国家储备体系的现状、主要问题与完善建议

一、引 言

党的二十届三中全会将加快完善国家储备体系，作为健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度的重要内容。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十一次会议上强调，国家储备是国家治理的重要物质基础，要求强化战略保障、宏观调控和应对急需功能，增强防范化解重大风险能力。因此，完善国家储备体系，对于从战略保障、宏观调控和应对急需三个层面，提升产业链供应链韧性和安全水平，具有重要的战略支撑意义。

在战略保障层面，完善国家储备体系是保障国家安全和支撑国家发展战略的根本需要。中央政府通过建立粮食、能源等关键性战略物资的储备，可以服务国防建设和国家重大发展战略实施，在爆发军事冲突等特殊情境下，确保粮食、能源等关键性战略物资的产业链、供应链不会断链，发挥战略储备对国家粮食安全、能源安全、经济安全的保障作用。

在宏观调控层面，完善国家储备体系是优化资源配置和增强宏观经济调控能力的重要手段。一方面，国家储备体系有利于将关键性资源优先用于国家重点领域，有助于提升国家的整体竞争力；另一方面，国家储备体系通过储备物资的吞吐调节，有利于对市场供求关系进行宏观调控，防止市场出现过度波动，有助于保障经济运行的稳定性和可持续性。

在应对急需层面，完善国家储备体系是增强国家应对自然灾害等突发事件能力的有力保障。应急救灾物资、医药等应急专用物资储备体系的完善，有利于国家在面对突发危机时能够快速恢复经济社会运行秩序，对于保障国家安全和维护社会稳定具有重大战略意义。

本研究基于党的二十届三中全会关于健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度的论述，从国家储备体系的视角，梳理了国家储备体系的建设进展，揭示了其中存在的主要问题，并提出了加快完善的重点方向，为更好支撑产业链供应链韧性和安全水平“十五五”前期研究提供参考。文章结构安排如下：第二部分为文献综述，第三部分对国家储备体系的发展现状进行了梳理，第四部分分析了国家储备体系建设中存在的主要问题，第五部分提出了加快完善国家储备体系的重点方向。

二、文献综述

现有研究主要从不同储备品种的视角，对现有国家储备体系的发展历程进行了梳理，并分析了其中存在的问题，提出了改善的对策建议。

（一）国家储备体系发展历程

学者们梳理了不同品种国家储备体系的发展历程。如杨子健等对我国石油储备体系建设的历史背景进行了分析，梳理了石油储备基地建设、石油商业储备和石油管理运行机制的发展历程。陈芳怡等回顾了我国国家物资储备体系的发展历程，将其划分为准备、初建、发展和完善四个阶段。刘婷等对国家战略物资储备体系的发展历程进行了梳理，将其分为三个阶段：初步建立时期（20世纪40年代末至50年代初）、发展时期（20世纪50年代中至70年代末）和完善时期（改革开放以来）。宋红旭对国家粮食和物资储备法律法规体系进行了梳理，对重要农产品、能源等储备相关的法律法规发展历程进行了系统分析。

（二）国家储备体系存在的问题与改善建议

基于不同的储备品种视角，学者们对国家储备体系存在的问题进行了分析，并提出了改善建议。如彭元正认为，我国石油储备体系存在储备责任主体偏窄、管理方式老套、投资渠道单一、制度体系不完善等问题，应从储备模式、法规、管理、企业、规模、品种、动用等方面进行完善。卢艺认为，我国国家物资储备体系存在法律体系不健全、市场机制运用不足、资金来源单一等问题，应该从制度和技术两个方面进行健全和优化。徐东等认为，国家物资储备体系存在储备不足、分发效率低等问题，应该从更新观念、理顺体制和完善机制三个层面来健全。刘婷等分析了我国国家战略物资储备体系存在的问题，主要包括：管理碎片化、应急能力欠缺、主体单一化、协调机制和法治保障不足，并提出了构建横纵联动体系等针对性建议。

（三）文献述评

总体来看，现有研究主要从粮食、石油等储备细分品种的视角进行分析，剖析不同品种储备体系存在的问题，提出解决的对策建议，对于本文研究完善国家储备体系提供了一定的参考，但也存在研究视角偏于片面、缺少系统性等问题。特别在党的二十届三中全会召开后，亟须从整体层面，系统梳理国家储备体系发展现状，剖析其中存在的主要问题，并提出加快完善的政策建议，为新形势下我国提升产业链供应链韧性和安全水平提供重要的战略支撑。

三、国家储备体系的发展现状

党的十八大以来，我国持续推进战略和应急物资储备体系发展，加强国家储备体系建设，从政策、制度、基础设施、管理等多个角度着力，不断增强国家储备体系的战略保障、宏观调控和应对急需功能，在提升产业链供应链韧性和安全水平方面的战略支撑作用越来越大。

（一）国家储备体系的政策体系持续丰富

从党的十八大开始，中央对完善国家储备体系的重视程度逐渐加大，推动国家储备体系建设的政策体系持续丰富，法律、条例、管理办法、管理规定、规划、实施意见等形式的政策出台越发密集和聚焦，为粮食、能源、战略性矿产资源和应急抢险救灾物资等方面的储备体系建设提供了更加利好的政策环境。特别是“十四五”时期，《中华人民共和国粮食安全保障法》和《中华人民共和国能源法》通过并实施，《中华人民共和国矿产资源法》完成了第三次修订，《中华人民共和国突发事件应对法》完成了第一次修订，赋予了完善粮食、能源、战略性矿产资源和应急物资储备体系的国家法律保障地位。中央储备粮油、储备肉、储备糖、储备棉的管理办法，国家石油储备、天然气储备、煤炭储备的指导意见，战略性矿产资源规划和应急保障物资规划都陆续出台，国家储备体系建设的政策体系持续丰富。

（二）国家物资储备体系已基本建成

国家物资储备体系是国家储备体系的核心，是提升产业链供应链韧性和安全水平的重要基石之一。在《国家物资储备管理规定》等政策的指导下，我国已经基本建成以中央政府储备为主，涵盖粮食、能源、矿产资源、应急物资等多个关键领域的物资储备体系，目前中央政府储备范围已涵盖4大类20余个品种。

在粮食储备方面，已经形成了“国家、省、市、县”四级储备体系，承储主体主要包括中央储备粮管理总公司和国家储备粮承储企业，储备的品种以原粮为主。目前共有标准粮食仓房仓容6.7亿吨，简易仓容2.4亿吨。同时，也建立了应急成品粮储备，在大中城市和价格易波动地区，建立了10～15天的应急成品粮储备，按照政策要求基本形成保障产区、销区、产销平衡区分别3个月、4个半月、6个月的地方储备规模。参与的主体主要有粮食应急加工企业、粮食应急供应网点、应急配送中心、应急储运企业、国家级粮食市场信息直报点、地方粮食市场信息监测点等，规模分别为5388家、44601家、3170个、3454个、1072个、9206个。

在能源储备方面，目前中国共建成舟山等9个国家石油储备基地，再加上部分社会企业库容，原油储备规模为3773万吨。已建天然气地下储气库30座，调峰能力达到230亿立方米，其中，中国石油占20座，调峰能力占比85%。已建成由政府可调度煤炭储备和企业库存组成的煤炭储备体系，其中，前者基地主要包括生产集散地、消费集中地、铁路运输节点和接卸港口，目前已经形成1亿吨可调度储备能力。据中国煤炭工业协会数据显示，截至2023年12月底，全国煤炭企业存煤6700万吨，全国主要港口存煤6312万吨，全国统调电厂存煤超过2亿吨。

在战略性矿产资源方面，目前已经确定24种战略性矿产目录，即能源矿产石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀；金属矿产铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆；非金属矿产磷、钾盐、晶质石墨、萤石，形成了由矿产地储备和矿产品储备组成的矿产资源储备体系。

在应急物资储备方面，基本形成了以中央层面为主，涵盖中央、省、市、县、乡五级的应急物资储备网络。其中，中央层面的物资储备库涵盖森林草原防灭火、防汛抗旱、大震应急救灾、区域性安全生产应急救援，消防救援队伍应急、森林消防队伍应急和中央生活类救灾等范围。

（三）国家储备体系的运营管理机制逐步健全

自从2018年党中央将国家储备体系的管理职能统一调至国家粮食和物资储备局之后，在储备物资的收储、仓储、物流、轮换、更新、信息化管理等方面的机制建设取得阶段性成果，使得国家储备体系的运用管理机制逐步得到健全。

在粮食储备管理方面，国家建立政府粮食储备体系，分为中央政府储备和地方政府储备。政府粮食储备应当严格按照国家有关规定，执行收购、销售、轮换、动用等，承储中央政府和地方政府粮食储备的企业应当剥离商业性经营业务。在储备糖方面，实行均衡轮换，原糖年度轮换数量按15%～20%比例掌握，按规定每年轮换规模最大不得超过库存总量的30%；白砂糖实行每年轮换一次的规定。在储备棉方面，由中国储备粮管理集团有限公司（以下简称“中储粮集团”）负责具体的储备棉轮换、收储、动用等计划实施，其中以中储粮集团直属企业自储为主。按照规定，中央储备棉在库时间最长为5年左右，到时即需要进行轮换。

在能源储备管理方面，实行政府储备和企业储备相结合，实物储备和产能储备、矿产地储备相统筹。政府储备包括中央政府储备和地方政府储备，企业储备包括企业社会责任储备和企业其他生产经营库存。能源储备的收储、轮换、动用，依照法律、行政法规和国家有关规定执行。如在石油储备管理方面，主要包括政府储备石油和企业储备石油，前者主要由国家直接投资运营或委托企业储备，后者主要由从事原油加工、成品油批发和原油进出口的企业储备。政府储备石油由国务院管理，进行储备石油的收储、动用和轮换，如轮换条件和程序由国务院能源主管部门和财政部门共同确定，石油储备基地公司具体负责政府储备石油的保管。企业储备石油实行最低库存管理。

在战略性矿产资源储备管理方面，国家构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系，国务院发展改革、财政、物资储备、能源等有关部门和省、自治区、直辖市人民政府应当按照国家有关规定加强战略性矿产资源储备设施建设，组织实施矿产品储备，建立灵活高效的收储、轮换、动用机制。开采战略性矿产资源的采矿权人应当按照国家有关规定，落实产能储备责任，合理规划生产能力，确保应急增产需要。国务院自然资源主管部门会同有关部门，根据保障国家矿产资源安全需要，结合资源储量、分布情况及其稀缺和重要程度等因素，划定战略性矿产资源储备地。战略性矿产资源储备地管理办法由国务院自然资源主管部门会同有关部门制定。

在应急物资储备管理方面，国家按照二十四字原则，即集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合和节约高效，建立健全应急物资储备保障制度，动态更新应急物资储备品种目录，完善重要应急物资的监管、生产、采购、储备、调拨和紧急配送体系。其中，国家储备物资品种目录、总体发展规划由国务院发展改革部门会同国务院有关部门负责拟订，应急物资储备规划、品种目录制定和组织实施由国务院应急管理等部门负责。

四、国家储备体系建设中存在的主要问题

尽管国家储备体系建设取得了阶段性成就，但要在国际国内发展环境日趋复杂多变的形势下，为提升产业链供应链韧性和安全水平提供足够的战略支撑，仍需解决其中存在的储备法律法规和政策体系有待进一步完善、储备主体市场化程度低、储备种类和规模有待优化、储备效能不高等问题。

（一）储备法律法规和政策体系有待进一步完善

现有的国家储备体系方面的政策体系不够全面和系统，难以为完善国家储备体系提供一个良好的政策环境。国家储备体系涉及的品类和品种较多，每一品种均涉及收储、物流、轮换、动用、调度等环节，需要系统的政策体系为储备体系的构建和完善提供制度保障，才能支持其战略功能有效发挥。目前的政策体系存在立法不足、以部门规章为主、细化程度不够等问题，主要以管理办法的形式存在，没有相配套的政策措施和实施细则，不利于推进完善国家储备体系工作的进度。特别在立法方面，我国国家储备体系没有专门的法律法规作为支撑，只能通过相关领域的一些法律条文在这些领域为储备体系构建法律保障，分散的法律条款太过笼统，不能着力于具体战略物资的储备体系建设，很难在储备体系构建和完善中形成系统全面的法律效力。

（二）储备主体市场化程度低

国家储备体系的储备主体主要以政府储备和国有企业储备为主，民营企业占比偏低，且储备业务一般与经营性业务分开，市场化发展程度不足。在粮食储备方面，主要以政府储备为主，且承储中央政府粮食储备和省级地方政府粮食储备的企业必须剥离商业性经营业务，糖、棉花等物资储备主要由中央企业中储粮集团负责，市场化程度较低。在能源储备方面，主要由政府储备和中央企业储备为主，石油储备主体主要包括国家石油储备基地、中石油、中石化、中海油、中化等，天然气储备主体主要包括中石油、国家管网、中石化等，煤炭储备主体主要包括政府可调度煤炭储备基地、国家能源投资集团有限责任公司、中国中煤能源集团有限公司等。在战略性矿产资源储备方面，国家规划通过建设战略性矿产资源基地来保障资源供给安全，储备主体主要以国有企业和上市公司为主，如稀土储备企业主要包括北方稀土、中国稀土等，镍资源储备企业主要包括中国中冶等。在应急物资储备方面，储备主体主要是政府，一般由中央与地方（省、自治区、直辖市、县、乡镇）政府两级主体构成，如医药储备以政府储备为主，采用实物、生产能力和技术储备相结合的管理模式，具体主要由体制内的医药企业和卫生事业单位承担储备任务，建立企业库存。

（三）储备种类和规模有待优化

虽然国家储备体系已经涵盖了粮食、石油等能源、稀土等矿产品、医疗卫生物资等多个领域，但在储备种类和规模上还存在进一步优化的空间。一是目前构建的储备体系的储备规模仍较小，还没有完成现阶段确定的建设目标，且储备规模所能发挥的战略保障功能与国际相比仍偏弱。如在石油战略储备规模方面，我国《国家石油储备中长期规划》确定了100天石油净进口量储备规模的发展目标，与美国、日本等国的战略石油储备规模相比仍偏低。在煤炭产能储备规模方面，我国制定了到2030年形成3亿吨/年左右的可调度产能储备，目前仅完成1亿吨的可调度储备能力，尚不具有为新型能源体系建设安全兜底的保障能力。二是储备品类未能充分覆盖国家安全和发展所需的全部关键物资，缺少部分短缺性小宗矿产和高技术含量的应急救灾物资储备。如铂、铌、钽等对国防和国家科技创新领域意义重大的矿产资源和智能化抢险救灾设备仍没有进入储备体系目录。三是缺少有利于新技术、新产业、新经济发展所需要的物资储备。如新能源发展需要大量的镍、锰、锂、钴稀有金属矿产资源作为支撑，战略性新兴产业和未来产业的发展需要更多的资源供给来保障供应链产业链安全。

（四）储备效能不高

国家储备体系的储备布局和基础设施有待进一步优化提升，运营管理机制缺乏创新性和灵活性，储备效能仍不高。一是国家储备体系的储备布局缺乏科学规划，最优储备规模难以确定，不能实现全国范围内的优化配置。如能源、矿产资源均存在源荷逆向分布问题，储备布局和规模的不科学将造成成本过高、效率偏低、保障功能不强、安全风险大等问题。二是储备基础设施老化和陈旧问题待解决，仓储和物流等配套基础设施发展仍不完善，无法满足物资收储、运输、调用等方面的有效管理需求。如粮食、能源等物资的仓储设施具有较高的要求，否则难以保障储备物资的质量，容易出现变质等问题，目前储备体系基础设施现代化仍有较长的路要走。三是储备体系运营管理机制缺乏创新性和灵活性，无法保障储备体系的高质量发展。储备体系运营管理多采用行政化的管理方式，利用市场化手段不足，储备管理信息化水平较低，储备物资的轮换、更新机制不灵活，不能保障储备物资的质量，也无法对储备物资进行高效、精准的监管和调度。

五、加快完善国家储备体系的重点方向

习近平总书记指出，要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。为了更好地发挥国家储备体系对提升产业链供应链韧性和安全水平的战略支撑功能，需要从完善国家储备的法律和政治体系、发展多元化的储备主体、构建动态优化的储备品类和规模体系、提升储备效能四个方面，加大力度完善国家储备体系建设。

（一）完善国家储备的法律和政策体系

加快制定和完善国家储备体系相关的法律法规，加大政策支持力度，并加强监管体制建设，为完善国家储备体系提供更强的法律保障、更利好的政策环境和更有效的监管体制。一是要加快国家储备体系相关的立法建设，建议制定《国家储备体系法》《粮食储备法》《石油储备法》《战略性矿产资源法》《医疗应急物资法》等专项法规，赋予国家储备体系建设和完善更强的法律保障效力。二是要加大政策对完善国家储备体系的支持力度，从财政金融资金、税收优惠等方面提供更多的政策扶持，如在储备基础设施现代化建设方面提供更多的政策支持。三是要加强对国家储备体系的监管，重视对储备体系规范性和有效性的考核，如完善储备体系流程可视化监管制度和考核制度建设。

（二）发展多元化的储备主体

运用市场化手段构建参与国家储备体系建设的激励相容环境，完善储备物资的成本价格体系，让政府、机构、企业、个人等多元化主体积极参与国家储备体系建设。一是政府应充分利用市场力量建设政府储备体系，通过招标、委托、投资等多种方式，充分调动社会资本的积极性，利用社会代储渠道，建设政府可调度物资储备库，增强政府可调度能力。二是应加快构建和完善储备物资的成本价格体系，促进储备价格成本市场化改革，充分发挥市场在优化储备物资资源配置上的重要作用。三是健全社会责任储备制度，让企业等更多社会主体为完善国家储备体系贡献更多的力量，形成企业储备、民间储备与政府储备功能互补、协同高效的新发展格局。

（三）构建动态优化的储备品类和规模体系

加强储备布局规划，科学确定储备品类和规模，适时调整储备结构，构建动态优化的储备品类和规模体系。一是要科学规划国家储备体系布局，对不同品类的储备物资实现全国范围内的优化配置和资源共享，实现区域间、区域内的供需平衡。二是要动态跟踪分析国家安全和发展需要的角度，科学确定储备物资的品类和规模，全面覆盖有关国家安全和发展的关键物资，并根据短期和中长期需求、风险研判确定相匹配的储备规模，并建立动态调整机制，根据不同时期的需求变化调整储备的品类和规模。如在粮食储备方面，从长期看，需要建立战略性粮食储备；从中期看，粮食产出存在着周期性波动，需要建立调节性粮食储备；从短期看，需要建立应急性粮食储备。其中，战略性储备和调节性储备均宜储备原粮，而调节性储备则应当储备成品粮。三是要超前储备有利于国家未来战略布局的相关物资，如有利于战略性新兴产业和未来产业的战略性资源，应提前储备布局。

（四）提升储备效能

提高储备体系基础设施现代化水平，创新储备体系运营管理机制，持续提升储备效能。一是要加大对储备体系基础设施现代化的投资力度，不断改造和更新老化设施，完善仓储、物流等配套设施建设，保障储备物资的质量，提高储备物资的调配效率。如加强现代化粮仓、储油罐、储气库等设施的建设。二是要创新储备体系运营管理机制，构建灵活的储备物资轮换、更新机制，统筹好旧储备物资调用与新储备物资入仓储备的调整关系，确保储备物资不被浪费，储备质量和效能持续提升。三是要加快提升储备物资管理的信息化水平，通过完善信息化基础资源和调度、监管、监测预警、安全追溯等平台建设，对储备物资进行高效、精准的监管和调度，降低系统成本，提升储备效率。

注释与参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

袁惊柱.国家储备体系的现状、主要问题与完善建议[J].供应链管理,2025,6(04):19-26.DOI:10.19868/j.cnki.gylgl.2025.04.002.