因地制宜推动县域经济高质量发展

县域经济是国民经济的重要区域板块。党的十八大以来，习近平总书记多次就县域经济发展作出重要指示批示。2026年4月，习近平总书记指出，义乌小商品闯出大市场、做成大产业，形成“义乌发展经验”，这是因地制宜发展县域经济的成功实践。县域经济发展得好不好、强不强关键在于能不能做到因地制宜，有没有抓住“特”字做文章，包括特色要素禀赋、特色产业优势、特色环境条件等。而评判县域经济高质量发展成效的重要依据，是县域经济发展是否能实现强县富民。当前，我国经济发展进入深刻转型和外部环境复杂多变的新阶段，县域经济高质量发展不仅对于保持宏观经济稳定增长具有重要的作用，还有利于促进区域协调发展，为实现全体人民共同富裕创造更加有利的条件。

我国县域经济发展的基本特点

经过改革开放四十多年的发展，我国县域经济总体实力和活力明显增强，不仅培育形成一批富民强县的特色优势产业，还涌现出一批在产业细分领域举足轻重的工业强县、农业大县、文旅名县，更成长起一批综合实力超强的“千亿县”。纵观各地的实际情况，我国县域经济发展具有如下突出特点。

各具特色。理论上，空间尺度越小，区域之间的差异性越大。县域作为区域经济较小的空间单元，承载着一定规模的经济社会活动。但不同地区县域经济存在显著的差异性，具体表现为县域发展功能定位、资源禀赋、支柱产业、历史文化等方面的差异。我国东部地区依托改革开放先发优势，率先实现工业化的积累，昆山、江阴、晋江、张家港等工业强县成长为国际化水平较高的制造基地。自然条件、历史文化等方面的差异性也成功造就一批农业大县、文旅名县。例如，作为全国知名度很高的农业大县，山东寿光市长期以来是华北地区重要的蔬菜种植和供应基地；又如，作为文旅名县的代表，福建泰宁县年接待游客量超过1000万人次。此外，随着信息技术迭代升级和大规模普及应用，我国还涌现出一批覆盖不同行业领域的电商强县，形成电商驱动的贸工一体化产业集群，例如，山东曹县、广东普宁市等依托电商赋能，带动本地特色产业迅速崛起。

发展分化。通过对全国1800多个县（市）经济规模和发展水平的比较研究可得知，我国县域经济一定程度上存在“强者越强、弱者越弱”的分化发展态势，经济强县大多进入循环累积的强劲发展阶段，基础薄弱的县则陷入人口外流、产业发展相对滞后、经济增长动力不足的发展困境。此外，随着人口和产业向优势地区集中的趋势日渐突出，城市群和现代化都市圈成为城镇化的主要空间形态，越来越多县（市）利用区位优势融入国家规划的城市群或以中心城市为核心的现代化都市圈。但仍有部分县（市）尤其是边境县，因距离中心城市较远，受中心城市辐射带动相对有限，发展面临一定制约。

转型发展。随着工业化进入新的发展阶段和以人工智能为代表的先进技术广泛应用，我国县域经济结构、布局形态和组织体系发生质的变化。传统产业在改造升级中焕发新机，新一代信息技术、智能制造、新材料、合成生物、航空航天等新兴产业加速成长，农文旅融合、贸工农协同成为一二三产业融合发展的新方向。在产业转型升级的同时，我国县域从传统农村社会加速向现代城市社会转型，数字乡村和智慧城市建设使得县域基层治理在更高起点上实现全方位较快发展，“接诉即办”等基层治理改革有序推进，城乡居民诉求能够得到较快回应。

城乡融合。我国县域经济发展已进入全域统筹阶段，各地大力破除城乡二元结构，推动城乡产业协同发展、要素双向流动、公共服务均衡布局、基础设施互联互通、生态环境协同治理，城乡融合发展加快推进。在党中央集中统一领导下，各地深化户籍制度改革，稳步推进常住地基本公共服务全覆盖，推动县城成为农业转移人口就近就地城镇化的重要载体。与此同时，乡村全面振兴战略向纵深推进，持续改善乡村发展面貌，显著提升乡村对优质要素、现代农业、休闲消费的集聚吸纳能力。总之，城乡融合发展能够有效整合城乡要素资源、拓宽城乡市场空间，为县域经济高质量发展持续赋能、注入强劲动力。

总体而言，随着城镇化和工业化向纵深推进，我国县域经济正从规模快速扩张阶段进入优化存量、做强增量的新阶段。人口增速、城镇化率上升速度、地方财政收入增速等指标趋于放缓，县域经济发展更加需要依靠特色优势产业作为支撑，通过转型发展和城乡融合适应县域现代化发展需要。在这一进程中，中央需加大对发展能力相对薄弱县所在区域的帮扶力度，推动这类地区居民实际收入、基本公共服务保障水平与全国平均水平基本接轨，补齐全国县域现代化建设短板。

我国县域经济发展面临的新情况新问题

现阶段，我国县域经济发展面临更加复杂严峻的国内外环境和以人工智能为代表的新兴技术广泛应用带来的新机遇和新挑战。从国际环境变化看，全球化遭遇逆流、地缘冲突等因素的影响不容忽视，外向型经济面临的不确定性风险逐步上升，地方政府面临一定的外向型产业发展压力。从国内市场环境看，供强需弱的矛盾仍然突出，个别领域和行业陷入“内卷式”竞争，全国统一大市场建设推动招商引资模式转型，部分地方政府在此进程中面临一定招商、安商压力。从区域发展趋势看，人口和产业向优势地区集中趋势更为凸显，中心城市对周边县（市）的虹吸效应较为突出，但辐射带动作用有待进一步提升，部分县域面临产业空心化风险。从新技术带来的产业变革看，以人工智能为代表的新兴技术进入加快发展、广泛应用的阶段，“人工智能+”赋能千行百业，给县域传统产业改造升级带来新的契机；然而，新技术也对县域传统产业发展形成一定挑战，数智技术的广泛应用会弱化县域传统的劳动力成本优势，劳动密集型产业承压较为明显。

受国内外环境与发展条件变动影响，我国县域经济发展面临一些新的问题和挑战。从产业发展维度看，在国内有效需求不足、供强需弱矛盾突出的宏观背景下，县域传统产业占比偏高，易受市场需求波动影响，发展后劲有待增强。随着高速铁路网和高速公路网的日趋完善，县城休闲娱乐类消费逐步向中心城市或本市中心城区转移。从招商引资维度看，一些地区民间投资增速有所回落，外部产业项目引进难度加大，本地存量企业扩大投资的意愿有所下降。值得注意的是，在国家清理废止各类妨碍全国统一大市场建设的招商政策后，部分地方政府发展思路亟待调整，一定程度上存在招商压力加大的问题。从要素保障维度看，东部沿海省份的山区县以及中西部、东北地区部分县（市）出现常住人口减少、户籍人口外流现象，使得县域发展的人口要素支撑趋于弱化。从政策支持维度看，部分产业扶持政策因不符合公平竞争要求将被废止，例如，革命老区县（市）等特殊类型地区既往享受的部分倾斜性政策，可能按照全国统一大市场建设要求出现调整。此外，近年来一些地方财政收支压力加大，不利于持续增加科技发展与人才引育等领域的投入。

上述新情况新问题，是推动县域经济高质量发展必须积极应对的“硬骨头”。各地区需依据自身不同情况针对性施策：有些县（市）需将外部环境压力转化为产业转型动力，有些县（市）则应推动能源优势转化为新技术催生的算力产业优势，有些县（市）可借产业外迁之机“腾笼换鸟”谋划新产业赛道，有些县（市）应以优惠政策退出为契机推进营商环境改革。唯有辩证研判各类新情况新问题，才能化挑战为机遇。

因地制宜推动县域经济高质量发展的基本思路

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化承前启后的关键时期，县域现代化是全面建成社会主义现代化强国的重要组成部分。因地制宜推动县域经济高质量发展，是实现县域现代化的必然要求，也是县域现代化取得突破性进展的有效途径。在实践中，需坚持实事求是、分类推进，引导各地立足自身要素禀赋和发展阶段，探索符合各自实际的道路，更好地服务和融入全国发展大局。

科学合理确定县域发展定位。县域在区域发展中的相对区位、比较优势或经济地位往往决定其长期发展定位，对这一定位的正确认识需要经过长期实践、持续研究、深化认识和总结提炼。有些地方对本县（市）发展的定位不够精准或脱离实际，可能导致县域经济发展战略随着主要领导换届而反复调整，难以实现“一张蓝图绘到底”。一般而言，在中心城市辐射范围内的县（市），其发展定位往往为中心城市的副中心或功能型增长极；而远离中心城市辐射、相对独立发展的县（市），其发展定位要根据要素禀赋、区位优势等确定。生态资源禀赋较好的县（市）可以定位为中心城市的“后花园”，地处省际交界地区的县（市）可以定位为省际区域联动发展的节点城市，边境县（市）可以定位为国际旅游目的地、跨境商贸中心。从长期来看，一个县（市）发展定位在一定时期内需要保持相对稳定，但也需根据形势的变化进行适时调整，以更加有效地引导地方向前发展。

挖掘和强化县域发展独特优势。一方面，各地要着重从历史文化、区位条件等优势入手，寻找能够撬动县域经济发展的支点优势。例如，浙江义乌能够成长为世界小商品之都，一个重要原因在于传承活化“鸡毛换糖”传统商业文化优势，赋能商贸产业发展；同时依托国家与省级层面赋予的先行先试改革权限，将文化优势转化为发展优势与开放优势。又如，江苏昆山能够集聚大量国内外制造业企业，一个重要原因在于其依托毗邻上海的区位优势，将上海作为长三角中心城市的资源优势同其本地产业禀赋有机融合，培育形成内生竞争优势。另一方面，各地要充分挖掘和利用要素资源禀赋、特殊政策等优势，塑造产业发展的独特优势。县域要素资源禀赋包括矿产资源、动植物资源、气候资源、人才资源等，这些资源随着技术条件、发展阶段、市场需求等因素变化逐步具备开发的经济性，从而构成产业发展的基础条件。例如，陕西神木市依托丰富煤炭资源而发展为煤化工之城，江西泰和县深挖千年泰和乌鸡特色资源禀赋，将传统特色种养产业培育为富民强县的标志性产业。又如，内蒙古牙克石市立足独特的极寒气候条件，打造寒地测试产业基地，成为县域发展劣势转化为发展优势的生动范例。此外，特色要素禀赋也是催生多样化应用场景的重要源头。例如，远离居民区的山坳，可打造火箭发动机试验基地；成片闲置的古村落，可开发为短剧拍摄、文旅博主创作的文化创意场景。

发展壮大县域特色优势产业。现阶段，制造业竞争进入白热化阶段，劳动力成本上涨，县域产业发展难以通过培育劳动力优势形成强大的竞争优势。因此，县域产业发展要在“特”字上下功夫。一方面，要把特色要素禀赋优势转化为特色产业优势。目前，除了充分挖掘矿产资源、生态资源等资源优势外，发展县域经济还需着力做好“人”这篇大文章，中西部地区人口大县如果能吸引外出务工经商人员返乡创业，则有望成为创业大县。例如，江西修水县抓住外出人员扎堆珠三角从事模具产业的优势，以乡情为纽带、以龙头企业为重点、以优质营商环境为支撑，吸引在外企业家返乡创业，在不到五年的时间内培育形成模具产业集群，探索出“大企业建平台、小企业用平台、政府助力平台”的共享制造模式。另一方面，要把特色产业发展壮大为特色优势产业。当前，国内供强需弱矛盾仍然较为突出，特色产业形成较强竞争力的关键在于创新，包括商业模式创新、业态创新、装备或工艺技术创新等。而县域创新资源相对匮乏，企业创新投入亟待增加，创新能力仍有待增强。在此情形下，地方政府不仅要加大科技创新领域的财政投入，还需引导龙头企业主动对接高校、科研院所创新资源，建立以企业需求为牵引、以应用研发为导向的政产学研用相结合的创新促进机制，通过以点带面，形成辐射面更广的产业创新优势。

积极扩大县域人才资源总量。人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题，也是县域经济高质量发展需要积极应对的现实挑战。我国一些县（市）存在户籍人口多于常住人口、人口持续净流出现象。人口外流会带来青壮年劳动力供给下降、本地消费外流以及农村留守儿童、农村老年人口照护压力加大等问题。同时，中西部部分县（市）还一定程度存在人口外流与本地企业用工难问题并存的现象，对工业企业生产活动形成一定制约。鉴于此，对于存在上述状况的县（市）而言，吸引人口回流和就近城镇化是促进县域经济高质量发展的关键举措。一方面，做强做大县域优势特色产业，使之成为吸引本地人就业的“蓄水池”。产业规模扩大和产业质量提升有利于构建更加优质、多样、健康的产业生态，为农业转移人口创造更多、更优质的就业机会。另一方面，做优做新县城城市生活品质，使之成为年轻人就业生活的“新天地”。为此，需进一步改善县城居住、休闲、娱乐、购物环境，加大优质公共服务供给力度。此外，吸引人才回乡发展也是强化县域经济人才支撑的重要着力点，需重点关注外出创业人才和在外离退休的专业技术人才，他们怀有深厚乡土情结，愿意参与家乡建设。地方政府可针对这两类人才特点精准施策。例如，针对外出创业人才开辟回乡投资绿色通道，帮助他们解决返乡再创业的后顾之忧；针对在外离退休的专业技术人才，可探索人才培育与返乡养老相结合的方案，引导他们发挥专长助力县域培养教育、医疗、科技等领域专业技术人才。

持续改善县域经济发展环境。改革开放以来，我国县域基础设施、城乡宜居水平、城乡生态环境质量等方面得到显著改善，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”正在从美好愿景转变为现实。同时，随着全面深化改革持续推进、政府职能持续优化，县域发展软环境实现质的提升。然而，对照中国式现代化建设目标要求，县域软硬件环境与县域经济高质量发展需求之间仍存在一定差距，物流成本相对较高、制度性交易成本种类较多等问题亟须推动进一步改善。总体来看，推动县域经济高质量发展，既要持续促进硬环境提质升级，也要实现发展软环境的实质性改善。一方面，补齐硬环境短板。要优化物流园区功能布局，推动县域物流体系融入国家现代物流网络，提升农产品与工业品流通效率。同时，持续提升县城生活品质，有序开展老县城、旧城区城市更新行动，建设口袋公园、郊野公园，实施县域水系综合治理，不断提高县城宜居安居水平。另一方面，优化发展软环境。持续深化营商环境改革，以龙头企业、重点项目需求为牵引，推动行政审批制度改革。特别是在用地、用水、消防、安全生产、污水管网等领域，针对空间规划与准入事项推行并联审批，并探索县领导挂点项目机制，推动相关部门提高审批效率，协调化解重点企业生产经营、重点项目落地过程中的各类难题。此外，要充分发挥组织、纪检等部门作用，及时发现和调整不作为、慢作为的领导干部，通过督导、巡察、考评等方式推动基层领导干部持续转变工作作风。

因地制宜促进县域经济高质量发展的政策举措

当前，我国县域经济高质量发展进入爬坡过坎的关键阶段，既面临一些共性难题，也存在差异化的发展短板。解决这些问题，需要中央和地方有关部门坚持问题导向，真抓实干，靶向施策，确保取得预期的政策效果。

分类支持县城补短板强弱项。针对中西部偏远的经济薄弱县，要立足增进民生福祉的目标，改善县城公共服务设施，加大县城地下管廊、雨污分流系统、社区消防通道、城区口袋公园、养老院等领域建设投入力度。针对河流穿城而过的县城，要着力提高城市安全韧性水平，加固过境河流两岸的防洪堤，加强城区周边的湿地、水塘、水库等水系的管护，提高应对特重大洪水的防灾减灾能力。针对城市生活和工业生产用水短缺的县城，要因地制宜规划建设城市水源地和城市备用水源，根据实际需要实施跨区域调水工程，保障城市饮用水安全。针对城中村、棚户区面积较大的县城，要深入践行人民城市理念，在尊重住户意愿的基础上有序实施城中村、棚户区就地改造安置、易地搬迁或货币化补偿安置，探索片区整体规划和建设，同步做好信访、维稳工作，提高城市宜居水平。针对工业园区基础设施欠账较多的县城，要坚持高标准高起点推进园区改造升级，合理布局和建设工业污水管网、污水处理厂、园区路网、水电气管网，适度超前布局新型基础设施，预留新型基础设施建设用地。

优化支持政策提升县域经济发展的要素保障能力。在用地方面，建立县（市）工业用地、工业厂房空置率调查机制，依据各县（市）工业用地和工业厂房空置率水平优化建设用地指标配置，对于空置率较高的县（市），原则上不再新增建设用地指标，鼓励各县（市）挖掘使用存量用地空间，通过折价回购、重新收储、合作开发等方式对低效用地或出让未开发用地进行再开发。在人才引育方面，选择一批县（市）率先开展一体推进教育科技人才改革试点，实行从学前教育到高中阶段免费教育，探索职业教育产教融合办学机制，开展基层人才奖励专项计划，根据服务期限实施人才梯次奖励，引导专业技术人才向县（市）回流、扎根基层。在金融服务实体经济方面，加大针对县（市）的金融资本供给，开辟县（市）优质企业上市融资的绿色通道，完善地方专项债发行审核政策，针对县域特色产业特点开发适销对路的金融产品，如科技贷、订单贷等，使资本更高效地服务实体经济发展。在科技成果转化方面，完善科技特派员制度，鼓励发展专业化从业、市场化运作的科技服务中介组织，培养一批懂得县域需求、业务精湛的技术经纪人，支持设立面向基层创新需求的科技成果交易市场。有条件的县（市）可以开展数据要素市场化改革试点，设立数据交易所，鼓励企事业单位将数据要素列入资产核算清单，探索数据要素全链条增值服务模式。

推动放权强县改革试点。各省（市、区）结合实际，采取自主申报、专家评审、实地考评等方式研究确定放权强县改革试点，试点周期为3年至5年，实行动态调整、有进有出的动态化管理机制，每期选择一批有改革需求、有改革基础、有改革方案的县（市）作为试点。对于农业大县，重点是在确保粮食总产量相对稳定的前提下，允许探索耕地休耕制度，采取奖补办法支持撂荒地复垦，扩大特色经济作物种植面积，允许涉农资金统筹集中使用，支持耕地向大户、农业合作社或农业龙头企业流转，试行“谁种粮、谁受益”耕地补贴改革政策。对于工业强县，重点是下放市级工业项目行政审批权限，优先保障工业重点项目用地，发行地方债用于工业企业技术改造，支持围绕特色优势产业成立专业技术研究院，试点工业企业无抵押融资贷款。对于文旅名县，重点是鼓励企业开发旅游消费场景，下放市级旅游项目规划建设的行政审批权，发行地方债用于旅游景区改造升级，鼓励优质企业采取托管、联营等方式整合县域旅游景区景点。对于生态优县，重点是探索“两山”理论实践模式，深化自然保护地体制机制改革，开展生态产品价值转化试点，建立跨区域的横向生态保护补偿机制。

全面深化改革盘活县域资源资产。各县（市）要组织开展全域资源资产调查摸底，特别是对闲置建设用地、工矿厂房、仓储用房、农村中小学闲置校舍、政府闲置楼堂馆所、农村集体建设用地、山塘水库、林木资源、矿产资源等资源资产进行梳理、登记成册。坚持依法依规、科学评估、分类处置、公开招标的原则，邀请专业机构对资源资产进行评估，实施公开转让或招租，确保闲置资源资产高效转化利用。同时，应邀请人大代表、政协委员、居民代表、纪检干部等人员全程参与监督。此外，各县（市）可以根据当地实际情况组建资产管理运营平台，统筹经营开发未能顺利出让、招租或不适合对外出让出租的闲置资源资产。闲置资源资产公开转让价款、出租租金或由资产管理企业经营所得利润均应纳入地方财政收入，接受上级部门审计和本级人民代表大会的监督。

完善县域经济高质量发展的考核评价机制。为引导各地认真抓好县域经济发展工作，各省（市、区）要完善县域经济高质量发展考核评价办法，适当增加真正体现高质量发展的指标并提升其权重，如规上工业企业利税率、国家级中小企业特色产业集群数量等。同时，要针对不同类型的县（市）实施差异化考核，注重奖优与帮扶相结合，不仅要表彰先进县（市），也要安排先进县（市）派出工作队帮扶落后县（市），实现以强带弱、抱团发展。此外，要建立数智赋能的辅助考核评价系统，通过税收、居民消费、物流、居民诉求、专利申请等大数据资源，分析评价县域经济发展活跃度，为县域经济高质量发展综合评价提供科学参考。

注释从略，请参阅期刊纸质版原文

叶振宇|中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任、研究员

叶振宇.因地制宜推动县域经济高质量发展[J].学术前沿,2026,(19):55-61.DOI:10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.19.007.