我国供应链创新与应用试点政策发展历程、问题及建议

一、引言

在新一代信息技术冲击下，产业数字化和数字产业化已经成为全球新一轮产业变革的主要趋势，供应链发展也顺势进入与物联网等数字技术相融合的智慧供应链新阶段。为了更好引导和促进供应链创新发展，充分发挥其保障能源和产业安全、提高经济发展质量和效益的功能，国务院办公厅在2017年出台了首个指导推进供应链创新与应用的政策文件。在此文件的指导下，商务部等8部门在2018年印发了《关于开展供应链创新与应用试点的通知》（商建函[2018]142号文），经评审陆续确定了55个、266家供应链创新与应用试点城市和企业。随着新冠疫情爆发和中美贸易摩擦加剧，2020年，为了更好发挥供应链创新与应用试点在稳定全球供应链和推动复工复产等方面的重要作用，商务部等8部门联合印发《关于进一步做好供应链创新与应用试点工作的通知》。在其后的几年里，中央和地方陆续出台示范城市、示范企业的申报与绩效考核指标、工作规范等方面的政策文件。政策的出台完善和实施落地，在驱动经济高质量发展和提升产业链供应链现代化水平方面发挥了越来越大的作用。

关于供应链创新的概念，目前的研究尚无统一界定，但普遍认为是基于熊彼特和德鲁克的创新理论。有的研究认为供应链创新具有流程、技术和网络结构三个要素，有的将供应链创新分为创新目标、创新特征和供应链特征三个维度，有的将供应链创新划分为技术创新、概念创新两大类和技术、结构、运营、革命性创新四小类（张晓芹，2021）。迄今为止，供应链创新经历了基于资源观的供应链整合能力创新、基于新一代信息技术支撑的数字化供应链管理创新和基于智能化、网络化供应链骨架的经营体系重塑创新3个阶段（祝丹枫等，2022）。通过对已有供应链创新与应用试点政策效果评价的研究进行梳理后发现，供应链创新与应用试点政策通过不同路径对试点企业发展发挥了一定的正面促进作用，如显著促进企业经营绩效和技术创新水平提升。企业通过供应链数字化变革，以及供应链标准化、集约化、专业化和平台型建设，增强了链主创新能力。发展供应链金融引导产业低碳转型发展，可以提升劳动力投资效率、物资采购集中度和资金使用效率、供应链效率，促进供应链低碳发展（沈丽琼等，2022；宋华等，2023）。与已有研究集中于试点企业等某一视角进行政策实施效果分析不同的是，本研究基于政策发展历程的梳理，从政策目标和政策任务更完整的角度来分析政策实施过程中存在的问题，从而为提升政策实施效果提供针对性政策建议。

二、供应链创新与应用试点政策的发展历程

2017年至今，中央和地方出台了一系列供应链创新与应用试点方面的政策，形成了“中央层面主要方向顶层设计+地方层面具体措施落地实施”的政策框架，有效指导试点城市和试点企业充分发挥供应链整合和协同优势，在保障产业链供应链安全等方面显现出良好的政策效果。

（一）中央层面政策从试点到示范引导供应链创新实现高质量发展

供应链创新与应用试点的中央层面政策作为顶层设计，具有较强的时代背景和主题特征，与中国的发展阶段和需求息息相关。2017年第一个中央层面政策是在新一代信息技术引领产业变革的背景下出台的，目的是促进新一代信息技术与供应链的深度融合，通过新技术、新模式创新，更好地发挥降本增效和供需匹配的作用。以此政策为指导，中央层面进一步出台开展试点、做好试点、开展示范、规范示范等系列政策文件，如表1所示，逐步推动供应链创新实现高质量发展。2018年确定了北京等55个城市为全国供应链创新与应用试点城市，TCL集团股份有限公司等266个企业为全国供应链创新与应用试点企业。2021年确定了第一批10个全国供应链创新与应用示范城市和94家示范企业，2022年确定了第二批15个全国供应链创新与应用示范城市和106家示范企业。

表1 中央层面供应链创新与应用试点政策

资料来源：作者整理。

（二）地方层面政策指导示范城市和企业密集的区域形成典型经验做法

在中央层面政策的指导下，一些省份积极出台促进地方供应链创新与应用的实施方案、发展规划等政策文件。例如，江苏、四川、上海、重庆、天津、陕西、贵州、甘肃、广东、辽宁等省份均出台了推进供应链创新与应用的实施意见，根据中央层面政策指导的六大方面任务，结合地方实际情况进行部署。一些地方集中于某一方面任务出台相关实施方案和措施，如黑龙江、厦门等地均出台了促进供应链金融发展的政策问题；一些地方集中于某一产业供应链出台政策措施，如湖南在先进制造业供应链配套和有色金属资源综合循环利用产业方面出台了政策措施。还有一些地方制定了“十四五”期间的现代供应链发展规划，如浙江和河南。总体而言，地方层面的供应链创新与应用试点政策主要以示范城市和示范企业密集分布的区域为主。目前，已经在探索政府公共服务和治理新模式、提升供应链管理和协同水平、加强供应链技术和模式创新三个方面，形成了完善试点工作推进机制、推动供应链跨区域协同等12类典型经验做法，供全国各地借鉴学习和复制推广。

三、供应链创新与应用试点政策实施存在的主要问题

供应链创新与应用试点政策是推动供应链向绿色化、数字化等现代化水平不断提升的方向升级的有效工具。研究发现，供应链创新与应用试点政策的实施能够显著提升试点企业的技术创新水平，影响企业技术创新过程中的信号传递机制（沈丽琼等，2022）。但是，由于终端需求的质量、数量及互补约束下的创新链和产业链脱节，要素禀赋结构约束下的要素配置机制不合理，区域产业布局中的发展不平衡不充分，全球产业分工体系中的贸易投资壁垒等问题（中国社会科学院工业经济研究所课题组，2021），创新链创新与应用试点的政策实施效果会受到负面影响。总体看来，供应链创新与应用试点政策实施中主要存在三方面的问题：一是政策体系不完善，没有政策任务的具体实施细则；二是地方和企业落实政策的主观能动性和能力较弱，实际产生的政策效果有限；三是经济发展的内外部环境复杂，总体上不利于供应链创新与应用试点政策实施。

（一）政策落实实施的有效抓手不足，重点任务实施方案有待进一步细化

由于供应链创新与应用试点政策的重点任务与我国发展阶段的主要需求相一致，很多地方是将这些政策重点任务分散在许多不同的政策中，而没有形成专门的供应链创新政策，使得供应链创新成为了其他政策实施的辅助性目标。在没有具体重点任务实施方案和细则的情况下，地方难以找到实施供应链创新与应用试点政策的有效抓手，难以形成较好的政策效果。尽管一些地区有出台一系列方案来推动完成这些政策任务，但并不是在促进供应链创新为目标的框架下出台的细化实施方案，而是以供应链创新为路径来实现其他的政策目标。并且，没有相应的考核机制来保障这些路径的实施，使得供应链创新与应用试点政策的落实主体主动性不足，难以保障政策实施效果。

（二）逆全球化持续破坏全球经济贸易格局，实现保障供应链韧性和安全政策目标面临的风险不断升高

美国大行霸权主义和贸易保护主义，以各种方式扰乱全球经济贸易格局，试图保持其利用美元收割世界的霸主地位，使得全球产业链供应链脱钩断链频发。我国供应链创新与应用试点政策实施的外部条件恶化，实现保障供应链韧性和安全政策目标面临的风险不断升高。一是中美贸易摩擦持续深化，美国不断加强对中国的科技战。一方面，通过出台政策和法案推行产业链供应链创新链去中国化；另一方面，通过联合盟国对中国进行围堵，试图针对中国的高技术产业，建立“小院高墙”，对中国高技术产业发展的关键技术“卡脖子”，将其锁定在产业链价值链低端环节，从而打乱其经济全球化发展格局。二是美国有意破坏俄乌、中东、欧洲等多地区地缘政治关系，试图打破原有经济全球化经济贸易格局，从而形成有利于其油气、粮食贸易的格局，使我国保障能源、粮食等供应链韧性和安全的风险大大升高。三是美国诱拉其盟国对其竞争者实施系列制裁，并通过出台实施一系列优惠政策吸引全球资本流入美国，使得我国吸引外资的环境有所恶化。外资撤走对我国供应链韧性和安全造成较大冲击，不利于我国供应链创新与应用试点政策的实施。

（三）企业供应链数字化、智能化发展缓慢，不利于完成提升供应链现代化水平的政策任务

目前，国企和一些大型民企已经在供应链数字化、智能化发展上取得了一些成绩。但是，对于数量巨大的中小微企业来说，供应链数字化、智能化发展仍较缓慢，受供应链创新与应用试点政策实施的影响小，供应链现代化管理水平仍较低，基础条件不利于供应链现代化水平政策任务的完成。一是供应链数字化、智能化发展投入成本较大。对于绝大多数中小微企业来说，没有经济能力去推动改革。二是一些企业对供应链数字化、智能化发展的认识不清，认为其对提升企业生产力的作用不大。很多企业仍以传统生产关系思维来看待智慧供应链，没有充分认清变革价值。三是目前企业供应链数字化、智能化进展主要集中在企业内部生产流程进度上的可视化管理，对于产业链上下游企业关系的管理作用不大，因而不能在产业链配套上发挥有效的促进作用，对产业链创新发挥的作用更是有限。

（四）供应链绿色低碳转型的政策任务实施仍面临技术“卡脖子”问题，可能冲击供应链安全

虽然我国经济社会绿色低碳转型取得了阶段性成绩，但在一些关键领域或重要环节上仍存在技术“卡脖子”问题，使得供应链绿色低碳转型的政策任务实施仍面临一系列挑战，可能会冲击供应链安全。首先，我国是“以煤为主”的国家，中长期看，以煤炭为主的化石能源仍是我国的主体能源，同时也是碳排放与污染排放的主要来源。要实现能源系统的绿色低碳转型，在新型电力系统建设、化石能源清洁高效利用等方面仍面临一些技术难题和“一刀切”问题。其次，我国仍处于后工业化和快速推进城镇化时期，高耗能高排放产业的占比仍较高，并且这些“双高”产业仍具有较高的效益，且具有改造转型升级的价值。但是，“过早去工业化”“过快去工业化”，违背经济发展规律，威胁经济安全。最后，国际绿色低碳贸易壁垒不断增多，我国的产品出口或产业海外布局都受到影响，能耗标准、回收利用比率、碳足迹、社会责任等绿色低碳技术标准不断强化，使得我国保障经济发展的外循环韧性和安全压力倍增。

（五）作为政策主要任务的供应链金融发展不足，使得金融对产业结构调整升级的支持作用受限

我国金融对实体经济发展的支撑能力不强，具有明显的“脱实向虚”趋势。作为供应链创新与应用试点政策主要任务的供应链金融更是发展不足，对产业结构调整升级的支持作用受限。一是银行等传统金融机构金融供给方式有限，主要倾向于支持国有企业和大型民企，且主要支持重大基础设施建设，对产业结构调整升级等项目的支持力度不够。一旦出现爆雷事件，会降低地区资金支持规模。二是大型企业的供应链金融发展缺少制度环境，存在银行汇票结算金额、时间长度等不匹配问题。大企业一旦拖欠配套小企业货款，小企业的资金流转压力将增大，不利于小企业成长。三是中小微企业融资难仍是主要问题，特别对于前期研发投入较大的企业，通过银行或供应链金融获得支持的难度较大，企业生存面临较高风险。

四、政策建议

在内循环还未畅通、外循环存在部分产业链供应链被“卡脖子”情况下，我国经济安全将面临较大的风险。为此，应该从政策层面提升供应链创新与应用试点政策的实施效果，为提升供应链韧性和安全奠定较好的制度基础。

（一）围绕供应链创新政策重点任务出台实施指导意见，并加大对地方的绩效考核

在供应链创新为中心的逻辑框架下，进一步完善供应链创新与应用试点政策体系建设，特别是要围绕供应链创新政策重点任务细化实施方案，为政策实施落地提供明确路径指导。同时，加大对地方供应链创新政策实施绩效的考核力度，促使地方在相关政策制定和实施上积极发挥主观能动性。首先，中央应研究出台供应链创新与应用试点政策中有关重点政策任务的实施指导意见，为地方细化供应链创新政策实施方案提供参考。其次，地方应积极主动与中央供应链创新与应用试点政策对接，结合地方实际出台促进供应链创新的细化实施方案，完善供应链创新发展制度环境，不断优化促进供应链创新发展产业生态。最后，加大对地方供应链创新政策实施效果的绩效考核力度，特别要加强对试点城市、企业和示范城市、企业的考核，提高地方落实供应链创新与应用试点政策的积极性。

（二）提升产业链供应链创新发展中的技术自主可控能力，更好实现保障供应链韧性和安全的政策目标

加强国内产业链供应链创新发展中的技术自主可控能力建设，优化国外产业链供应链创新发展布局，高质量构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，更好实现保障供应链韧性和安全的政策目标。一是要加强国内产业链供应链关键技术的自主创新能力建设，加快在重点领域和关键环节进行技术国产化替代，培育头部企业全产业链集成配套能力，高质量建设以国内需求为主体的内循环供应链系统。二是推进与我地缘政治关系友好国家的战略合作，并加强在“一带一路”沿线国家、金砖合作组织国家的供应链布局。三是优化外资的营商环境，吸引高技术国际大企业参与产业链供应链建设，贯通国内与国际产业链供应链。

（三）以供应链数字化、智能化创新发展为重点方向，为着力提升供应链现代化水平奠定政策实施基础

数字经济与实体经济的融合发展是当前乃至“十五五”时期的重点方向。要着力提升供应链现代化水平，必须首先解决企业数字化、智能化转型发展问题。通过建立国家级、区域级的企业数字化、智能化公共服务平台，降低了企业数字化、智能化转型成本，为供应链创新政策实施提供了基础支撑。一是充分发挥头部企业、协会、联盟的产业链链主作用，建立产业数字化、智能化服务平台，为供应链上下游企业提供数字化、智能化转型支持；二是在思想上改变企业对供应链创新模式的认识，充分认识到数据要素的价值，使企业有主观意愿去推进数字化、智能化转型；三是引导内部数字化、智能化转型先行的企业拓展供应链管理范围，加强全产业链风险管控能力建设，不断提升供应链现代化水平。

（四）持续加强供应链绿色低碳技术研发创新，为完成供应链绿色低碳转型政策任务提供支撑

在“双碳”目标融入生态文明制度体系建设的大背景下，经济社会系统的绿色低碳转型是未来长期发展的大趋势。要提升我国产业链供应链韧性和安全水平，必须持续加强产业链供应链关键环节的绿色低碳技术研发创新，并推动绿色低碳标准体系国际化建设，支撑供应链绿色低碳转型政策任务的实现。一是加快促进我国能源体系的绿色低碳转型，重点支持化石能源清洁高效利用和新能源高质量发展，以新型电力系统建设和完善为重要抓手，推进新型能源体系建设，助力碳达峰碳中和。二是根据我国工业化阶段和现实发展需求，遵循产业结构调整升级规律，有序推进“双高”产业转型升级和转移淘汰，以制造业高质量发展推进新型工业化道路探索。三是积极应对国际绿色低碳环境壁垒，以绿色低碳标准体系国际化建设倒逼产业链供应链绿色低碳转型。

（五）以完成促进供应链金融创新发展的政策任务为抓手，创新金融重点支持地区产业结构调整升级的模式

强化金融支持实体经济高质量发展的政策环境，加大银行对产业结构调整升级、技术研发攻坚、科技成果转化、未来产业布局、新型工业化发展、新质生产力培育等重大战略的金融支持。以完成促进供应链金融创新发展的政策任务为抓手，为产业链上下游企业提供形式多样、灵活匹配的金融创新服务模式，从而更好地保障供应链安全。一是促进银行供应链金融创新发展，提供更多的重大战略专项贷款服务，延长对制造业改造升级、战略性新兴产业发展和未来产业布局等贷款的期限；二是鼓励头部企业创新发展供应链金融，为供应链上下游企业提供更多创新性金融服务，联合银行进行汇票灵活结算改革，提升供应链资金的流转效率；三是推动供应链金融市场创新发展，丰富金融产品供给，提高企业全生命周期融资市场化程度，为中小微企业提供更多融资渠道。

参考文献

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