能耗双控逐步转向碳排放双控研究

2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，会议强调：要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。我国需高度重视中央推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意义，深刻认识其内涵和发展状况，提出针对性的解决方案。

一、前言

在我国生态文明制度体系建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，推动能耗双控逐步转向碳排放双控是党中央全面深化改革、适应新发展阶段需求的重大战略决策。推动能耗双控逐步转向碳排放双控，对深入落实“双碳”目标、统筹好发展与安全的关系及实现经济高质量发展，具有十分重要的意义。

推动能耗双控向碳排放双控转变，是指政策对象由重视能源消耗总量和强度向重视碳排放总量和强度转变，体现了“继承+调整+完善”式的发展过程，具体内涵包括三方面：一是碳排放双控是对能耗双控的继承，即能源与碳同根同源，通过能耗双控来降低能源消费量和调整能源消费结构降低碳排放总量和强度；二是碳排放双控是对能耗双控的调整，即将新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，并重视工业过程的碳排放控制；三是碳排放双控是完善生态文明制度体制机制建设的阶段性成果，是为了更好地应对新发展阶段经济社会与能源、环境之间矛盾的一种新考核制度，即“碳排放总量和强度双控+能源消费强度控制+能源消费总量弹性调整控制”，是实现高质量发展的基础性制度。

二、能耗双控向碳排放双控转变的研究综述

目前，能耗双控向碳排放双控转变的相关研究较少，现有研究主要从内涵、内在逻辑、问题与挑战、路径以及对具体行业的影响五个视角进行了分析，可以概括为能耗双控向碳排放双控转变的必要性、存在的问题与面临的挑战、探索的路径与政策三个方面。

在必要性方面，现有研究主要围绕能耗双控制度不能满足经济社会发展需要的问题为中心，分析能耗双控转向碳排放双控的必要性。如谢典等（2022）的研究表明，能耗“双控”对能源消费总量控制的制度已不能适应经济社会发展对原料用能和可再生能源发展的需求，且对非能源领域的碳减排作用有限。田红豆等（2023）认为，能耗双控面临着能耗指标管理缺乏弹性，与经济增速不匹配，且碳减排效应小等问题，而碳排放双控政策更具灵活性，更有利于经济社会长期发展。

在存在的问题和面临的挑战方面，现有研究主要围绕能耗双控制度向碳排放双控制度转变为中心，分析现实存在的问题以及转变过程中面临的挑战。如宣晓伟（2022）的研究表明，依靠行政主导的能耗双控和碳强度政策存在指标难以合理分解、现有分解方式难以适应市场经济发展需求、行政措施滞后于现实发展、无法调动地方降碳积极性等问题，能耗双控向碳排放双控转变面临着新制度与旧制度衔接、碳排放双控目标与责任的划分与协调等挑战。谢典等（2022）认为，实施碳排放双控面临碳排放核算体系不完善、实施机制不明确、市场机制有待探索等问题。李少林等（2024）认为，能耗双控向碳排放双控转变面临着三大挑战，一是存在识别阶段、分阶段和落实阶段系列难题，二是碳市场建设不足，三是碳排放监管和法治体系不完善。

在探索的路径与政策方面，现有研究主要围绕推动能耗双控向碳排放双控转变与完善碳排放双控制度展开。如宣晓伟（2022）认为，实现能耗双控向碳双控转变的关键是推动由计划主导向市场主导转变，要扩大全国性碳交易市场的范围，强化碳标准等建设，完善碳双控机构职能设置，并激发地方的积极性。谢典等（2022）的研究表明，制度转变过程中，要加快建立完善碳排放核算体系，根据地区和行业差异推进碳排放双控工作，分阶段进行能耗双控向碳排放双控的制度转变。田红豆等（2023）则认为，应该推进碳排放双控的配套制度建设，加快建立碳排放核算统计体系和能耗与碳排放联动管理机制，因地制宜推进制度转变。汤芳等（2023）则从电力行业的视角，分析了制度转变的影响，并提出了要分阶段控制指标，完善基础条件，有序推进制度转变的路径。李少林等（2024）认为，需要分阶段、差异化推进碳排放考核工作，加强碳市场和碳排放监管法治体系建设。

与现有研究不同的是，本研究是在学习中央全面深化改革委员会会议文件后，从问题和政策建议展开的系统分析。与现有研究相比，更能精准对标政策文本内容展开分析，真正识别推动制度转变过程中面临的现实问题，更具科学性和全面系统性。

三、能耗双控向碳排放双控转变面临的主要挑战

能耗双控转向碳排放双控是适应新发展阶段要求的宏观管理制度的方向调整，能否形成良好的降碳减污协同效应，关键取决于两种制度能否有效衔接以及碳排放双控制度是否能够发挥好作用。

（一）能耗双控与碳排放双控有机衔接条件欠缺

能耗双控与碳排放双控均经历了由强度单控到总量和强度双控的过程，两者既有区别也有联系。推动能耗双控向碳排放双控转变，存在衔接问题。一方面，碳排放双控与能耗双控的限制对象和依据不同，在衔接过程中确保顺畅、有序、有效转换，难度较大。在对碳排放双控制度建设的探索中难免会受到能耗双控制度的影响，在政策制定和实施、行政主导的政策逻辑变化、中央和地方职责划分、与国外气候政策的应对等方面，仍存在挑战。另一方面，地方在碳排放管理上容易效仿能耗双控制度，可能会出现“运动式”“一刀切”降碳或大量布局可再生电力产业等现象，造成限制产业发展或进行大量重复布局等情况的发生。

（二）碳排放双控政策体系有待完善

目前，碳排放双控制度仍处于政策制定和完善的初步探索阶段，地方和产业在实施碳排放双控制度探索中可能面临的系列问题有：

1. 虽然中央层面指导建设和完善碳排放双控制度的顶层设计政策《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》已经出台，但碳排放双控相关的配套政策的落地和完善仍需时间。

2. 有效实施碳排放双控制度，需要明确排放主体、核算统计排放规模、确定碳价格、进一步完善碳市场和可再生能源发展机制等系列政策，目前这些方面还处于初步探索阶段。

3. 配套政策需要进一步完善，否则中央与地方、地方内部在碳排放的产业布局协调上容易出现失衡，不利于能源结构和产业结构的绿色低碳转型。

（三）碳排放核算体系基础能力不足

碳排放统计、监测和核算系统是碳排放双控制度实施的基础支撑，目前由于碳排放核算方法及相关国家标准建设进程滞后，温室气体排放因子数据库建设仍存在覆盖面小、适用性弱、时效性差和可信度不高等问题，碳排放统计核算信息化能力建设和监测技术应用较慢，使得能耗双控向碳排放双控转变的基础条件有待完善。

1. 碳排放统计核算的统一性和规范性尚有欠缺，体系还没有初步建成。我国虽然已经出台了《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》，但仍需在全国及地方层面建立碳排放统计核算制度、完善行业企业碳排放核算机制、健全重点产品碳排放核算方法、编制完善国家温室气体清单编制等重点任务，完成碳排放监测、统计和核算系统建设的阶段性目标。

2. 影响碳排放统计核算结果涉及不同的层级、主体、维度、方法等，且在监测统计技术方面存在较大困难。现阶段主要是各部门根据能源统计数据和排放因子方法进行核算。

3. 碳排放统计和核算系统建设需要大量的资金、专业人才、技术专家、管理部门支持，目前仍存在较大缺口。

（四）责任划分和指标分解仍存在挑战

能耗双控向碳排放双控转变需要充分考虑中央和地方的责任划分、碳排放总量和强度目标的合理设定、根据地区差异科学统筹分解目标指标等。

1. 要实现能耗双控向碳排放双控转变，中央和地方层面的管理部门及相应职责该如何安排，才能更好地支撑制度转变，形成有利于碳排放双控制度建设和完善的基础条件。

2. 地区经济发展和能源资源禀赋存在较大差异，如何统筹这些差异以设置合理的碳排放总量和强度目标存在较大难度，虽然国家通过碳配额和碳交易在一些地区和产业中有部署，但要全面推广覆盖仍存在较大的挑战，将碳排放双控指标在地区和产业中进行科学分解，不仅需要下大功夫摸清碳排放家底，还需要根据地区和产业差异设计不同的碳排放考核政策。

四、推动能耗双控向碳排放双控转变的政策建议

我国生态文明制度体系建设已经进入以降碳为重点战略方向，且致力于推动降碳减污协同增效、促进我国经济社会发展全面绿色低碳转型、以实现生态环境质量由量变到质变的改善。通过能耗双控向碳排放双控等系列制度的调整、建设和完善，可以更好地推动生产方式和生活方式的全面绿色低碳转型，积极稳妥地推进碳达峰碳中和目标的实现。因此，需要从政策层面加大对能耗双控转向碳排放双控的指导和支持，科学有序地完善这一制度。

（一）在完善能耗双控的基础上，实现两者有机衔接

推动能耗双控向碳排放双控转变是一项复杂的系统工程，需要政策长期持续的引导，方能实现两者顺畅、有序衔接。首先，应该坚持先立后破，加强落实《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，为转向碳排放双控奠定良好的基础。正如习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二次会议中强调的，“要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式”。在过渡阶段，政策应该在完善能耗双控制度上着力，重点优化能耗双控指标分解机制，细化将原料用能、新增可再生能源消费量、新增核电消费量不纳入能源消费总量控制的实施细则，并以能源产出率为重要依据，加强区域和产业上的统筹机制建设。其次，政策要引导和支持中央、地方、园区、企业等多主体积极进行碳排放双控制度建设的探索，在用能指标市场化交易、碳市场交易等方面，为建设碳排放双控制度提供典型的经验支撑。

（二）尽快完善碳排放双控制度政策体系

要科学有序地推动能耗双控向碳排放双控转变，需要完善碳排放双控相应的政策体系。

1. 应尽快推动中央层面碳排放双控的顶层设计政策实施落地，作为碳排放双控制度建设和完善的总体指导性文件，明确碳排放双控制度建设的目标和重点任务。

2. 根据中央层面碳排放双控的顶层设计政策，制定支持达到设定目标和完成重点任务的行动方案，推进配套制度体系建设，如以能源活动和工业生产过程为主的碳排放评价制度，省市碳排放预算管理制度，碳排放标准、计量、认证体系建设制度，碳排放指标评价考核制度等。

3. 根据中央层面的“1+N”政策体系，引导和促进地方结合各地实际，加快细化碳排放双控制度建设的细则和行动方案，指导地区在产业发展中落地实施碳排放双控考核，并加强在碳排放监测、碳市场交易、温室气体清单编制等方面的地方探索。

（三）强化碳排放核算和交易基础能力建设

转向碳排放双控的关键前提是监测碳排放并统计碳排放量，根据统计进行碳排放核算，对碳排放进行定价交易，通过核算标准的统一和核算范围的扩展，提高碳排放数据的科学性、准确性和可信性。

1. 政策需要支持加快建设统一规范的碳排放统计核算体系，健全能源活动和工业生产过程的碳排放核算与统计。深入落实《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》，加强国家和地方在碳排放标准建设上的行业统一性和规范性，依托化石能源发电行业的碳排放统计核算经验，从政策上引导对水泥、合成氨、甲醇、乙烯等高耗能高碳排放行业建立统一的碳排放核算标准，进入碳交易市场覆盖范围，推进国家温室气体清单编制、重点行业碳排放核算、企业碳排放核算机制建设，从而建立和完善国家和地方的碳排放统计核算制度。

2. 政策应着力于碳排放监测、统计和核算技术与方法的攻坚克难，提高碳排放统计核算数据质量。加快碳排放统计核算信息化能力建设和卫星遥感高精度连续测量技术等监测技术的应用，支持碳排放监测、碳排放核算、碳排放标准制定等方面的基础研究，通过标准和方法的统一规范，排放监测、统计和核算技术的提高、覆盖范围的扩大、温室气体排放因子数据库实用性和时效性的增强，提升碳排放数据核算的基础能力和质量。

3. 应加大资金、人才队伍等方面对碳排放核算和碳市场交易基础能力建设的政策支持，合理安排财政经费预算，培育碳排放统计核算和碳定价、碳市场交易方面的专业人才。

（四）统筹好职责划分与指标分解

碳排放双控的考核制度是碳排放双控制度的重要部分，需要从政策上统筹好碳排放管理部门的职责划分、区域和产业间碳排放双控指标的分解和考核。

1. 政策应支持碳排放双控相关责任部门建立常态化的沟通协调机制，并加强对重点用能单位和重点碳排放单位节能降碳的监督考核。在能源消费总量和强度、碳排放总量和强度四个约束指标应用上，采取灵活的管理组合模式，结合地区经济发展水平、资源禀赋情况、产业结构布局、能源安全保障、能源结构、新能源渗透率等因素，科学统筹设定各类控制指标，并对各类约束性指标进行排序，依据排序进行职责划分、协调和考核。

2. 政策要着力于建立科学合理的碳排放双控指标分配机制。一方面，需要将碳排放规模和弹性指标科学合理分配至各级行政区域以及重点行业，并与地方的“双碳”目标规划相衔接，将碳排放目标责任评价考核结果作为地方政府、企业负责人综合考核评价的重要参考。另一方面，重点做好与节能指标、可再生能源消纳指标、全国以及各试点碳市场总量指标、重点项目碳配额指标、能源安全保障指标等的协同，落实国有企业节能降碳目标责任制。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

袁惊柱.能耗双控逐步转向碳排放双控研究[J].中国能源,2024,46(04):52-58.