，其中贸易管理课、贸易管理政策课和安全出口管制政策课，分工负责货物和技术等物项出口管制的政策制定、技术评估及出口许可受理和发放。此外，日本还有民间非营利机构“安全保障贸易情报中心”作为工业、政府和学术界之间安全出口管制的“联系渠道”，组织出口管制研究委员会为出口管制政策制定、规章制度完善、管制清单调整提供政策建议。这种关键核心技术评估、管制的模式与美国较为类似，其核心都在于强化企业、产业政策制定部门、学术界等各方的互动，形成一致高效的管制战略。

日本对关键核心技术管制的一个重要特点，就是保证关键技术的相关信息必须在政府和行业中“已知”。也就是说，对于大学、科研机构、大中小企业等关键核心技术的持有者来说，不仅要识别、分析关键核心技术，还要向外共享关键核心技术的信息，以更好地推动关键核心技术管制。此外，日本产业结构审议会第二十四次全体会议提出了“整体方法”的概念，该方法首先确定经济发展的关键领域及其相关技术，这些关键领域是对经济安全具有重要影响的领域，然后通过协同各方力量，形成关键核心技术识别、管制的“整体”战略。以人工智能为例，人工智能是各国公认的关键核心技术领域，也是日本技术出口管制的重点领域。2023年初，日本政府计划对利用人工智能的摄像头和人脸识别设备等先进技术实施新的出口管制，以防流向海外。日本将同美国等国家开展合作以推进这一计划，形成联盟合作管制“整体”。在新的管制之下，政府一旦判断高性能摄像头、人脸识别设备、卫星定位系统（GPS）等技术可能被用于监视、限制行动等严重侵犯人权的行为，将协同其他国家对其出口采取许可制。

五、中国关键核心技术筛选评估现状及优化建议

关键核心技术识别评估是实现技术突破和自主可控的前提，尽管工信部、发改委等政府部门及中科院等研究机构均对关键核心技术的对外依赖进行了评估，给出了关键核心技术和卡脖子技术清单，有效推动了中国关键核心技术突破，但当前关键核心技术国家战略以及与之相配套的组织管理体制尚未建立，大大制约了中国关键核心技术长期突破的效能。首先，中国还缺乏关键核心评估、识别和战略制定的统一协调机构。不管是美国的“高层协调型”技术评估体制，还是日本的“政企合作型”技术评估体制，都需要一个牵头协调机构统筹负责国家层面关键核心技术的识别、评估及战略制定，这样才能有效协调政府、行业、社会组织等各方面力量，形成关键核心技术评估和突破的合力。其次，中国还缺乏国家层面关键核心技术清单。这种清单的缺失会从两个方面制约中国关键核心技术突破的效率：一是关键核心技术突破缺乏明确边界和优先级会引发“运动式”突破、“潮涌式”攻关风险。各地区、各产业纷纷强化关键核心技术突破的现状值得肯定，但如果对关键核心技术的界定缺乏明确的标准，必然会泛化关键核心技术的范围，造成“运动式”突破、“潮涌式”攻关风险，从而会大大降低投资效率，导致真正需要重点突破的领域无法突破。二是不能明确区分政府在不同关键核心技术突破中的作用。当前社会普遍存在着一种认识，即只要是关键核心技术就应由政府通过补贴、税收等优惠政策进行支持。但实际上，技术的经济范式、技术特征决定了政府在不同关键核心技术攻关中应相机扮演协调者、补贴者、领先用户等多样化的角色。明确关键核心技术的范围和优先级，可以更好地界定政府在不同类型技术攻关中的作用，更加高效地推动技术突破。

针对以上问题，借鉴美欧日等国家和地区的经验，建议从以下四个方面进一步完善中国关键核心技术评估和突破的体制。

（一）完善关键核心技术识别评估和战略制定的组织体制

关键核心技术自主可控和领先发展，是未来支撑中国经济发展的战略重点，因此必须从体制上建立常态化、高效能的关键核心技术识别评估和战略制定组织体系。建议从以下两个方面入手：一是由中央科技委员会主导，成立由国家领导人任组长，发改委、工信部、科技部、商务部、国防部等相关部门部长为成员的关键核心技术领导小组，统筹协调关键核心技术的筛选、评估和战略制定工作。由于关键核心技术需要协调各个部门，领导小组必须由国家领导人任组长，以提升协调力度和效能；同时，领导小组应该是由专职人员组成的常态化领导机构，必要时设立高度集中领导的战略机构，以专职负责技术安全与关键核心技术政策部署的相关工作，比如在中央层面组建“科技安全委员会”。这样才能有效落实关键核心技术评估和战略制定的日常工作。二是为了打通政府与产业界的沟通渠道，建议在关键核心技术领导小组下设技术咨询委员会，由技术专家、企业代表、科研机构代表、政府代表等多方代表任专家。技术咨询委员会主要负责提出关键核心技术评估建议，包括关键核心技术范围、关键核心技术研发和保护战略等。为了提升专业性，技术咨询委员会可以根据行业领域分设细分技术领域子委员会。

（二）制定国家层面和部门层面关键核心技术清单，形成完整的关键核心技术体系

发达国家普遍制定了国家层面的关键核心技术清单，这样可以有效引导创新资源流动和战略重点聚焦，建议中国关键核心技术清单建立从以下两个方面入手：一是建立国家层面和部门层面关键核心技术清单，形成各有侧重、高效协同的关键核心技术清单体系。国家层面关键核心技术清单侧重战略引导，应从人工智能、量子计算等更大范围内来界定，建议可以参考日本的方法，将国家层面关键核心技术清单分为基础技术（即底层技术、使能技术）和应用技术两个领域；部门层面技术领域可以根据各部门职责，在国家层面技术清单的指导下侧重更加细分的技术领域，通过部门关键核心技术清单的建立更好地实现各个部门在关键核心技术评估、研发中的作用。二是部门层面关键核心技术清单的制定要充分吸引产业界、科技界的代表参与，建议各部门要尽可能成立内部技术咨询委员会，为关键核心技术评估提供支撑。

（三）建立国家层面关键核心技术战略，构建分类分层的差异化攻关战略，全面提升关键核心技术自主可控创新效能

关键核心技术的多样性、复杂性、竞争性、渗透性等特征，决定了任何一个国家都不可能在所有核心技术中实现领先，最优策略是根据技术经济范式、技术发展现状、产业发展战略等因素综合制定关键核心技术国家战略，在不同技术领域制定差异化战略。结合中国经济发展战略及关键核心技术特征，可制定以下四类关键核心技术突破战略：一是持续领先战略。目前，中国在5G和千兆光网等数字经济根技术领域虽已具有优势，但仍然面临着发达国家的颠覆（如美欧近来通过ORAN技术路线意图颠覆我国5G领先地位），其战略核心是通过持续投入和产业化保障延续领先竞争优势。二是非对称竞争优势战略。对于人工智能、量子计算、智能驾驶等与发达国家处于同一竞争水平的关键领域，战略重点是要保障中国在技术竞争中不被落下；同时，结合中国产业发展特征、技术水平构建与发达国家差异化的竞争优势。三是集中突破战略。对于集成电路制造、工业软件等涉及产业安全和国家安全、美欧发达国家对华进行遏制的技术领域，必须通过举国体制等方式实现突破。四是候补替代战略。对于某些落后但安全风险相对较小的技术领域，可以通过自主研发实现候补替代，并不一定要完全替代和实现本土化。这一战略的目的在于在保障关键核心技术安全的同时又充分融入全球创新体系，防止过度本地化替代引发的国际社会集体性排斥。需要指出的是，以上四种战略中列举的技术只是少数代表性技术，在战略制定的过程中，需要根据国家和部门关键核心技术清单形成国家层面的技术战略，牵引、指导地方政府及市场主体的技术攻关行为。

（四）完善与关键核心技术配套的人才支撑体系

关键核心技术突破的根本还在于人才。近年来，美国等发达国家不断推动工作签证、留学等人才政策改革，加大从国外吸引集成电路、人工智能等关键核心技术高端人才。根据美国智库“安全与新兴技术中心”（CSET）的评估，在CHIPS法案等政策的刺激下，美国新建芯片制造厂需雇佣约27000名劳动力，未来几年至少需要从国外引进3500名经验丰富的高技能芯片人才，来源地主要是中国台湾和韩国。2022年2月份，全球重要的半导体储存及影像产品制造商美国美光公司解散了150人左右的上海研发中心，并为40多位核心研发人员提供了技术移民美国的资格。这些动向表明，人才竞争已经成为各国关键核心技术竞争的核心。在关键核心技术突破中，高端人才、领军型人才具有重要的战略作用，这些人才的背后往往是一个强大的人才团队。人才的流动不仅仅是个人的流动，更是人才团队的整体流动，对国家和地区的技术发展具有举足轻重的作用。因此，关键核心技术的突破要以建立有效的人才管理体制为前提。鉴于此，建议建立与“关键核心技术清单”相配套的“人才库”，以人才库牵引关键核心技术人才体系和人才制度的完善，夯实技术突破的人才基础。对国内集成电路、人工智能、量子计算等关键领域高端人才进行摸底评估，同时有效跟踪人才动向，定向提供人才成长所需要的服务支撑，防止人才流失和国外企业挖墙脚。此外，在人才库建设的基础上，成立人才服务委员会，由委员会定期收集高端人才关于技术发展动向的跟踪信息，提取高端人才关于支撑技术创新的政策建议，并向国务院相关领导汇报，直接打通决策层与产业界的信息通道，更好地利用人才支撑关键核心技术突破。

六、结论及对策

党的二十大报告明确提出：“坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，加快实现高水平科技自立自强。”[10]面向新发展阶段特别是全面建设社会主义现代化国家的新征程，加快提升中国科技创新能力的重要性与价值性日益凸显。关键核心技术是支撑产业发展、企业竞争及全球价值链地位的关键所在，因此，系统识别战略性产业以及关系国计民生的重要产业的关键核心技术是尤为必要的。特别是在当前逆全球化趋势加剧及中美科技竞争不确定性不断强化的背景下，系统梳理欧美等发达国家和地区对关键核心技术的识别方式及管制措施，对于更好地应对科技竞争以及推进中国创新驱动发展战略具有重要的理论意义与现实价值。本文从美国、欧盟与日本对关键核心技术识别与管制入手，系统考察其组织体系与战略推进体系，研究结果表明：第一，美国自第三次工业革命以来长期居于科技创新的“领头羊”地位，具备完备的技术先发优势，但伴随着中国科技创新能力的崛起，美国基于“差距安全”日益认为受到中国科技创新后发赶超的挑战。为有效应对关键核心技术的潜在追赶趋势，美国在关键核心技术识别上采取“高层协调型”关键核心技术识别评估模式，在关系国家安全及未来科技革命与产业革命的两个主导领域，开展高层战略协调实现关键核心技术识别评估，并通过以商务部为主导的政府部门实施技术出口管制，采取技术同盟、研发合作同盟及“民主国家同盟”等多种方式扩大技术出口管制范围，实施关键核心技术的“长臂管辖”。第二，欧盟主要立足经济自主战略，以“顶层战略牵引型”模式开展关键核心技术识别评估，识别与评估重点在于关系未来科技竞争与未来产业等方面的关键核心技术。但欧盟在关键核心技术管制方面存在着较强的依附性，体现为在管制方式与操作策略上对以美国为首的发达国家的依附。第三，日本主要围绕着“社会5.0”战略目标开展关键核心技术识别评估，重点对关系社会发展与科技竞争的基础技术与应用技术领域开展识别与政策部署。在管制方式上，以日本经济产业省为主导部门通过协同各方力量，形成关键核心技术识别、管制的“整体”战略。

为有效应对西方发达国家对关键核心技术识别评估的政策部署及技术管制，最大程度地规避技术封锁对中国科技竞争的不利影响，应加快推进高水平自立自强：一方面，需要在顶层制度与战略设计层面强化科技安全与科技竞争的统一战略部署。必要时成立统一领导机构与组织协调机构开展政策研判、部署与决策协同，充分发挥中央与地方政府的比较优势，强化中央与地方在关键核心技术识别与攻关推进方面的“战略协同”“政策协同”和“资源协同”，必要时运用新型举国体制优势快速组织国家战略科技力量，合力突围以美国为首的发达国家的技术管制。另一方面，需要深度利用“一带一路”等外交契机，深度推进中国科技对外宣传、技术合作及技术人道主义援助的政策部署，扩大国际技术合作研发联盟。必要时可与“一带一路”国家共建科技园、产业园等，围绕关键核心技术开展联合研发投资，还可以借助跨国公司的跨国并购渠道，积极推进“一带一路”国家的技术并购等，化解与抵消美国联盟体系对中国科技封锁与关键核心技术管制的负面影响。此外，还应积极加快推进中国高水平创新型企业与科技领军企业建设，以强化企业创新主体地位推进企业在关键核心技术攻关过程中的主导地位，并强化国家创新系统的各类创新主体与知识主体的功能连接性和融通性，进而系统推进关键核心技术攻坚战，最终实现高水平科技自立自强。

 

参考文献

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