统筹发展与安全背景下推动我国区域高质量发展

随着全球治理体系调整、中美贸易摩擦升级、地缘政治博弈加剧以及全球经济复苏动力不足，我国区域发展面临的外在环境、发展条件及战略导向都正在发生着新变化，基于不同尺度划分的空间区域也正面临着不同的安全问题和风险。导致区域发展安全问题的原因众多，主导因素与伴生因素相互交织，区域性的风险冲击可能通过空间传导、经济联系、区域关联机制而引发更大空间区域性危机。2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上着重强调了各级政府要提高防控风险的能力。2020年2月14日，在十九届中共中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记强调要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，将生物安全纳入国家安全体系。2020年12月11日，习近平总书记在十九届中共中央政治局第二十六次集体学习时，就贯彻总体国家安全观提出十点要求（即“十个坚持”），成为总体国家安全观的核心要义。2023年5月，在二十届中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记强调“加快推进国家安全体系和能力现代化，以新安全格局保障新发展格局”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展和安全的统筹关系，从以发展为主转向发展与安全并重，强调在新发展格局中必须以新安全格局为保障。我国正处于经济结构转型关键期、高质量发展的提升期，增强驾驭风险本领，健全各方面安全防控机制是今后区域发展的重要任务。

一、我国发展面临的重点区域安全风险

党的二十大报告指出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。”在新时代，推动区域高质量发展，实现区域协调发展，要有安全预警意识，坚决防范化解区域发展中可能出现的不安全因素。探索区域发展之间的互助机制，削弱风险因子，将经济波动熨平，整合国家、区域相关资源，优化资源配置与管理，将风险因素降到最小，为处理相关区域安全问题提供体制和政策保障。习近平总书记多次强调的总体国家安全观，主要涵盖政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全等，分解到区域层面上，主要承担着国家安全中的经济安全、粮食安全、产业链安全、生态安全及科技安全等重任，是我国国家安全战略部署中的重要支撑，其中区域经济安全、产业链安全、科技安全由于其关联性强、涉及面广，成为区域安全研究的重点。在经过多年的高速发展后，我国积累的潜在区域安全问题已悄然显现，现有的区域发展路径与模式无法全面应对出现的各种问题，及时构建发展和安全并举的区域发展新格局，成为新时期的战略选择。

（一）经济安全是我国区域安全发展的柱石

我们正处于变幻莫测的国际环境中，地缘政治冲突加剧，全球经济增长普遍承压，今后较长一段时间，全球经济将呈现复苏缓慢态势。根据国际货币基金组织（IMF)2024年10月发布的《世界经济展望报告》，全球经济增长率预计为3.2%，亚太地区2024年经济增长率为4.6%，2025年为4.4%，全球相当一部分国家增速将放缓，陷入经济衰退。作为国际上通行的宏观经济先行监测和预警指标，最新发布的2025年4月份全球制造业PMI为50.2%，较前值50.7%又有所回落，全球增长动能脆弱，世界经济面临巨大不确定性，大部分行业生产规模严重萎缩，服务供给急剧下滑，影响了各国经济总产出，削弱了投资者对市场的信心。随着各国经济深度调整，投资下滑，通过空间传导、经济联系及技术联系等对我国区域经济从不同层面产生的冲击和影响，也带来更为复杂的挑战与不确定性。

从关键生产要素对地区经济安全影响程度、对全国经济总量影响程度以及在全国发展中承担重要增长极的角度来看，当地区经济受各种直接或间接的外部冲击影响时，自身安全防范能力强弱与国家经济安全是紧密联系在一起的。我国长三角、京津冀及粤港澳大湾区三大增长极经济总量对全国经济波动起关键作用，2024年，三大地区国内生产总值占全国比重达到44%，将近全国经济总量的一半，且与其他区域经济联系紧密，其风险传递涉及面也是最广的，须重点关注国际宏观经济走势与政策联动效应，提前研判全球供应链重构、技术投资转向、数字新兴产业发展趋势，增强发展韧性。从中观层面来看，我国14个国家级都市圈^①作为区域性经济中心，通过辐射、关联等方式高度影响周边甚至更广区域经济安全。近些年，我国一些重大区域战略如“一带一路”倡议、长江经济带发展战略等影响面更广，经济安全发展更是重中之重。为确保区域经济安全平稳运行，我国这些重点区域要不断提振投资者信心，推动企业有序发展，稳步提升产业规模，成为区域安全发展的柱石。

①南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈、长株潭都市圈、西安都市圈、重庆都市圈、武汉都市圈、杭州都市圈、沈阳都市圈、郑州都市圈、广州都市圈、深圳都市圈、济南都市圈和青岛都市圈。

（二）产业链安全是我国区域安全发展的防线

我国大大小小的区域单元都是产业链供应链上的节点，是经济循环畅通的关键所在。国内外产业链供应链在重塑和调整过程中对根植性不同的区域产生不同的冲击，特别是产业链供应链核心环节和关键技术受制于欧美发达国家时，这些“卡点”“堵点”大大降低我国各区域中产业发展活力与持续性。全球产业链、价值链增长放缓，链长也从扩张转为收缩，产业链、价值链环节回流趋势明显，中间产品生产跨境次数下降，严重影响产业链、价值链全球布局导向，以市场为基础的垂直化分工协作模式开始瓦解，价值链上的生产供应环节出现全球性调整和重塑。与此同时，跨国公司企业布局、国际资本投资决策及战略发生重大调整，从效率优先转向效率与安全并重，经济安全、政治安全的因素成为重要考量，从直接投资转向分散布局、近岸外包等方式，从全球布局转向本国为主，多方面降低供应链风险，各国从区域化、近岸化、多元化角度调整供应链来应对链条收缩带来的风险与冲击。美欧推动“友岸外包”（Friend-shoring），如《芯片与科学法案》限制对华投资，欧盟《关键原材料法案》要求2030年本土加工比例达40%。根据安永（EY)2024年全球供应链重构报告，超过42%的跨国公司正在重新评估其亚洲生产基地，其中约60%计划将部分产能迁出中国，同时保留研发或核心环节在华。我国各个区域板块必须在关系国计民生、战略产业、国家经济命脉的重点领域发展出有韧性的产业链的支撑环节。东部沿海地区是我国制造业发达的地区，在一些关键产业链、供应链安全上承担着“链主”地位，要有全局性、前瞻性战略谋划，通过风险识别、预警等方式减少通过产业链传递带来的风险扩大效应。我国中西部中心城市不仅传统产业基础较好，而且战略性新兴产业快速发展，如武汉的光谷、成都的电子信息产业等，在全国均占有重要地位，其产业链的安全性影响着我国某些行业的走向，其稳定性与抗风险能力将成为区域经济安全与高质量发展的核心议题。特别是在“卡脖子”技术集中领域如新材料、芯片、核心装备、高端数控机床等，要不断提升国产替代，强化关键环节补链强链的安全意识，实现其安全可控的目标。

（三）科技安全是我国区域安全发展的底牌

党的二十大报告强调“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，基础研究、原始创新成为区域创新的根本。受资源环境的硬约束，资本、劳动、资源等要素投入驱动经济高速发展的时代已过去，必须转向依靠创新驱动，从而对冲要素成本的上升，全面提高生产率。通过创新驱动规避区域发展风险，在更多领域跻身世界领先行列。近年来，我国R&D费用不断增加，但与欧美发达国家相比，差距还是较大。这种差距还体现在创新主体、研发费用配置等多种因素上，导致我国区域创新活力及创新系统都未全面建立起来。面对新一轮的技术革命，要积极切入全球技术创新体系中，在一些关键、核心技术上掌握主动，防止整体产业技术体系老化和“锁定”在落后技术路径中，对区域建立核心竞争力产生影响。据麦肯锡咨询公司预计，到2030年，生成式人工智能将为全球经济带来高达4.4万亿美元的经济价值，占全球GDP的4%以上。因此，对推动区域高质量发展来说，谁能在关键核心技术、基础研究突破、标准话语权建设等方面拥有自主优势，谁就能在全球竞争格局中赢得战略主动。我国科技资源及创新能力分布有明显的区域差异，研发投入、人才资源及高等科研院所集中的区域，如长三角、粤港澳大湾区、京津冀及部分中西部省会城市等应加强科技创新投入，推动技术革命性突破，打好关键核心技术攻坚战。部署实施一批国家重大科技项目，瞄准产业发展需要，加强应用基础研究，实现生产要素创新性配置。在战略性新兴产业、未来产业上超前布局，争取在区块链、类脑智能、半导体、量子计算、合成生物等领域占据优势地位，在关键产业链环节掌握主动权。我国的中小城市则应主动承接创新资源，强化科技成果转化应用，提升产业创新能力，逐步实现从“跟跑”到“并跑”，乃至“领跑”的跨越。

新时期，影响我国区域发展安全的因素除了已熟知的产业结构转型升级滞后、资源枯竭、生态环境破坏等因素外，人才流失、战略性新兴产业培育缓慢、技术创新落后、金融风险等因素均能引起区域性或全国性发展风险，而且时常多种因素相互交织，安全可控难度加大。

二、科学认识区域安全与高质量发展的关系

区域安全的研究源于国家风险与国家发展安全，国际间的竞争及发展战略可能危及他国的经济发展与安全，国家安全被各国高度重视。日、美、俄等国相继发布各自国家的安全报告，进行风险分析与预警。OECD从三个维度分析国家风险，包括经济风险、社会政治风险与自然风险。区域安全作为国家安全的基础空间单元，在谋求高质量发展过程中，由于其资源禀赋、产业基础、空间区位等差异性明显，在国家安全中承担的任务与责任也不相同。

我国区域发展过程中，时常面临来自外部和内部带来的安全挑战，其不确定性、多维度性难于事前防控，动态演化性及非均衡性致使安全防控要具备连续、差别化应对风险的处理能力。区域安全主要集中在区域内生性问题、关联性区域发展问题、外生性发展问题。区域内生性问题导致的经济发展风险与区域的生命周期密切相关，大部分区域会经历不发达、欠发达、发达的发展过程，对应着产生多种类型病症，如落后病、膨胀病和萧条病，甚至出现几种病症在某一个区域同时并存的现象。在经济下行的新常态背景下，我国不同区域的经济发展水平及阶段性特征的差异性，会出现差异化的反映和投射，不同区域经济增长的分化特征渐趋加剧，风险判断与治理更加困难。关联性区域发展问题、外生性发展问题多与区域的外部发展环境变化、战略政策转换、区域间竞争相关。无论外部性风险还是内部性风险，对特定区域而言，既是危机也是机遇，通过风险治理的同时激发区域内在发展动能，提升区域发展层次。因此，今后较长一段时间要系统研究区域发展风险的内涵及成因，研究地区发展面临的风险因素与形势，预判可能发生的风险事件，防范与应对区域风险给全国经济社会发展带来的冲击与不利影响，保证我国经济平稳运行与健康发展，推进我国治理现代化建设。

（一）我国经济分化引发的区域安全

某一区域经济增长能力与经济发展的可持续性反映了其自身防范经济风险的能力，在经济转型时期，经济增长由高速转为中高速，下行压力不断增长，2023年我国GDP增速为5.2%，与2011年9.3%增速相比，增速已下调4.1个百分点，这种增速下调传递到各地区就会引起程度不一的风险预警，特别是新冠疫情及外向循环减速两因素叠加在一起，造成企业经营困难、民间资本投资收缩、新发展动能启动缓慢及区域创新能力有所下降，以致国内区域经济也呈现出分化走向。在经济高速发展的轨道上，区域经济分化的问题可以熨平，但出现整体增速放缓甚至下滑，经济分化的延伸和潜在风险就会放大，2013—2023年间，我国经济经历了复杂的发展变化，各省区市在不同的产业结构、政策环境和资源禀赋等条件下，其区域经济发展呈现出多样化的态势。其分化趋势表现为：

1.西部板块成为我国经济较为活跃且稳健增长的区域。

2013—2023年间，我国有11个省区市国内生产总值年均增速为8.5%以上（见表1），分别为西藏、贵州、海南、福建、云南、重庆、安徽、宁夏、新疆、四川、江西，大多分布在我国西部地区。10年间，西部地区经济增速已高于东部地区，实现反超，打破了“东快西慢”的发展格局，重构了西部地区在全国一盘棋中的战略定位，从资源输出地一跃成为我国现代化国家建设中重要战略空间支撑。一是政策支持和国家发展战略助推地区经济发展，经济安全和产业链安全得到保障。西部板块随着“西部大开发”、“一带一路”倡议等一些重大区域战略的出台，在基础设施建设、生态环境保护、特色产业发展等方面获得大量政策支持和资金投入，政策优势、资源优势转为产业优势，在全国经济增速减缓中仍保持快速增长。如成渝地区双城经济圈建设，推动四川和重庆在交通、能源、制造业等领域协同发展，城市建设加速，产业布局优化，经济增速明显提升，逐渐缩小与东部地区的差距。二是科技革命、产业革命交织重塑西部产业发展基因，打破了“梯度转移”的路径依赖，更在生态文明时代开创了后发地区跨越式发展的新范式。从追赶式产业发展，转为超前布局战略性新兴产业和未来产业。例如四川绵阳科技城建设核医学应用基地，实现医用同位素国产化率从5%提升至35%。西安硬科技之都聚焦光子产业，已形成从材料、芯片到设备的全产业链。三是劳动力成本与人口红利激发区域发展潜力。部分中西部地区劳动力资源丰富且成本相对较低，在劳动密集型产业发展上具有一定优势。如江西等地承接了东部沿海地区转移的部分制造业，利用劳动力成本优势发展纺织、玩具等产业，在一定时期内促进了当地经济增长和就业增加，但随着经济发展阶段的转变，也面临着产业升级和劳动力素质提高的压力。总体来看，西部地区经济10年间呈现中高速增长态势，是与国家对中西部地区发展重视及政策性支持、对口支援等分不开的，东部地区企业大量向中西部迁移，使得中西部具备了抵御经济下行带来的风险的条件，在产业结构转型升级、战略产业培育、新动力储备方面抢先一步，从被动防御到主动出击，率先拥抱新经济发展时代。

表1 我国各地区2013—2023年年均增速情况（单位：%）

数据来源：《中国统计年鉴》（2014年、2024年）。

2.区域间新旧动能转换更加明显。

2013—2023年间，我国增速保持在6.5%—8.5%区间范围内的有15个省区市（见表1），东中西三大板块都有分布，以东部板块为主。以北京、上海、广东、江苏、浙江、山东等为代表的东部沿海省市，在新旧动能转换过程中，是维持全国经济增速的重要“稳定器”。一是产业结构多元化且高端化，服务业和高新技术产业占比较高，对经济增长的贡献率大，平均增速相对较快。二是制造业基础雄厚，在电子信息、生物制药、化工等领域形成强大竞争力，工业产值持续增长，推动经济稳步上升。例如广东的珠三角地区，众多电子制造企业集聚，形成完整产业链，产品远销全球，带动大量就业和相关产业发展。三是北京、上海等超大城市服务业高度发达，金融、科技服务、文化创意等现代服务业成为经济增长的核心驱动力。北京、上海汇聚众多金融机构总部，金融服务业发达，不仅创造高额增加值，还吸引高端人才流入，提升城市的经济辐射力和资源配置能力。四是科技创新能力强，高校和科研机构众多，科技成果转化能力强。如上海、浙江等地企业与高校紧密合作，在生物制药、人工智能、新能源等领域取得大量科研成果，并快速转化为实际生产力。这些省份经济总量大，是全国经济的“领头羊”，由于其基数大，在新旧动能转换过程中，增速逐渐下降，会通过产业链、价值链、科技链等链条传递效应引起一定程度的经济波动。外向型经济发达的沿海省份受中美贸易摩擦影响较大。以广东为例，众多出口导向型企业在中美贸易摩擦中面临关税增加、订单减少等困境，部分企业利润下滑甚至倒闭，对当地经济增长、就业和产业升级产生负面影响。此外，贸易摩擦还可能引发产业链外移风险，一些企业为规避贸易壁垒将生产环节转移到其他国家，削弱了国内相关产业的竞争力和完整性，对地区经济长期稳定发展带来不确定性。

产业结构相对单一在省域经济增长中的影响。一是以山西、内蒙古等为代表的资源型省份，煤炭、矿产等资源开采和初级加工产业占比过大。当资源价格波动较大或资源逐渐枯竭时，经济发展面临严峻挑战。如煤炭市场供过于求、价格大幅下跌时期，山西的煤炭企业经营困难，财政收入锐减，相关产业如煤炭运输、煤机制造等也受到严重冲击，地区经济增长下降，就业压力增大，产业转型迫在眉睫。二是产业同质化严重地区，部分地区产业结构同质化现象突出，如一些地方盲目跟风发展光伏、风电等新能源产业，但缺乏核心技术和市场竞争力，当市场竞争加剧或行业出现产能过剩时，企业经济效益下滑，地区经济增长受到抑制。产业单一使得地区经济抗风险能力较弱，一旦主导产业出现问题，缺乏其他产业的支撑和缓冲，容易引发经济波动和社会问题。

“十四五”以来，经济下行、贸易摩擦加剧及欧美国家再工业化战略对我国省域经济造成较大冲击，外资投资下降，部分跨国企业开始迁出，新兴产业还未及时成长起来，特别是一些人口大省如河南、江苏、山东等，经济增速放缓，将对就业产生巨大压力，一些人口净流入省市如北京、上海等，将无法吸纳更多的人口，人口流动变缓对物流、信息流、资本市场产生压力。

3.经济严重下滑地区引发的发展失衡。

2013—2023年间，我国5个省市增速下降到6.5%以下，空间分布上连片现象较为突出。一是东北三省区域经济发展动力衰退严重。东北三省经济活力减弱，资源资金、人力人才等生产要素伴随着区域经济分化流向经济增长活跃或回报率高的地区，导致区域发展失衡。究其原因，传统产业占比大，转型困难，长期以重工业和资源型产业为主，如黑龙江的石油、煤炭等。随着资源逐渐枯竭以及全球经济格局变化，传统产业面临市场需求下降、产能过剩等问题，转型升级压力大。新兴产业发展不足，在高端制造业、信息技术、生物医药等新兴产业的培育和发展上相对滞后，企业数量和规模较小，对经济增长的贡献有限，未能及时抓住新经济发展的机遇，经济增长新动力不足。2003年，我国提出东北振兴战略，从国家层面解决“增长乏力—要素流失—增长乏力”的恶性循环，缩小区域发展之间的两极分化程度。二是京津冀地区“灯下黑”现象突出。河北、天津年均增速一直在低位徘徊，天津和河北长期以来依赖重工业和传统制造业，钢铁、化工等产业占比较高。随着环保要求提升、去产能政策推进以及市场需求变化，这些传统产业面临巨大压力，产品附加值低、产能过剩等问题凸显，新兴产业发展虽有成效，但尚未形成有力支撑，产业结构调整艰难，导致经济增长乏力。环保重压与资源约束大，为改善空气质量和生态环境，京津冀地区实施严格环保措施，天津、河北大量高污染、高耗能企业限产停产，影响工业产出。两地资源型缺水问题严重，制约依赖水资源产业发展，增加企业用水成本，限制经济规模扩张与产业布局优化，对经济增速产生下行压力。相较于北京，天津、河北在科研投入、高端人才集聚、科研成果转化等方面存在差距，难以通过创新驱动实现产业升级与经济快速增长，如何在新一轮科技革命中利用科技创新赋能，来实现对传统产业颠覆式改造是这一类区域发展面临的重大挑战。这两类地区应对危机能力弱，经济起飞能力也较弱，后续产业培育、科技创新能力无法独自解决，需通过“自上而下”和“自下而上”两类模式帮助其走出低谷。

（二）发展阶段、发展周期引发的区域经济安全

区域发展像生命有机体一样，具有周期性，在一定的发展阶段下，由于种种原因会出现各种问题，出现问题的区域，就是问题区域。这些问题突出的地域空间，一般是区域政策扶持及作用对象，是我国政策空间的集中区域。国际上通常以落后区域、膨胀区域和萧条区域界定区域问题，作为特殊的经济区域，并非纯粹行政的区域，其交叉性、重合性明显，导致扶持、改善问题区域存在一定困难。问题区域是世界各国在发展过程中都会出现的区域性问题，其识别和判断标准与各国发展目的、施行标准及规则密切相关，其更多地体现了国家意志、国家总体发展目标与战略部署。为促进区域高质量发展，我国区域扶持政策制定多从优先解决问题区域出发，减少区域之间的发展差距，全局性、战略性的区域问题首先纳入国家政策框架体系。为防止问题泛化，一些分散性、局部性的问题则采取具体问题具体处理的方式来解决。针对纳入问题区域的地区来说，通过国家政策支持及外部支援从而获得起飞的动力，摆脱低水平陷阱的困局。

1.落后区域引发的区域发展安全。

我国区域间发展差距与区域资源禀赋、产业基础、历史条件、产业结构及国家支持等各种因素相关，发展落后的区域存在着各种问题，但贫困问题一直是制约区域发展的首要问题，引起一些高端要素如资金、人才呈现净流出状态，对资源的集聚能力较弱。从四大板块划分来看，西部地区2023年实现GDP达到173 753.5亿元，占全国GDP17.1%，增速达到3.89%，但总量还未实现突破性的扩大，人均GDP也相对较低，2023年，西部地区城镇居民人均可支配收入为4.55万元，低于东部、中部地区，为东部地区的72%，还处于相对落后状态，整体表现为发展水平较低。在其他战略区域也能找到此类区域，例如东部地区的海南五指山地区，中部地区的湘西、鄂西、豫西、湘赣、太行山与鄂豫皖地区，东北地区的大兴安岭贫困山区。2014—2023年间，西部地区城镇居民人均可支配收入有较快增长，从2017年首次超过东北地区，突破了绝对落后的低谷，这与我国8年的脱贫攻坚战密不可分，近1亿农村贫困群众全部脱贫，832个贫困县全部摘帽和12.8万个贫困村全部出列，中华民族几千年的绝对贫困问题得到历史性解决，西部地区绝对贫困问题得到彻底解决，对推进区域共同富裕、提高人民生活水平有战略性的意义。但解决西部地区相对贫困问题，还有相当路程要走，2014—2023年间，西部地区农村居民人均可支配收入一直在四大板块中是最低的，处于低水平的发展状态，2023年仅为东部地区的66.3%。自我发展的能力较弱，大多依靠初级资源输出，资源产品的附加价值低，加工深度和精度弱，产业链短，使得西部地区农村贫困问题一直是地区经济风险中重要问题。我国贫困问题不仅存在于西部地区，其他三大板块中也都存在，特别是东北地区在衰退性问题上开始叠加贫困问题，东北振兴变得更为严峻。

2.萧条区域引发的区域发展安全。

衰退与萧条区域多为一国在工业化过程中优先启动的区域。这些区域依靠资源优势发展了煤炭、钢铁、冶金、化工、重型机械等重化工业，后来由于体制刚性、技术落后、设备陈旧、资源枯竭等原因，传统产业老化，接替的新兴产业没有成长起来，致使区域由盛而衰，处于衰退与萧条的境地。我国的“老工业基地”（许多属于资源型城市）地区基本是以传统的衰退产业为主，人均收入水平低而失业率高，传统工业居于主导地位，产业结构落后，经济社会发展问题严重等。从空间分布来看，东北地区及大多数资源枯竭型城市发生经济衰退，其原因是资源枯竭、结构老化，传统产业未能及时转型升级，内生性的新兴产业未能成长起来，大量劳动力就业困难，人均收入水平低，人口持续不断流出，对产业、资本缺乏吸引力，陷入衰退与萧条的泥潭。从图1可以看出，东北三省在2011—2023年间，人口呈现出持续减少的状态，辽宁13年间减少197万人，吉林减少386万人，减少强度最高的是黑龙江省，高达720万人。东北三省产业发展要素支撑不足，对人口吸引力大幅下降，人才流失，市场竞争和要素流动变弱，新工作机会少，失业率居高不下。要根治萧条病，须加大改革开放的力度，促进制度创新和变迁，打通产业、政府、企业三者通道，改变萧条的状态，走向新的繁荣。一般而言，萧条区域抵抗经济衰退的风险较高，大多要从改善营商环境、优化产业结构、提高科技创新能力及强化市场经济竞争力入手，实现由衰到兴。

图1 我国东北三省2011—2023年年末人口总数

3.膨胀区域引发的区域发展安全。

我国东部地区及一些特大城市在率先发展过程中，产业与人口过度集聚，经济密度过大，交通拥挤、资源与生产要素供应紧张、环境污染加重，集聚规模不经济现象出现，这些区域不同程度地出现了“膨胀病”，其中以东部地区及部分中西部的特大城市和大城市最为突出。膨胀问题明显的区域如果不及时治理就会带来营商环境恶化、商务成本上升，拥挤效应大于规模效应，企业大规模迁出、外来投资下降等系列风险，战略性新兴产业没有新的发展空间，地区会逐渐失去活力，企业竞争力下降，区域创新力变弱等。

东部沿海是我国改革开放以来率先发展的区域，经济发达，一直是人口、产业持续集聚区，在集聚过程中出现了环境承载力下降、居住成本上升、资源供给紧张、交通出行拥堵等现象，其本质是区域基础设施承载能力、资源环境承载力与快速增长人口、产业的需求出现错配。例如北京作为一个2 000多万人口特大城市，资源、人口承载压力巨大，“大城市病”十分突出，非首都功能疏解任务突出，低端服务业、高能耗产业的迁出及非首都功能疏解承载地城市副中心建设和雄安新区的启动建设，等等，都是针对膨胀区域引发的区域经济发展风险提前部署，解决膨胀区域可持续发展问题。根据第七次全国人口普查数据，我国人口增长速度最快和人口密度最大的区域主要集中在东部城市和中西部省会城市，是我国人口净流入区，虹吸效应明显。到2023年，东部地区人口占比为39.93%，人口的集中度与产业的集聚度是全国最高的区域，人口所占比重呈不断上升趋势。中西部和东北地区省域人口净流入区域多会选择省会城市，文化习俗、空间距离、教育医疗等因素促使省会城市人口增速远高于周边区域。随着东部三大城市群产业与人口的不断集聚，地理空间已成为发展的制约因素，工业几乎无新增用地的可能，新兴产业受空间限制入驻缓慢，经济空间因流动性变缓而导致城市活力下降。膨胀区域的主要发展途径是注入新鲜血液，及时调整产业结构，培育战略性新兴产业，合理划分城市功能区，优化产业布局，转换新旧动能，从而提升城市的整体活力。由于膨胀区域产业基础厚实、经济发展水平高、科技实力强，具有自我发展、更新发展的能力，只要地方政府提前战略谋划、高度重视且积极应对，采取适当措施，自身完全有能力解决膨胀问题。

（三）地方政府债务引发的区域安全

研究当下中国的区域安全问题，重点关注在高速发展过程中带来的地方债务问题。地方政府通过各种形式参与的高投资已带来地方政府债务风险问题，我国自2005年起在推动综合性财政改革过程中，城市建设和基础设施投资占据了地方大部分的债务。范剑勇等（2014）认为地方政府债务会引发土地出让收入不足以偿还债务与资源错配导致房价非理性上涨这两种风险。随着地区经济发展放缓，产业投资、基建投资收缩，财政收入减少，财政收入增长会从高速转为低速，制约了政府融资的可获得性，随之会带来一系列的资金压力及金融风险，导致地方政府不惜举债发展、借债维护发展的风险性。2020年，我国地方政府债务新增限额大幅增至4.73万亿元，除增发万亿抗疫特别国债、新增万亿财政赤字外，较2019年大幅增加1.65万亿元。特别是西部地区，一些经济实力弱的省份新增贷款占比大幅提高，其经济规模占全国的比重却相对较低，信贷比重接近经济比重的两倍，有些省份负债率超60%，其中，青海（153%）和重庆（151%）分别名列全国的第一和第二。基于地方债务短期的杠杆作用，地方政府具有强烈冲动进行举债，采取持续上涨的商住用地拍卖来获得收入以及以新债还旧债的方式偿还地方债务，这种模式会在相当一段时间内持续，对未来发展产生潜在风险。我国地方债务区域性特征明显，结构性问题突出，尤其需关注经济规模与负债率不相匹配的区域以及隐性债务风险、专项债潜在风险和债务滚动压力分化背景下的区域性债务风险演化。

我国区域经济发展风险一方面基于区域演化过程中的周期性问题，另一方面基于区域的发展韧性问题。区域韧性强则化解风险能力强，区域性风险向外扩散弱，不会造成联动效应；区域韧性弱则不但自身抵御不了经济波动性，而且自身的经济危险会对关联区域产生影响。当然有些区域性经济风险，如生态环境标准的提升及国家碳达峰战略的提出，对于一些投资高能耗高污染产业的区域会产生短期性的经济风险，产能淘汰，一些不符合环保要求的企业被强制关、停、转，会造成地区经济断崖式下滑，但从长远来看，上述做法是地区经济健康发展的基础，断臂求生是这类区域的真实写照。

三、统筹发展与安全，构建我国区域高质量发展新格局

按照中央“加强风险治理、提高风险治理能力”的方针政策，在促进共同富裕、建设社会主义现代化国家、构建新发展格局背景下，必须以人民为中心，吸纳新区域主义、精明增长、紧凑型城市等一些规划和治理理论优点，着力增强区域发展安全的治理能力。通过强化国家顶层设计，推动我国重大区域战略实施，创新协调区域发展机制，使我国区域发展具备持续的保障能力。

（一）推动区域治理、管理能力现代化

充分精确利用5G、大数据、人工智能、物联网等信息手段及技术对区域不同功能、不同产业、不同领域、不同场景进行差别化赋能，采取实时反馈及监测，推动区域管理能力现代化，对区域内资源配置、基本公共服务和基础设施需求进行预算管理。降低结构性资源错配，利用大数据等技术来提升政务及信息的处理能力，从而保障资源匹配的准度、速度及财务可行度。依据区域属性、资源禀赋及安全风险，强化区域功能划分、属性认定，实行条块化、网格化规划管理，界定其分工与服务职责。充分发挥“互联网+”的渗透性及信息传递能力，引导居民和政府管理者在城市规划、产业规划、生态保护、城市交通治理参与、决策上形成“共商、共建、共享”的政治生态氛围，由点及面健全区域性治理体系。

（二）提升区域债务治理能力

一是合理提升县级政府融资能力，激发基层政府发展经济的积极性与活力，适当放宽抵押物范围，赋予地方政府一定的融资权，创新担保方式，深化财税体制改革，加快推进全国范围内土地跨省交易。二是摸清债务类型、时间节点，采取远近结合，逐步妥善化解债务风险。短期应着眼存量债务风险，以风险防控方式化解；中长期应着眼于事权划分与界定，由中央接管地方政府不负债就无法承担的事权，重新划分地方和中央政府事权，界定债务范围。三是提升地方政府财政造血能力和持续增长能力，对承担全国生态安全、资源安全、粮食安全的区域，征收税基不易转移的自然资源开采税，以补偿其“生产”不足及无法“生产”的损失。成立专门统筹地方政府债务的管理机构，建立地方债务风险标准和预警机制，推行差异化增值税税收比例，提升县级债务风险防控能力。

（三）强化区域协调发展，共同抵御风险

区域间风险既可以传递也可以通过合作共同化解。国家战略层面，通过“帮传扶带”激励东部地区带动中西部地区，解决中西部的贫困问题、经济发展问题，东部地区在发展过程中通过扩散效应将企业、产业链环节向中西部转移与共建，同时对自身转型升级发展提供空间，实现合作共赢。东部地区在升级发展中，不断向产业链、价值链高端攀升，提升产业层次，打造高端平台，进一步增强中国对全球经济的影响力与贡献度，进而促进区域协调发展。

（四）推动全国统一大市场建设，熨平经济波动性

从空间划分来看，区域经济风险分为全国性和地方性。地方性风险如果和全国性风险叠加，将会强化经济波动性。通过建设全国统一大市场，将会弱化地方性经济发展风险。重点推动全国信用信息统一平台建设，减少信息壁垒带来的风险波动性，推动区域性产权交易平台发展，有序有效流转土地使用权；扩大技术和人力资源市场交流渠道，深化户籍制度改革破解人力资源流动的障碍，大力加快市场一体化进程。构建多层次、多形式、多领域的区域合作网络，横向上强化城市群、区域间合作，纵向上采取自上而下与自下而上相结合的区域合作。完善科学的可考评的均衡性转移支付，建立横向和纵向相结合的生态补偿机制。优质公共服务资源适当向欠发达地区倾斜，缩小地区间逐步扩大的公共服务差异，建设全国统一的社会公共服务平台，有序加快推进各类社会保险关系在不同省份间无障碍转移接续以及结算等问题，真正实现全国一张网，逐步缩小地区间的保障差距。

（五）提升现有治理体系水平

我国各地区在发展过程中会遇到不同的问题与风险，针对各种风险类型，形成了一系列治理方案与政策法规，既有国家层面颁布的具有全局性的文件，也有各地方政府出台的局部性的治理措施。在国内外经济形势日益复杂化背景下，我国现有治理体系越来越难以应对，迫切需要提升现有治理水平，建立一套新的制度性框架来推动区域风险治理。建立新型区域治理体系，要具备全面性、先进性和包容性的特点，从而解决不同利益诉求。治理方式上要从事后解决转为事前预警，达到降低冲击区域安全发展的目的。治理领域上要体现全面性与多样性，依据不同领域与产业的发展特点，制定相关的开放制度和法律保障机制，整合各地区的制度安排，解决“碎片化”带来的区域性壁垒，进一步改善区域综合发展环境与营商环境，即构建透明、公平和可预期的政策环境，促进产业合作、经济贸易和相互投资活动，按照价值链产业链发展规律深化区域间经济链接与合作。制定标准要遵从适宜性，解决发展中的共同问题，又要一定程度上高于现有标准，为应对风险做好准备。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

孙承平 | 中国社会科学院工业经济研究所助理研究员，研究方向：区域经济、区域创新。

孙承平.统筹发展与安全背景下推动我国区域高质量发展[J].治理现代化研究,2025,41(04):35-44.