我国区域对外开放的新进展及问题思考

对外开放是推动区域经济发展的重要动力，“以开放促改革、促发展是我国发展不断取得新成就的重要法宝”[1]。党的二十大报告把“推进高水平对外开放”作为“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的重要内容。[2]推进高水平对外开放也是促进区域协调发展和推动中国式现代化建设的重要途径。党的十八以来，我国推进以共建“一带一路”为重点的全面开放，区域对外开放的战略性和主动性明显提高。在区域重大战略、区域协调发展战略的推动下，我国区域开放水平不断提升，区域开放布局持续优化，“陆海内外联动、东西双向互济”的全方位开放新格局也正在加快形成。但同时也应看到，区域间对外开放发展的不平衡性仍十分明显，特别是沿海开放与内陆沿边开放的差距呈现扩大趋势。在新发展阶段，要加快推进国家区域战略的深度融合，促进各地区协同开放；实施自贸区提升战略，通过向制度化开放的转变，加快构建面向全球的对外开放平台网络，在优势互补的竞合中实现整体的高水平对外开放。

一、十八大以来我国区域扩大对外开放取得的新进展

从实践来看，党的十八大以来，国家区域发展战略在推进区域对外开放方面成效显著。特别是“一带一路”倡议的提出，为我国内陆沿边地区扩大开放提供了良好的历史契机，中西部地区对外开放水平持续提升，全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局加快形成。总的来说，进入新时代，我国区域对外开放呈现出新的特征和发展趋势，突出表现在以下几个方面：

（一）通过对接“一带一路”建设，区域开放水平明显提升，区域开放布局不断优化

在对外开放方面，国家区域重大战略和区域协调发展战略都很注重发挥共建“一带一路”的引领带动作用。各省市区积极落实国家战略部署，大都制定本地区对接“一带一路”建设相关举措。全国31个省（区、市）以及香港和澳门均已建立省级推进“一带一路”建设工作领导小组，制定“一带一路”建设的总体规划、实施方案或行动计划等。各地区通过发展中欧班列和陆海新通道、开展贸易和双向投资、设立地方基金、搭建经贸合作平台等措施积极参与“一带一路”建设，在一些重点领域取得了突出成果，对外开放水平和层次也在不断提升。根据海关总署统计，“2013至2022年，我国与‘一带一路’沿线国家的进出口年均增长8.6%；2022年，我国与沿线国家的进出口13.83万亿元，同比增长19.4%，高出整体增速11.7个百分点；“一带一路”贸易在对外贸易中的占比持续提升，2022年，我国与沿海国家的进出口规模创历史新高，占我国外贸总值的比重达到32.9%，较共建“一带一路”倡议提出的2013年提升了7.9个百分点”[3]。

在推进“一带一路”建设中，长三角和粤港澳大湾区分别承担着“桥头堡”和“重要支撑区”的作用。近年来，随着长三角、粤港澳和京津冀等重点区域与“一带一路”国家的经贸投资合作不断拓展深化，这些地区已经成为“一带一路”建设的重要支撑。境外合作园区也已成为中国企业走出去的重要平台和促进中国与沿线国家经贸合作的重要载体。“中国与沿线国家双向投资也迈上新台阶，涵盖多个行业，其中对沿线国家非金融类直接投资是1 410.5亿元。截至2022年底，中国企业在沿线国家建设的合作区已累计投资3979亿元，为当地创造了42.1万个就业岗位。”[4]从四大板块看，东部地区是“一带一路”贸易合作和对外投资的主力军，与沿线国家的进出口贸易额全国占比超过80%，在沿线国家的投资占比超过70%。中西部地区和东北地区虽然在与沿线国家的贸易和对外投资中所占份额相对较低，且增长率有下降的趋势，但贸易合作规模总体在逐年扩大，对外投资水平和能力也在不断提升。

“一带一路”建设也在很大程度上重塑了我国对外开放的空间格局，使内陆沿边地区成为开放前沿，促进中西部和东北地区在更大范围、更高层次上开放，有利于改变长期以来我国对外开放东快西慢、沿海强内陆弱的区域格局，加快实现区域联动开放和协调发展。特别是西部陆海新通道的建设，“连接陆上丝路、海上丝路以及长江经济带，进一步畅通了国内大循环的物流通道，也提升了国内区域与中亚、东南亚、西亚以及欧洲的互联互通水平，为国内国际双循环提供了更为有力的通道保障”[5]。

（二）以自贸试验区为主要抓手，建设高水平开放合作平台

区域发展战略把以自贸试验区等为代表的对外开放平台作为探索高水平对外开放的重要先行区。自2013年上海自由贸易试验区启动建设以来，全国已设立21个自贸试验区及海南自由贸易港，已形成了从沿海到内陆，从南到北全覆盖的“雁型”格局。“各自贸试验区在投资贸易领域实施了一系列开放举措，充分发挥对外开放的先导作用，为外贸外资发展作出了积极贡献。2022年1月1日起，新版自贸试验区外资准入负面清单施行，实现了制造业条目清零、服务业持续扩大开放。2022年，21家自贸试验区实际使用外资2 225.2亿元，占全国的18.1%；实现进出口总额7.5万亿元，同比增长14.5%，占全国的17.8%。部分自贸试验区在贸易投资方面，已经成为全省外贸发展的重要承载平台。21家自贸试验区实际使用外资中，高技术产业实际使用外资863.4亿元，同比增长53.2%。”[6]

自贸试验区建设以来，已经向全国复制推广了278项制度创新成果，涉及投资便利化、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管、国企改革等方面，不断加大对外开放的深度和广度，有效地发挥了制度引领示范作用，成为推进区域高水平开放的重要平台。特别是海南自由贸易港的建设，加快了制度型开放步伐，代表着中国将对标国际高标准经贸规则，在更大范围、更宽领域、更深层次扩大对外开放，成为新时代高水平对外开放的重要标志。

为推动东中西协同开放，近年来中西部地区在加快培育和打造内陆开放新高地，内陆、沿边对外开放平台建设在持续加强。国家级新区、内陆开放型经济试验区、沿边重点开发开放试验区、跨境经济合作区等发展能级持续提升。目前，在内陆地区，国家先后布局10个国家级新区、28个综合保税区、7个沿边国家重点开发开放试验区、17个边境经济合作区、6个开放型经济新体制综合试点试验区、2个内陆开放型经济试验区（西部地区）、1个国际合作示范区以及100多个国家级口岸等，这些平台也日益成为内陆开放的“领头军”。同时，各项展会、博览会、交易会也是共建“一带一路”的重要平台，如进博会、服贸会、广交会、中国—东盟博览会、中国—非洲经贸博览会、中国—阿拉伯国家经贸论坛和两届中国—阿拉伯国家博览会、中俄博览会等展会的成功举办，很好地促进了与共建国家的经贸合作。

（三）着力优化营商环境，加快构建开放型经济新体制

高水平对外开放离不开营商环境的不断优化。优化营商环境也是构建开放型经济新体制的重要条件。“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视优化营商环境，在营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境方面，采取了一系列有力举措，取得一系列重大进展。”[7]2019年，国家出台了《优化营商环境条例》；2020年，外商投资法及其实施条例正式实施，为持续优化外商投资环境，推进更高水平的对外开放提供了法律保障。当前我国营商环境与市场主体的期待相比，还有很大提升空间。近年来，各级政府十分重视营商环境建设，我国营商环境的制度体系也在不断完善。各地区、各部门积极落实党中央、国务院的决策部署，制定实施了一批地方性法规规章、部门规章，通过创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，不断提升我国营商环境的法治化水平。

从区域战略的实施效果来看，长三角地区在全国优化营商环境改革中一直走在前列，对推动全国营商环境整体优化、培育和激发市场主体活力发挥了较好的示范带动作用。长三角地区全面对标国际一流标准，围绕体制机制改革、公共服务供给、惠企政策落实等方面，持续深化“放管服”改革，依法保护外商投资权益，打造市场化、法治化、国际化的营商环境。与东部地区相比，目前我国中西部地区和东北地区的营商环境还存在一定的差距，有待进一步优化。为了缩小区域间营商环境的差距，在深化营商环境重点领域改革的基础上，国家将支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域打造一流营商环境，以点带面，引领带动全国营商环境整体优化。

二、我国区域扩大对外开放面临的主要问题与挑战

由于各地区对外开放程度和发展模式不同，当前我国不同区域之间对外开放水平存在明显的差距，区域协同开放仍面临不平衡不充分的问题。区域发展政策规划之间缺乏统筹协调，面对日益复杂严峻的外部环境与形势，我国区域扩大对外开放将面临新的问题和挑战。

（一）区域规划缺乏协调，政策措施针对性不强，影响战略的实施效果

从政策方面来说，由于国家区域发展战略缺乏统筹协调，从各地区对接“一带一路”建设的总体规划和实施方案来看，很多地区对外开放的发展思路较为趋同，没有找准自身的定位和区域优势，各自为政，缺乏对“一带一路”沿线国内外市场环境深入细致的调查研究与准确判断。如不同区域在发展中欧班列、建设经贸合作平台、产业合作等方面缺乏统筹，存在同质化竞争的问题。目前，中欧班列国内线路布局不太合理，无序竞争问题比较突出；很多省（区、市）在建设面向“一带一路”沿线国家的经贸合作平台和展会平台上定位雷同、差异性不强，彼此缺乏分工合作。从具体的政策措施来看，比较重视对外开放的平台通道和基础设施建设，过于依赖国家项目支持和优惠政策，而对于体制机制创新和培育发展的内生动力重视不足。

（二）区域对外开放差距较大，“东强西弱、海强边弱”的开放格局亟需调整

党的十八大以来，在国家战略的推动下，中西部地区依托自身的优势，加快对外开放步伐，积极承接东部地区产业转移，对外贸易和投资虽然呈现出快速增长势头，但与东部地区相比，对外开放发展仍存在较大差距。根据商务部统计，近年来，我国中西部和东北地区货物进出口和对外直接投资流量之和占全国的比重均只有20%左右。东部地区仍是开放型经济的主要集聚地，“东强西弱、海强边弱”局面尚未根本扭转。改革开放四十多年来，“东部沿海地区持续发挥开放引领作用，为全面开放探索了先行经验、提供了强大支撑，而中西部和东部地区加快培育开放型经济，又为东部地区的进一步开放提供了良好环境和回旋余地。二者互为表里，成为推动我国扩大开放的重要抓手”[8]。因此要统筹好两者之间的关系，深入贯彻落实二十大报告提出的“优化区域开放布局”的要求，推进高水平对外开放。

（三）内陆地区对外开放整体水平不高，与沿线国家贸易互补性不强，产业同构程度较高

近年来，中西部地区和东北地区进出口贸易总额虽然持续增长，引进和利用外资也有所增加，但总量偏小、结构不优等问题仍然突出，外延式扩张、粗放式增长的现状并没有得到根本改变。从贸易类型来看，出口产品仍以传统产业为主，初级产品、低附加值劳动密集型产品比重较大，高附加值和高新技术产品出口占比较低，在国际市场上缺乏竞争优势。虽然，共建“一带一路”带动了西部地区和东北地区扩大开放，但由于这些地区在产业构成上与沿线一些国家具有较高的相似性，贸易互补性不强。以新疆为例，新疆对外贸易的主要产品仍然是资源及原料类商品以及食品、轻纺、家电等劳动密集型产品为主，且贸易方式主要以边境小额贸易为主，一般贸易为辅，加工贸易所占份额很少，这些都在一定程度上降低了新疆本地产品在新疆对外贸易中的贡献，使新疆更多的成为我国内地与周边国家贸易往来的通道。同时，中西部地区和东北地区各省份间由于产业层次较低，经济联系较弱，产业组织协作化水平低，产业同构程度较高，在共建“一带一路”和承接东部产业转移时容易存在低水平竞争。

（三）平台和通道的支撑能力不强，对外开放的基础能力有待提升

平台通道的支撑能力不强也是制约区域扩大对外开放的重要条件。特别是中西部地区和东北地区，目前仍然侧重于传统交通物流基础设施建设，区域之间的关联性、互补性较差，对政策、资源、资金等要素深度流通缺乏足够支撑。同时，开放平台的综合效应发挥还不够明显，虽然中西部省份已设立了自贸试验区，但与全国同类平台相比竞争力整体偏弱，缺少像广交会、进博会等规模和影响力较大的国家级、国际性展会，经贸交流的活跃度还不够高。“西部地区、东北地区边境和跨境基础设施面临不同程度的建设滞后和运力饱和，与沿线国家和地区没有实现真正意义的‘软联通’。”[9]国际化大通道建设比较滞后，北上南下、东进西出仍有不少堵点、断点，口岸建设水平还需进一步提升，通关通检流程还需进一步优化。

三、新形势下推动我国区域高水平对外开放发展的对策建议

党的二十大报告提出，要“推动共建‘一带一路’高质量发展。优化区域开放布局，巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平。加快建设西部陆海新通道。加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”[10]，为新形势下推动区域高水平对外开放发展指明了方向。

（一）加强国家区域战略深度融合，推动共建“一带一路”高质量发展

国家区域战略是构建对外开放新发展格局的重要载体，要加快推进国家区域战略之间融合发展，坚持“对内开放”与“对外开放”相结合，提高区域间开放水平，促进各区域协同开放，以深度开放促全面发展。“坚持区域协同开放与协调发展互为支撑。推动区域从碎片式开放走向整体协同式开放，促进区域开放型经济发展更加协调、竞争更加有序。”[11]

充分发挥京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域的开放优势与产业基础，找准定位，深度对接“一带一路”建设。增强“一带一路”建设与京津冀协同发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护与高质量发展等区域重大战略的协同作用，以加强基础设施建设、加快优势资源开发利用、促进产业结构优化升级、保护生态环境等为重点，全面推进交通、产业、科技、生态、民生等领域对接合作，以全方位、多领域、深层次的开放合作，进一步增强区域经济发展动力和活力。同时，要加快促进国际经贸合作规则对接，着力打造优质高效的国际化营商环境，全面推动“引进来”与“走出去”协同互动。

（二）促进“沿海”和“内陆”、“向东”和“向西”协同开放，优化区域开放布局

我国区域开放不平衡不充分的问题仍然比较突出，要加快推进沿海、内陆、沿边地区协同开放。“一方面，继续巩固东部地区的开放先导地位，提升东部地区的全球竞争力。充分发挥东部沿海地区和超大特大城市的优势地位，继续增强对高端要素的吸引能力，在国际创新合作领域率先探索，推动区域产业分工向全球产业链价值链高端攀升，在打造世界级产业集群、对标高标准国际经贸规则方面发挥示范引领作用。另一方面，加快中西部和东北地区开放步伐，打造新的对外开放前沿。优化中西部地区的开放平台建设，以高质量共建‘一带一路为契机加快建设西部陆海新通道，支持承接国内外产业转移，培育区域新的开放高地和经济增长极，助推内陆地区成为开放前沿。”[12]

要统筹好深化“向东开放”与加快“向西开放”的关系。在推进“一带一路”建设的同时，也要“推进我国与欧美发达国家更大范围、更宽领域、更深层次开放合作”[13]。“深化与发达国家的利益交融，稳固传统贸易投资伙伴关系，增强欧美日等发达国家跨国公司在华投资的意愿和商机。”[14]通过形成于国际贸易投资通行规则相衔接的制度体系，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，加快培育以技术、品牌、质量和服务为核心的竞争新优势，以开放促改革促发展。

（三）培育更多内陆开放高地，提高中西部和东北地区对外开放水平

依托各种通道和载体，加快建设内外通道和区域性枢纽，提高中西部和东北地区的对外开放水平。一是加快建设开放通道。西部地区应从提升通道运输能力、优化货物运输结构、降低物流成本、推进对外联通等多个方面着手，大力推动西部陆海新通道建设，补齐基础设施薄弱的南向短板，推动与周边国家的互联互通。中部地区应充分发挥长江黄金水道的优势作用，加快完善对外开放通道体系，强化陆海空协同联动，进一步畅通与东盟国家互联互通的陆水联运通道。二是通过发挥自贸试验区、国家级开发区、综合保税区等既有平台的作用，做好资源整合，在开放新发展格局构建中进一步增强重大平台载体的战略支点作用。围绕深化推进“一带一路”建设、服务支撑全球发展倡议落地等对外开放战略实施，加快研究建设更高规格参与国际经济合作的新机制，搭建一批新的国际合作平台。

（四）以制度创新为重点，推动自由贸易试验区和自由贸易港建设

目前自贸试验区建设存在一些共同问题。“第一，各自贸试验区制度创新面临改革主体与措施碎片化、同质化等现象，深度创新较为缺乏；还因自主改革事权受限，制约了制度性探索空间。第二，自贸试验区发展仍存在空间、规模、承载力及影响力的局限性，对周边辐射带动效应不足。”[15]自贸试验区作为全面深化改革开放的试验田，应鼓励其大胆创新探索，根据形势和发展需要，动态调整政策措施。在自由贸易试验区建设过程中，应以制度创新为核心，给予更大的改革自主权。同时，自贸试验区的制度创新应瞄准我国对外开放的短板，推动具备条件的地区加快对接高水平国际经贸规则，先行开展对外开放压力测试。中国自贸区遍布东西南北方，要加强与国家战略的联动，为自贸区建设提供持续动力；通过扩大自贸试验区的辐射效应，带动区域经济发展，成为新的经济增长极。由于各个自贸区的试验内容与侧重点不同，加强自贸区之间的交流和联系，可以实现政策互通，相互借鉴，有助于深化改革创新，打造全面立体、协同发展的区域对外开放格局。海南自由贸易港，应从贸易投资制度、税收制度、运作模式和监管体制等方面构建中国特色自由贸易港的制度体系，打造开放层次更深、供给制度更优、辐射作用更强的对外开放新高地。

注释

[1]《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社2023年版，第96页。

[2][10]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》2022年10月26日。

[3]《国务院新闻办就2022年全年进出口情况举行发布会》，国务院新闻办网站，2023年1月13日。

[4][6]《国务院新闻办发布会介绍2022年商务工作及运行情况》，国务院新闻办网站，2023年2月3日。

[5]《共建“一带一路”十周年：成就与展望》，《光明日报》2023年6月27日。

[7]高原平：《努力营造更加稳定公平透明可预期的法治化营商环境》，《人民法院报》2019年4月15日。

[8][12]顾学明、张丹：《统筹好五对关系，推进高水平对外开放》，《红旗文稿》2022年第24期。

[9][14]卢伟：《我国不同区域参与“一带一路”建设的进展、问题和策略》，《中国发展观察》2018年第6期。

[11]王晓红：《以高水平对外开放促进开放型经济高质量发展》，《全球化》2020年第4期。

[13]李娣：《我国区域开放合作进展、问题与思考》，《全球化》2021年第4期。

[15]赵忠秀等：《我国自贸试验区建设中的地方特色特征研究》，《国际贸易》2021年第1期。

石碧华，中国社会科学院工业经济研究所副研究员。

石碧华.我国区域对外开放的新进展及问题思考[J].理论视野,2023,(08):37-42.