协同推进降碳、减污、扩绿、增长的主要挑战与对策建议

在“双碳”目标融入生态文明制度体系建设背景下，如何协调好污染防治、气候治理与经济增长的关系，是现阶段实现经济社会全面高质量发展和推进中国式现代化建设所必须回答的重点问题。协同推进降碳、减污、扩绿、增长是协调气候治理、污染防治与经济增长关系的一种可行路径，是新形势下促进经济社会发展全面绿色转型的主要战略路径，对于推进新型工业化、培育绿色新质生产力、建设美丽中国和实现“双碳”目标，均具有重要的战略支撑意义。本文从梳理现有政策和文献中有关协同推进降碳、减污、扩绿、增长的内涵出发，分析其面临的主要挑战，旨在提出有利于我国协同推进降碳、减污、扩绿、增长的可操作性建议。

一、协同推进降碳、减污、扩绿、增长的内涵

关于协同推进降碳、减污、扩绿、增长的内涵，其来源主要有两个方面：一是通过相关政策中的目标和任务体现；二是现有相关研究中的探索。

（一）相关政策中的内涵

从政策演变来看，从减污到减污、降碳共存，再到减污、降碳协同，进一步到协同推进降碳、减污、扩绿、增长，体现了政策对环境保护治理重视程度的提升及范围的扩大。虽然仍没有专门的政策对协同推进降碳、减污、扩绿、增长进行内涵界定，但政策重点逐渐将降碳摆到了首位，并更注重环境、气候、经济多目标统筹。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，提出要以实现减污降碳协同增效为总抓手，以改善生态环境质量为核心，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战。2022年6月，生态环境部、国家发展和改革委员会等7部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》，进一步将实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，提出全面提高环境治理综合效能，实现环境效益、气候效益、经济效益多赢。政策任务主要包括：加强源头防控；推进工业领域、交通运输、城乡建设、农业领域、生态建设协同增效；推进大气污染防治、水环境治理、土壤污染治理、固体废物污染防治协同控制；开展区域减污降碳、城市减污降碳、产业园区减污降碳、企业减污降碳协同创新。

2022年10月，党的二十大报告提出，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。作为推动绿色发展，促进人与自然和谐共生的主要路径，具体包括四方面任务：加快发展方式绿色转型，深入推进环境污染防治，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，积极稳妥推进碳达峰碳中和。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，将协同推进降碳、减污、扩绿、增长作为深化生态文明体制改革的主要抓手之一，重点指出了完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系和健全绿色低碳发展机制三方面内容。在治污方面，要完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，推动多污染物协同减排；在碳减排方面，要建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度。2024年7月31日，中共中央、国务院出台《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，指出要协同推进降碳、减污、扩绿、增长，到2030年实现减污降碳协同能力显著增强；到2035年实现减污降碳协同增效取得显著进展。重点路径主要包括：构建绿色低碳高质量发展空间格局；加快产业结构绿色低碳转型；稳妥推进能源绿色低碳转型；推进交通运输绿色转型；推进城乡建设发展绿色转型；实施全面节约战略；推动消费模式绿色转型；发挥科技创新支撑作用；完善绿色转型政策体系；加强绿色转型国际合作。从现有政策任务来看，协同推进降碳、减污、扩绿、增长的主要方向以推进降碳减污协同增效为主。

（二）相关研究中的内涵

目前，协同推进降碳、减污、扩绿、增长的研究较少。庄贵阳等（2023）认为，协同推进降碳、减污、扩绿、增长的本质内涵主要体现在三个方面：降碳作为协同的总引擎，应该不断提升降碳减污和资源节约在政策、区域、领域、技术及监管等五方面的协同效应；通过扩绿，减少污染负外部性，增强生态系统正外部性；推动经济社会全面绿色转型，应该以协同环境保护与经济发展为总方针，以生态文明范式转型与高质量绿色发展为目标。周宏春（2022）认为，降碳、减污、扩绿、增长是建设新型能源体系的方向，应以减污降碳协同增效为抓手来建设新型能源体系，重点完成能源结构优化，覆盖能源开采、生产、加工、转化全过程，增加绿电供应和碳汇等任务。

一体化机制是协同推进降碳、减污、扩绿、增长内涵的重点构成要素。孙佑海（2022）认为，协同推进降碳、减污、扩绿、增长应该构建一体化的协同机制，即将多重目标放在一个体系中进行考核，实质是国家有关部门的行政权力在这四方面进程中的协同行使。刘世锦等（2024）认为，应从五方面着力加快形成四位一体的协同机制：将一体化协同机制作为指导思想；完善“四位一体”协同效应的指标体系；调整与协同机制相冲突的政策做法；制定改革和转型领域防冲击的政策；加强绿色核算并设立绿色账户。基于此思想，他们以碳生产率、环境质量指数、单位面积生态资本服务价值、人均GDP为基本指标，构建了降碳、减污、扩绿、增长“四位一体”指数。通过对中国的253座样本城市进行评估，发现仅深圳、杭州等少数几个城市能够实现较高水平的协同增长，大多数城市协同水平较低。诸大建（2022）认为，降碳是要实现提高传统能源使用效率的低碳创新、能源替代的零碳创新、碳汇碳捕捉的负碳创新，减污是要打好气、水、土壤治理和城市垃圾治理攻坚战，扩绿是要提高生态系统服务的资源供给、环境净化和文化娱乐功能，增长是要实现能源、产业、交通和建设用地四方面结构的绿色化和生态化转型。郭兆晖（2023）指出，协同推进降碳、减污、扩绿、增长的内涵就是要统筹好发展与安全、整体与局部、当前与长远、宏观与微观、特殊与一般、主要矛盾与次要矛盾的关系，需要以系统观念形成一体化机制。

通过对现有政策和研究进行梳理，发现协同推进降碳、减污、扩绿、增长至少要先实现战略目标、政策任务、主管部门、考核指标的协调，才能逐渐建立和完善降碳、减污、扩绿、增长“四位一体”的体制机制，从而真正意义上实现绿色低碳转型的高质量发展，成为完善生态文明制度体系和建设美丽中国的有力支撑。

二、协同推进降碳、减污、扩绿、增长面临的主要挑战

目前，我国已进入经济社会全面高质量发展的新阶段。在“双碳”目标融入生态文明制度体系建设背景下，推动绿色低碳转型、实现经济高质量发展，已成为建设社会主义现代化强国的重要目标。协同推进降碳、减污、扩绿、增长实质上是协调好气候安全、生态环境和经济发展之间的关系，关键在于能否在这三方面实现战略目标、政策任务、主管部门、考核指标的协调，以及能否建立和完善降碳、减污、扩绿、增长“四位一体”的体制机制。目前主要的挑战在于气候安全、生态环境和经济发展的关系仍不协调，同时降碳、减污、扩绿、增长“四位一体”的体制机制也尚不完善。

（一）战略目标协调仍存挑战

“十四五”时期，我国虽然已经进入经济社会实现高质量发展的新阶段，但以重化工业为主的产业结构、以化石能源为主的能源结构、以公路为主的运输结构和以传统高碳建筑为主的建筑结构仍没有改变，这种现实基础决定了降低碳排放和减少污染排放，在存量和增量上存在双重挑战。我国碳排放存量规模居世界第一，污染排放存量规模也较大，尚未实现碳达峰和绿色发展转型目标。此外，工业化和城镇化进程推进导致能源消费需求呈增长态势，碳排放和污染排放的总量持续增加。这使得产业结构、能源结构、运输结构、建筑结构的绿色低碳转型需应对技术和制度等多方面的一系列挑战。在此背景下，深入落实新发展理念至关重要。基于我国传统产业、化石能源、公路运输以及传统建筑占比高的国情，全面推进经济社会绿色低碳转型发展势在必行。这不仅需要对传统产业、能源、运输和建筑进行绿色低碳改造，还需加快布局发展战略性新兴产业和未来产业，构建现代化产业体系、新型能源体系、绿色交通运输体系，推进美丽乡村和新型城镇化建设，培育形成新质生产力。在保障降碳、减污目标的同时，应以实体经济高质量发展为主要抓手，实现建设现代化经济体系和中国式现代化等一系列战略目标，协调好保安全、稳增长、促转型和减排放各项工作。

（二）多方面政策任务统筹仍存困难

现行政策对碳减排、污染防治和经济增长均有任务要求。例如，在碳减排方面，明确要求到2025年、2030年的碳排放强度分别小于2020年的0.82倍和2005年的0.35倍，非化石能源消费比重分别在2025年、2030年、2060年应大于等于20%、25%和80%。在污染防治方面，要深入打好污染防治攻坚战，到2025年，二氧化碳排放强度比2020年下降18%，地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度下降10%，空气质量优良天数比率达到87.5%，地表水Ⅰ-Ⅲ类水体比例达到85%，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到79%左右，重污染天气、城市黑臭水体基本消除；到2030年，减污降碳协同能力显著增强；到2035年，减污降碳协同增效取得显著进展，美丽中国建设目标基本实现。在经济发展方面，党的二十大报告指出，到2035年，要建成现代化经济体系。主要政策任务包括：构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展、推进高水平对外开放。由于不同地方的能源禀赋、产业结构、经济发展水平、污染和碳排放情况差别较大，要统筹好这三方面的政策任务，不仅在国家层面存在发展与减排、转型与安全、短期与长期、局部与整体之间的统筹困难，而且在中央与地方的任务分解、地方与地方之间的协调等方面也存在统筹困难。

（三）部门管理和指标考核存在协调难度

碳减排、污染防治和经济增长分属不同领域，其主管部门各不相同，且各部门的行政级别存在差异，多头管理问题普遍存在，导致部门之间存在一定的协调难度，协作效率亟待提升。一方面，在碳减排、污染防治和经济增长的各个单一领域内，多头管理问题突出，不同部门间的职责难以界定，不利于协调工作开展；另一方面，这些领域的主管部门各自拥有独立的考核任务和指标体系，而这些考核任务和指标之间可能存在冲突，进一步加剧了部门间的协调难度。例如，碳排放与污染排放具有显著的环境负外部性特征，在指标考核方面面临外部性挑战。具体而言，首先，碳减排、污染排放的监管机制尚不完善，碳排放双控制度仍在建设之中，目前缺乏有效的制度安排来实现对碳排放和污染排放的精准监测；其次，受现有监测、测算技术水平的限制，难以通过指标准确反映碳排放和污染排放的真实情况。此外，在地方考核过程中，往往存在选择性考核现象，主要侧重于经济增长，而相对轻视对碳排放和污染排放的考核，导致高污染、高排放的粗放型增长模式仍然存在。同时，运动式、冲锋式降碳减污方式的存在，可能会引发产业空心化、过早过快去工业化等问题，从而束缚地方经济增长。

（四）降碳、减污、扩绿、增长一体化机制尚未形成

目前，降碳、减污、扩绿、增长的一体化机制尚未形成，若要加快建立这一机制，仍面临一些现实难题需要解决。一是在部分地区或行业中，降碳、减污、扩绿、增长缺乏明显的协同效应，彼此间可能存在冲突。例如，在重工业占比高、以化石能源为基础产业的地区，降碳减污与扩绿增长的协同效应较弱。二是降碳、减污、扩绿、增长的政策体系发展不同步，其中降碳政策相对滞后，且政策实施通常晚于政策出台。新的政策实施需打破传统政策机制的路径依赖，实现一体化发展难度较大。三是降碳、减污、扩绿、增长的政策监管主体和客体存在较大差异。受主体偏好和客体需求的影响，同一地区不同部门主体和不同区域客体在降碳、减污、扩绿、增长一体化发展中的观念和态度不一致。例如，经济、环境、气候等部门监管领域不同，对降碳、减污、扩绿、增长四方面的重视程度不同，经济发展水平较高的地区往往更重视降碳、减污、扩绿、增长一体化发展。四是降碳、减污、扩绿、增长的指标体系不统一，降碳减污指标因缺乏有效监测统计，难以及时、全面地获得准确的碳排放和污染排放数据，不利于考核，难以构建有利于一体化机制发展的指标体系。五是政府与市场的作用关系未统筹好，特别是在降碳、减污、扩绿这些具有明显外部性的活动上，尚未形成环境成本和价值完全传导的市场价格体系。只有政府有效规制与市场有效价格机制相互作用，才能将外部性内部化，形成一体化的作用机制。

三、协同推进降碳、减污、扩绿、增长的对策建议

面临协同推进降碳、减污、扩绿、增长的诸多挑战，应以能源低碳转型和重点行业的低碳转型为主要抓手，并在政策层面为协同推进降碳、减污、扩绿、增长提供方向引导和激励约束机制。同时，加强政府在气候、生态、经济等多方面的现代化治理能力建设，分区域、分类别、分阶段有序推进降碳、减污、扩绿、增长协同，从而更好地统筹“双碳”目标，以及建设美丽中国和社会主义现代化强国等战略目标。

（一）积极稳妥推进能源系统低碳转型

要有效降低碳排放和污染排放，必须在深入践行能源安全新战略的基础上，积极稳妥推进能源系统低碳转型，加快建设新型能源体系，探索能源行业降碳减污协同增效的转型路径。首先，以化石能源节能清洁低碳高效利用为抓手，推动能源系统清洁低碳转型，是建设新型能源体系的首要选择。在“以煤为主”的基本国情下，中短期化石能源仍是我国的主体能源，也是我国碳排放和污染排放的主要来源。可以采取以下措施：以促进煤炭清洁低碳高效利用为主要抓手，严格合理控制煤炭消费增长；根据发展需要合理建设先进煤电，继续有序淘汰落后煤电，加快现役机组节能升级和灵活性改造，推动煤电向基础保障性和系统调节性电源转型；促进石化工业高端化、精细化、低碳化、多元化发展，发展煤基、石油基新材料。其次，促进新能源高质量发展和实现新能源与化石能源的融合发展，是建设新型能源体系的重要路径。可以采取以下措施：因地制宜发展新能源，根据负荷需求选择集中式或分布式模式，促进新能源的行业和场景应用；加快建设完善新型电力系统，不断提升源网荷储用的灵活性；科学发展储能、氢能、新一代核能，推进风光水火核储多能互补、电气冷热氢互通互济。

（二）加快“三高”行业绿色低碳转型

加快推进煤电、钢铁、建材、有色、石化、化工等“高能耗、高碳排放、高污染排放”行业的绿色低碳转型，充分利用污染排放和碳排放同源性特征，构建降碳减污协同增效机制，进而推动产业结构实现绿色低碳转型升级。一方面，淘汰钢铁、化工、水泥等高载能行业在低端产品上的低效产能，促使其向高端产品生产转型，如特种钢、高端钢、高端精细化工品等。通过资本重组提升产业集中度，借助专业化分工提升效率、降低能耗，实现减排。通过智能化方式提升工业能效管理效率，进而实现资源能源节约利用。通过缩短工业流程，减少生产过程中的碳排放。以循环经济方式加强工业余热和工业废料及副产资源的再生利用，提高流程热效率和化学能利用，减少自然资源消耗，进而减少碳排放，如提高转炉废钢比、推进钢铁副产资源的再生利用、工业余热直送等。同时，加快推进传统产业数字化和绿色化协同转型发展，利用数字技术赋能绿色低碳转型，推动交通运输和城乡建设发展绿色低碳转型。另一方面，以碳排放和污染排放成本完全传导为手段，助力构建降碳减污协同增效机制。通过对重点行业产品征收环境污染税和碳税，使污染排放和碳排放的成本显性化，进而形成更为完善的价格体系。依据技术水平差异，设置环境污染税和碳税的不同税率。构建有效的技术选择市场机制，特别是针对优于行业排放标准的先进技术，除给予补贴外，还要通过政府采购等方式为其提供市场份额支持，并且对使用先进技术的企业免征环境污染税和碳税。

（三）通过政策法规构建激励约束机制

通过完善降碳减污扩绿方面的法律法规、政策体系和标准体系，逐步构建有利于降碳、减污、扩绿、增长的市场激励机制，以及促进降碳减污的政府规制约束机制。一方面，加强降碳减污扩绿方面的法律法规和制度体系建设，为市场和政府作用的发挥提供坚实依据。加快健全污染排放和碳排放的排放标准体系，完善温室气体排放法律法规，制定污染物与温室气体排放协同控制的技术指南。另一方面，积极探索政府和市场有效协作的机制建设，统筹企业的排污许可和碳排放管理，根据技术标准和排放标准设定不同等级的污染物排放和碳排放税率。对优于行业技术标准和排放标准的企业，实行优惠税收或免征税收政策；对差于行业技术标准和排放标准的企业，实行高污染排放和碳排放税收政策。针对高污染、高碳排放的传统产业，要推动有序淘汰，避免此类项目盲目上马布局，防止产生高碳排放和高污染排放的锁定效应。同时，应通过政策引导，形成有利于降碳减污扩绿的生产体系、消费模式和产业结构，使经济社会全面树立绿色低碳转型发展的思想认识，让经济社会的主体不仅成为实践者，还要成为监督者。此外，还应营造全社会共同参与降碳减污扩绿的良好氛围，为协同推进降碳、减污、扩绿、增长筑牢经济社会基础。

（四）加强政府的监测、评价等治理能力建设

加强政府在污染排放、碳排放和生态环境质量等领域的监测和评价能力建设，不断提升政府环境治理的现代化水平。一方面，要强化政府在应对气候变化和污染防治方面的基础能力建设。加强国家和地方在污染排放与碳排放标准建设上的行业统一性和规范性，从政策层面引导高耗能、高污染、高碳排放行业建立统一的排放核算标准。同时，将其纳入排放交易市场的覆盖范围，以推进国家温室气体清单编制、重点行业排放核算以及企业排放核算机制建设，从而建立并完善国家和地方的排放统计核算制度。此外还应加大对排放核算和市场交易基础能力建设的资金和人才政策支持力度，合理安排财政经费预算，培养排放统计核算、定价以及市场交易方面的专业人才。另一方面，充分利用数字化技术对污染排放、碳排放进行实时监测，建立政府排放监测数字化平台。政策应聚焦于排放监测、统计和核算技术与方法的难题攻克，加速推进排放统计核算信息化能力建设，推广卫星遥感高精度连续测量技术等监测技术的应用，支持排放监测、核算以及标准制定等方面的基础研究。通过统一规范标准和方法，提升排放监测、统计和核算技术，扩大覆盖范围，增强排放因子数据库的实用性，提高排放数据核算的基础能力（袁惊柱，2024）。

（五）构建降碳、减污、扩绿、增长一体化机制

分区域、分产业、分阶段协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加强战略目标、政策任务、主管部门以及考核指标的协调，构建一体化作用机制，以更好地实现碳减排、污染防治、生态环境改善和经济高质量发展的多目标均衡。一方面，依据国土空间总体规划，严守生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界线，对生态环境保护区按照政策规定的开发类型进行合规、合法的开发利用。对于禁止开发区域，应根据其发挥的生态功能，建立相应的区域间补偿机制；对于限制开发区域，要严格明确开发范围和边界，坚持生态优先、绿色发展的原则；对于优先开发区域，应构建“源头治理+过程防治+末端治理”的污染防治与碳减排体系，形成完善的价格形成机制。另一方面，针对高污染高碳排放行业，要加强降碳减污协同增效机制建设，将降碳、减污作为企业社会责任的重要内容，通过有效的环境规制促使企业主动进行降碳减污改造。对于环境污染和碳排放严重的区域，应加大生态环境治理力度，将降碳减污作为地方考核的重要任务，推动地方产业实现绿色低碳转型，促进生态环境总体向好。同时，要遵循工业化发展的阶段性规律，运用绿色化、低碳化、数字化技术，促进工业向绿色化、低碳化、智能化、高端化转型，在北京、上海、广州、深圳、杭州、苏州等城市开展降碳、减污、扩绿、增长一体化示范机制试点，统筹气候、生态、经济效益，探索适合地区经济社会结构的现代化转型路径，打造绿色低碳发展新高地。

（六）支持不同主体探索协同发展的示范模式

政策选定不同类型主体，支持进行降碳、减污、扩绿、增长协同发展的试点示范，探索适合推广的有效经验和经典模式。在这一过程中，需充分考虑不同类型主体的发展阶段、能源结构、产业结构以及控排潜力，进而开展降碳、减污、扩绿、增长的协同创新探索。在区域层面，可在长三角一体化示范区等区域开展试点，探索降碳、减污、扩绿、增长协同一体化模式，强化结构调整、技术创新以及体制机制协同创新，实现区域内省市间的产业布局优化；在城市层面，可探索四位一体协同推进机制，致力于建设无废低碳城市；在产业园区层面，可探索资源能源集约节约高效循环利用的机制与方法，提高废物综合利用水平，着力打造零碳工业园区；在企业层面，可应用多种污染物与温室气体协同减排的先进技术，积极推进绿色低碳工厂建设。

（七）完善生态产品价值化形成机制

践行“绿水青山就是金山银山”理念，创新生态产业模式，完善生态产品价值实现机制，培育绿色增长新动能。一方面，要疏通生态产品价格形成的传导机制，让更生态、绿色、低碳的要素成本及污染、碳治理成本能够通过产品市场价格传导给消费者；而对于使用污染、高碳要素和没有进行污染和碳治理的产品，应该征收环境污染税和碳税。同时，可以对大型工厂旧址、关闭矿区进行生态治理修复改造，将其打造成工业博物馆或国家公园，发展工业旅游。另一方面，大力发展绿色、低碳新兴产业，着力实现碳汇功能价值化，促进先进节能、绿色、低碳技术产业化，推动绿色低碳新产业、新业态、新模式成长壮大，加快形成新质生产力。通过政府与市场协作共同构建绿色低碳技术生态功能价值机制，让绿色要素、绿色产品的生态功能价值能够通过产品的市场价格得以体现。同时，进一步完善碳汇交易机制，让森林覆盖率高、生态环境保护好的区域能够顺利实现碳汇功能价值化。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

袁惊柱.协同推进降碳、减污、扩绿、增长的主要挑战与对策建议[J].中国物价,2025,(03):101-107.