【摘要】新冠疫情对劳动者的就业与生活造成了极大的威胁。鉴于此，日本或在原有制度框架下设立特例措施，或制定全新的制度政策来强化社会安全网，救助受困群体。疫情期间出台的劳动政策包括：大幅度修改雇佣调整补助制度；为无保险劳动者新设紧急雇佣安定补助制度；为无停工工资劳动者新设停工补助制度；为应对疫情带来的生活难题而新设停课休假补助·支援制度等；把没有失业但因疫情收入减少者纳入生活援助范围。这些政策扩大了日本社会安全网的保护范围并强化了力度，重点加固了保护就业的第一层网，避免了大量失业者的出现，为经济复苏保留了后劲。在保障公正性的同时，提高了社会安全网的救助效率。总体上说，日本新冠疫情期间的劳动政策对抑制失业产生了一定效果，但在如何应对救助需求增大、制度的常态化、提高救助效率以及克服财政资源制约等方面仍需进一步改进。
【关键词】日本；劳动政策；社会安全网；救助；就业；新冠疫情
【基金项目】中国社会科学院登峰战略企业管理优势学科建设项目；2020年度北京高等学校高水平人才交叉培养实培计划项目“社会安全网视角下应对新冠疫情的劳动政策机制研究：国际经验、启示与建议”。
引言
社会安全网（Social Safety Net），是指以保险、补助等手段减少受困人群生存风险的国家政策体系（朱玲，1999［1］11）。国家通过财政支出向受困人群提供经济援助，保障他们的基本生活所需，这同时也是精神上的援助，可为受困者带来安心和信心（武田长久，岩名礼介，2003［2］4；林正义，2012［3］72）。保护劳动者就业与生活安全的劳动政策，是社会安全网的重要组成部分（武田长久，岩名礼介，2003［2］5）。在市场经济体制中，劳动者是靠劳动力的付出来获取生活来源的，但当生产过剩、金融危机等市场经济固有的制度失败出现时，首当其冲受到威胁的就是劳动者。这时需要政府介入，实施必要的劳动政策，发挥社会安全网的作用来保护劳动者的就业和生活。
新冠疫情的突发，给日本原本的社会安全网带来了从未有过的冲击。为了控制疫情扩散，日本禁止外国人入境，旅游产业的经济效果消失，国际供应链中断。同时日本国内还采取了停工停学的社会隔离措施，这些使市场需求骤然减少，几乎所有行业的销售业绩都受到了影响，企业、尤其是中小企业的资金链萎缩甚至中断，员工的就业和生活受到了威胁。鉴于这种情况，日本或在原有的劳动政策框架下增加“特例措施”，或制定全新的政策，来应对疫情危机带来的冲击。这些政策根据疫情危机的冲击力度、冲击范围有针对性地强化了社会安全网，发挥了重要作用。通过对日本案例的分析，我们可以看到以劳动政策为主纲的社会安全网在现代社会的重要意义，即不仅在市场失败时需要社会安全网，在无法预料的疫情出现时，社会安全网更是保护国民的不可缺少的手段。
日本新冠疫情期间的劳动政策受到了理论界的关注。有研究指出，在这次突发的危机中，日本劳动政策保护了更多的人群，即不仅是企业的正规员工，还涵盖了非正规员工和自我雇佣的自营作业者（滨口桂一郎，2020［4］）。疫情危机的无差别打击，使得没有失业的人的收入也大幅减少，日本就将针对失业者的紧急资金特例贷款、住房补助制度扩大到了由于疫情收入突然减少的劳动者（滨口桂一郎，2020［5］）。自营作业者身单力薄，在疫情危机中受到了重大创伤，日本特地设立了上限为100万日元的“持续化给付金”，并考虑新建“面向平台型自营作业者的社会保险制度”和扩充包括自营作业者、非正规员工等在内的“第二失业保险（失业救助）”制度（山田久，2020［6］3－5）。有研究认为日本对于国民的各种补贴不论从金额数量还是支援范围，都不亚于高福利的欧洲国家（周燕飞，2020［7］）。但是日本的劳动政策也存在着问题。木内登英（2020）［8］指出，日本雇佣调整补助制度的目的是要保护劳动者就业，但是需要企业先发放停工工资，之后再申请补助。如果企业资金周转困难，无力发停工工资，或如果申请过程过长，在此期间企业运转资金断链就不得不解雇员工。木内登英（2020）［9］还指出，直接向尚没有失业的劳动者发放“失业”补助的制度，有助于减少企业维持雇佣的成本，也可以使劳动者及时得到生活资金，应该扩大该制度的使用范围。上述研究为我们考察新冠疫情危机中的日本劳动政策提供了重要启示。在此基础上，本文从社会安全网的视角在两个方面作进一步探讨：一是日本为应对疫情危机在劳动政策上采取了哪些措施，使社会安全网得到了强化？二是这些政策变化有什么理论意义，以及效果和存在的问题是什么？本文采取质性分析方法。首先详细调查日本厚生劳动省的政策文件以及相关研究文献，获得研究素材，其次梳理这些资料，对政策领域归类，与原有制度对比，明确每项政策在内容、实施机制上的变化。进而从社会安全网的视角在范围、力度、层次以及方式4个维度对各项政策进行整合，归纳出新冠疫情期间劳动政策支撑社会安全网的作用机制，分析政策效果与存在的问题。
一、日本新冠疫情期间的劳动政策变化
2020年1月15日，日本出现了第一例新冠感染者。之后感染者逐渐增加，到2月27日感染者增加到了186人［10］。为了减少群聚造成的感染风险，日本要求学校停课，停办大型活动，企业采取错峰上班、居家工作［11］。然而疫情持续恶化，4月7日，日本宣布东京都等7个地区进入为期29天的紧急事态，4月16日又将紧急事态宣言的范围扩大到全国，5月3日又将紧急事态宣言的期限从原定的5月6日延长到5月31日。紧急事态宣言期间，要求人流减少八成，商店、餐馆缩短营业时间，企业停工或减少上班人数，酒吧等聚集风险高的行业停业。资料表明，紧急事态宣言期间，东京、大阪等城市人流、感染人数等出现了减少趋势¹［12］。日本在5月25日解除了全国的紧急事态宣言，社会生活开始逐步恢复。但6月底以后，感染人数又开始增加，然而这次日本没有再宣布紧急事态，也没有要求停工停学，因为人流停滞对经济的打击太大。
¹ 比如，NTT docomo调查显示，2020年5月2日至5月6日15时与2019年同时点相比，从周边县到东京都、爱知县、京都府、大阪府、福冈县的人流减少五成至六成。
新冠疫情对日本社会经济的冲击是前所未有的，远远超过了2008年世界金融危机。最新统计显示，日本2020年4—6月的GDP增长率换成年率下降了27.8%，创下二战后的最低纪录［13］。新冠疫情给企业经营活动和劳动就业带来了致命打击。世界范围的疫情暴发使得国际供应链中断，日本国内企业大量停工，或缩小生产营业规模，造成员工收入减少及失业。在日本国内，由于外国游客突然减少，使得日本国内市场骤然缩小，企业没有了销售收入，失去了继续雇佣员工的财力。新冠疫情影响到了社会所有阶层，但受害最深的是那些没有足够金融资产、不动产支撑的劳动者、自营作业者。日本政府采取的停工停学停业、减少外出等措施，使得依靠每日劳作赚取薪资的人们的生活受到了严重威胁。
日本原来就存在由社会保险及就业政策、生活福利资金特例贷款、生活保护制度等构成的社会安全网。但是突然而至的新冠疫情，使得这个社会安全网漏洞频现。作为补救手段，日本采取了新的“政策组合”，对不同的群体实施了有针对性的救助。其中，针对劳动者的救助对策由厚生劳动省负责。其内容分为3个方面：一是就业保护对策，避免劳动者失业；二是新难题对策，解决劳动者疫情期间在工作生活中遭遇的新难题；三是生活援助对策，向生活困苦的劳动者提供经济援助。这些对策大多数是依据原有制度设立的特例措施，还有一些是完全的新政策（参见表1）。可以说，日本的劳动政策在新冠疫情期间发生了很大变化。
表1 新冠疫情期间日本劳动政策的变化
注：√表示变化形式。表中的“特例措施”意为依据原有制度设立的新措施，“新政策”意为新设的制度，“追加调整”指疫情期间对该政策进行过的调整。“雇佣调整补助”的原文为“雇用調整助成金”。“紧急雇佣安定补助”为“緊急雇用安定助成金”。“停工补助”为“新型ロ ル感染症対応休業支援金”。“工作方式改革补助”为“働き方改革推進支援助成金（テレワークコース·職場意識改善コース）”。“停课休假补助·支援”为“小学校休業等対応助成金·支援金”。“怀孕员工休假补助”为“新型コロナウイルス感染症に関する母性健康管理措置による休暇取得支援助成金。“亲人护理休假补助”为“両立支援助成金”。“生活福利资金特例贷款”为“生活福祉資金の特例貸付”。“住房补助”为“住居確保給付金”。
资料来源：作者根据厚生劳动省的劳动者、经营者·自营作业者对策整理。参见：https://www.mhlw.go.jp/stf/covid-19/kurashi-yashigoto.html#h3_2_1。
二、就业保护对策
疫情期间日本的就业保护对策包括在雇佣调整补助制度框架下新设特例措施、新建紧急雇佣安定补助制度和停工补助制度¹。
（一）雇佣调整补助制度框架下的特例措施
雇佣调整补助制度的目的是援助企业不解雇员工，以临时停工或离岗培训形式维持员工就业。补助时间1年最多100天。补助采取事后核实补发形式，企业在停工前制定停工计划及劳资协议，停工期间发放停工工资，停工结束后向劳动局申请补助，并提交员工出勤记录、停工工资发放记录等材料。然而鉴于此次疫情严重，日本新设了特例措施，在申请资格、补助比率、补助金额上限、离岗培训、补助对象、补助时间、停工条件、申请手续等方面进行了大幅修改。
降低了申请资格门槛。原来规定，经营指标（生产量、销售额等）“最近3个月同比减少10%以上”，特例措施为“最近1个月同比减少5%以上”。将经营指标减少程度从“10%”改为“5%”，意味着政府要对数量更多的企业进行补助。
提高了补助比率。原来停工工资的补助比率是“中小企业2/3，大企业1/2”²，特例措施提高到“中小企业4/5，大企业2/3”，并且在该制度执行期间没有解雇员工的话，补助比率进一步提高到“中小企业10/10，大企业3/4”³。补助比率提高，意味着政府愿意替企业承担更多的劳动力成本。这就会更大程度地减轻企业压力，为在严峻经济形势下的生存提供有利条件。因为只有企业能够存活下去，员工的就业及生活才有保障。
¹ 文中基本上都是依据厚生劳动省的政策文件进行分析。参见：https://www.mhlw.go.jp/stf/covid-19/kurashiyashigoto.html#h3_2_1，如果使用其他部门的文件，将另行标明。
² 中小企业指以下企业：按行业分，零售业（含餐饮店）为资本金5 000万日元以下或员工50人以下企业；服务业为资本金5 000万日元以下或员工100人以下企业；批发业为资本金1亿日元以下或员工100人以下企业；其他行业为资本金3亿日元以下或员工300人以下企业。大企业指中小企业以外的企业。
³ 如果未出现员工因企业理由离职的情况，并且月工资发放日的员工人数是上个月人数的4/5以上，就可以认为是企业没有解雇员工。
提高了补助金额上限。原来的补助金额上限为“每人每天8 330日元”，特例措施提高到“15 000日元”。此项修改具有激励企业提高停工工资支付比率和保障劳动者收入稳定的作用。厚生劳动省《令和元年工资结构基本统计调查》显示，2019年日本一般劳动者的月平均工资为30.8万日元［14］。按照每月工作20天（每天8小时，每周40小时）计算，一般劳动者的日工资是15 400日元，原来的8 330日元补助金额相当于一般劳动者日工资的54%，而特例措施规定的15 000日元补助金额相当于一般劳动者日工资的97.4%。这就会激励企业把停工工资的支付比率提高到六成以上，保障员工停工期间的收入不会骤然下降。
提高了离岗培训的补助比率与追加补助金额。原来对离岗培训的补助比率是“中小企业2/3，大企业1/2”，追加补助金额是“每人每天1 200日元”。新措施修改为“中小企业4/5，大企业2/3，每人每天1 200日元”，如果不解雇，“中小企业10/10，每人每天2 400日元；大企业3/4，每人每天1 800日元”。这表明政府希望企业通过离岗培训的方式留住员工的“能力与经验”，积累人力资本，以便在经济好转时能够迅速利用。
扩大了补助对象的范围。原制度以加入雇佣保险超过6个月的员工为对象¹。但这把没有雇佣保险资格的员工以及新加入雇佣保险的员工排除在外，引起了社会批评。因此，日本撤销了“加入雇佣保险超过6个月”的规定，同时还新建了紧急雇佣安定补助制度，以解决无保险员工的就业。
¹ 雇佣保险是依据“雇佣保险法”建立的有关失业及维持就业的保险制度。当劳动者失业或企业难以维持雇佣时，雇佣保险提供补助，以保障劳动者的就业与生活安定。雇佣保险的支付资金来源包括员工与企业缴纳的保险金，以及国家投入。
延长了补助时间。原来规定，补助时间1年最多100天，3年最多150天。而特例措施规定，2020年4月1日至2020年9月30日期间不受此限定，后来又把补助期间延长到2020年12月底。
放宽了停工天数、停工形式的条件。按照原制度，企业停工必须符合“工资结算月内停工天数为规定工作天数的1/20以上（大企业为1/15以上）”的要求。也就是说，员工在规定工作天数内至少停工一天以上才算停工。新规定将此修改为“工资结算月内停工天数为规定工作天数的1/40以上（大企业为1/30以上）”。这就把停工半天也算作了停工。原制度对停工形式也有规定，“企业所有部门同时实施一小时以上的停工”，才可以申请补助。但在特例措施中，“各地区、部门、岗位、职级、早晚班中有一小时以上的停工”就可以是补助对象。这样的规定更加符合实际情况，可以将更多企业、更多劳动者包含在申请范围中。
简化了申请手续。为了让企业尽快得到补助，减轻企业的手续压力。日本简化了申请手续、削减了申请材料、简化了计算方法。需要填写的项目从78个减少为38个。在表格中增加了自动计算功能，省去了申请者的计算负担。记录内容也大幅简化，如不用按天填写停工情况，只需要填写停工总数。减少了需提交资料的数量，取消了资本金证明资料、停工协议中的所有员工的停工委托书等［15］。从申请到发放补助的时间也从两个月减少到一个月，再减少到两周［16］。原来要求提交停工计划，2020年5月19日后也不需要了。
截止到2020年9月18日，雇佣调整补助（特例措施）的累计申请件数为1 275 220件，累计批准件数为1 152 674件，累计支付金额为14 483.09亿日元［17］。从这个结果来看，批准率为90.4%。可以说超过115万家企业得到了补助。日本总共有359万家企业［18］，意味着约32%的企业获得了国家的支援，维持了众多劳动者的就业。
（二）针对无保险劳动者的救助政策
上述雇佣调整补助的补助对象必须是加入雇佣保险的员工。加入雇佣保险要符合两个条件，一是每周工作时间20小时以上，二是雇佣天数超过31天。日本企业雇佣了很多非正规员工，这些人中有很多不符合这两个条件。
非正规员工，指的是有雇佣期限的员工。雇佣期限一般不超过3年。非正规员工包括非全日制工、临时工（含打工学生）、派遣工、合同工、特约工等。20世纪90年代以来，日本企业为了节约劳动力成本、按市场动向灵活调整劳动雇佣量，雇佣了大量的非正规员工。据日本总务省调查，2019年除管理层以外的被雇佣者5 660万人中，非全日制工、临时工、派遣工、合同工、特约工等非正规员工有2 165万人，占被雇佣者总人数的38.3%［19］。也就是说，企业员工中近四成是非正规员工。
与正规员工相比，非正规员工的待遇明显低下。为了改善非正规员工的待遇，日本近些年要求企业把符合条件的非正规员工纳入雇佣保险，提高非正规员工的参保比率。但调查显示，2014年全部非正规员工中只有67.7%的人符合雇佣保险条件，具体来看，临时工的19.4%、派遣工的83.8%、合同工的83%、特约工的81.1%符合条件［20］。由于雇佣保险条例至今没有修订，所以可以推测仍有相当多的非正规员工没有加入雇佣保险。
鉴于此，日本新建了紧急雇佣安定补助制度，来支持企业采取停工或离岗培训形式维持无保险员工的就业。依据这个制度，企业向无保险员工发放停工工资就可以获取补助。补助比率、补助金额上限、补助天数、申请手续等和雇佣调整补助制度的特例措施相同。
（三）针对无停工工资劳动者的救助政策
尽管有上述雇佣调整补助制度和紧急雇佣安定补助制度来支援企业向员工发放停工工资，但现实中仍然有人不能够拿到。其中最重要的原因是企业自身资金困难。受疫情影响最大的餐饮业中大多数是小企业，这些企业基本上是依靠营业额来支付员工工资的，一旦没有了营业额就没有了资金来源。而雇佣调整补助等制度需要企业先向员工发停工工资，而后向政府申请补助。但很多小企业没有能力这样做。再加上小企业管理体系不完善，人手缺乏，无力提交申请补助的各种资料、手续。对于这种状况，出现了建立代替雇佣调整补助的新制度，不通过企业，而是直接向停工员工发放国家停工补助的社会呼声。
日本律师联合会提议可采取将劳动者视同失业者、领取失业补贴的措施，迅速加快雇佣调整补助的发放速度。其法律根据，可以援用《应对严重灾害之特别财政援助法》第25条《基于雇佣保险法的求职者补助发放条例》，企业由于灾害原因停业不能向员工发放停工工资时，即使员工没有离职，或者只是和企业约定再雇佣情况下的暂时离职，员工都可被视同为失业者而领取失业补贴［21］。政府听取了社会意见，由厚生劳动省起草了“应对新冠病毒停工补助制度”的文案，2020年6月12日国会通过了《应对新冠病毒雇佣保险法临时条例的法律》，正式建立了停工员工自己可以申请补贴的制度——停工补助制度［22］。
停工补助制度的对象是中小企业员工，不限制雇佣形态和国籍。正规员工、非正规员工、技能实习生、打工学生、外籍员工都可以申请。补助金额为员工停工前的平均工资的八成，每人每天最多11 000日元，每人每月最多33万日元。停工4小时以上的，按1天计算补助金额，少于4小时的按半天计算。补助时间为2020年4月1日至2020年12月31日。申请采取邮寄和线上两种形式。员工在申请时提交申请表、“支付资格确认表”、身份证明、银行账户、停工前工资及停工期间无工资的材料。“支付资格确认表”对员工何时停工、停工多久以及有无领取停工工资进行核实，由员工和企业共同填写。停工前工资和停工期间的工资材料由企业提供。但如果企业不愿意提供，员工也可以空着，由劳动局向企业直接核实。材料审核时间约两周。
停工补助制度从2020年7月10日开始实施。截止到2020年9月18日，累计申请件数为320 879件，累计批准件数为155 480件，累计批准金额为12 609 616千日元［23］。从这个结果来看，超过32万人申请了补助，约48.5%的人获得了批准，平均每人获得约8.1万日元（约合人民币5 265元）。这个制度直接补助员工，稳定了员工收入，也帮助企业能继续雇佣劳动者。但这个制度也存在一些问题。本来按照《劳动基准法》，当停工因企业原因发生时，企业就有义务发停工工资，然而在这个制度下是国家代替企业发了停工工资。再者，应该在社会安全网的层面上讨论国家在突发疫情停工时的生活保障功能，充分、全面地把握国民需求（滨口桂一郎，2020［24］）。另外，该制度要求企业提供员工停工以及工资等证明，这在现实中是无法实现的（今野晴贵，2020［25］）。因为根据《劳动基准法》，企业有义务支付停工工资，如果企业在申请材料中承认自己命令停工并且没有发停工工资，这相当于承认自己违反了《劳动基准法》。因此，员工获取停工证明存在阻碍。这种情况下，劳动局需要直接向企业核实，所以从申请到拿到补助需要较长时间。从上面的调查结果来看，批准率不到五成，应该与此有很大关系。
三、新难题对策
新冠疫情彻底打破了社会的正常秩序，使劳动者的工作和生活出现了前所未有的难题。因学校停课而在家的小学生需要看护。因专业护理不能上门服务的居家老人需要子女照顾，而子女不上班就没有收入。怀孕员工以及有基础疾病员工通勤有感染风险。这些人成为了疫情危机中新的受难人群。但原来的社会安全网中没有应对这些需求的措施。因此日本新创立了以下制度或制定了特例措施。
（一）停课休假补助·支援制度
为了防止新冠病毒扩散，日本政府要求学校停课。但幼儿园、小学的孩子独自在家不安全，需要大人照看。为此，日本新建了停课休假补助制度，使作为监护人的劳动者可以请假照顾孩子并获得停工工资。该制度规定在2020年2月27日至9月30日期间，作为监护人的劳动者请假照顾停课孩子，可以算作带薪休假。并且，该假期不占用法定带薪休假的天数。企业允许员工请假并发放全额工资，可以申请应对停课休假补助金。该制度不限雇佣形态，正规员工与非正规员工都是补助对象。
可以申请请假照顾的孩子有两类。一类是因防疫要求停课的学生，包括小学、义务教育前期课程学校、幼儿园、托儿所、特别支援学校（如残障者学校）、课外儿童俱乐部、放学后看管服务机构、家庭托儿机构等的学生。另一类是因感染了新冠病毒而需要隔离的学生。该制度的补助比率为100%，补助金额上限为每人每天8 330日元，4月1日后提高到15 000日元。员工休假，必定对企业的业务造成相应的损失，但有了国家补助，可以弥补一些。对于身为监护人的劳动者，可以借助该制度安心地在家照顾孩子，没有收入减少的后顾之忧。
在日本存在着“自营作业者”形式的劳动者。这些人不受雇于企业，以合同形式接受订单获取报酬，如手工艺人、自由撰稿人、设计师以及演员艺人等。受雇于企业的劳动者可以利用上述制度向企业请假在家照顾孩子，但自营作业者就无法得到该制度的援助。为此，日本新设立了停课休假支援制度，专门为那些因为照顾孩子不能完成合同约定工作、收入减少的自营作业者提供补助。申请该制度的自营作业者可以是停课孩子的父母、养父母、祖父母或亲戚。申请人要照顾的包括因学校停课在家，或是感染了新冠病毒、可能感染新冠病毒、有基础疾病感染新冠病毒时容易重症化的儿童。申请人要提出“业务委托合同”。业务委托合同，指的是申请人作为被委托方和委托方就业务内容、报酬、作业场所、交货期限等进行约定的书面材料。可以是纸质形式，也可以是电子形式。申请人需要提交申诉书，说明因为照顾孩子而不能在约定期限完成工作。最初，该制度规定2020年2月27日至3月31日之间，停工一天补助4 100日元。之后，又增加了补助金额，从2020年4月1日开始，停工一天补助7 500日元。
（二）怀孕员工休假补助制度
为了在疫情危机下保护怀孕员工的安全，日本专门新设了怀孕员工休假补助制度，让怀孕员工安心休假生育，生育后继续工作。该制度规定，满足以下3个条件的企业，可以向国家申请补助。第一，在2020年5月7日至9月30日之间，作为应对新冠病毒的母性健康管理措施，根据医生或助产士的指导，建立了怀孕员工带薪休假制度。第二，公布带薪休假制度以及应对新冠病毒母性健康管理措施，使员工周知。第三，在2020年5月7日至2021年1月31日之间，让员工取得该休假天数达到5天以上。企业最多可申请20人的补助。没有加入雇佣保险的员工也适用于该制度。补助金额以人计算，带薪休假累计5天以上20天以下的为25万日元。超过20天的，每20天增加15万日元，最多100万日元。
（三）亲人护理休假补助制度
疫情危机使得劳动者家中的老人、病人护理成了难题。日本对于居家的老人、病人，由政府以及公益性企业提供一些看护服务，但出于防止病毒感染的考虑，这些服务都暂停了。为了帮助劳动者渡过难关，日本在原有的亲人护理休假补助制度的基础上又增加了新内容，对于允许员工带薪休假照顾家人的企业给予补助。申请企业要建立有应对新冠病毒疫情措施的护理带薪休假制度。在原来已有的护理停工、护理休假、带薪年假等制度之外，这个新制度规定当员工因为新冠病毒疫情影响需要请假护理家人时，可以取得带薪休假。休假天数5天以上不满10天的，补助20万日元。休假天数10天以上的，补助35万日元。每个企业最多可以申请5人的补助。这个制度的补助对象是中小企业。
（四）工作方式改革补助制度
新冠病毒的感染途径被认为是人与人之间的接触。因此人员集中的工作场所、前往工作场所的公共交通工具有较高的感染风险。疫情发生后，日本要求人们减少外出，要把人流量减少八成，并要求企业减少出勤人数，尽量实行居家网上工作的方式，国家对于实施居家网上工作的企业将给予补助。工作方式改革补助制度规定，中小企业为防疫引进网上工作方式，要购买或租赁所需通信设备、重新编制工作条例与劳资协议、对劳务管理人员进行培训、对员工进行培训与宣传、聘请外部专家（社会保险劳务士等）时，可以申请国家补助，补助金额相当于所需费用的1/2，补助金额上限为100万日元。
同时，在原有工作方式改革补助制度的框架下还新设了一个措施，名为“职场意识提高特例措施”。疫情给劳动者的生活带来了新的困难，日本政府鼓励企业制定疫情期间的特别休假制度，让劳动者能安心休假处理生活难题而没有收入减少的忧虑。日本企业是有带薪休假制度的，但政府要求企业做出新的应对，规定有以下3种情况的员工可以带薪休假：（1）需要照看因小学及幼儿园停学在家的孩子的员工；（2）感染后容易变成重症的怀孕员工以及高龄员工、患有糖尿病、心不全、呼吸器官疾患的员工；（3）被感染或怀疑感染的员工。如果企业制定了这种特别休假制度，政府会对其进行补助。特别休假制度肯定会对企业的工作安排、出勤管理等带来一系列问题，为此企业要进行一些经营管理方面的改进，提高对因新冠疫情而特殊休假的认识。如果企业进行这方面的改进，采取了以下措施：培训劳务管理人员和员工、聘请外部专家（社会保险劳务士、中小企业诊断士等）进行咨询、修改工作规则、引进人才、更新人力资源管理软件系统、购买新的管理设备、购买或更新电子行车记录仪（用于管理员工驾驶过程中的休息时间）、购买网上工作设备、购买提高劳动生产率的相关设备，就可以申请补助金。补助额度是投入资金的3/4，最高是50万日元，这个措施的适用对象也是中小企业。
四、生活援助对策
停工停学、减少外出的防疫措施使得市场需求急剧减少，以餐饮、零售、旅游为代表的行业受到了极大冲击，失业者增加，一些人失去交付房租、保险金的能力，陷入了生存危机。为此，日本在原有制度基础上制定了特例措施。
日本原来就有“生活福利资金特例贷款与住房补助制度”，向长期失业者¹、破产者提供无利息、无担保贷款，确保他们有栖息之处。但有工作的人、收入高于国家规定水平的家庭不是保护对象。但此次疫情暴发，使得很多人骤然失去收入而跌入了贫穷境地，其中不乏还没有失业的人。鉴于此，日本修改了规定，允许有工作的、但因疫情突然生活困难者也可以申请贷款和住房补贴。
¹ 长期失业者指失业时间超过1年的失业者。按照日本相关制度，失业者（失业前加入雇佣保险并超过6个月）最长可以领取1年的失业补贴，超过1年就不能领取失业补贴。
贷款方面分为“紧急小额资金”和“综合支援资金”两个制度。紧急小额资金制度对因为停工、停业而暂时生活困难的家庭提供20万日元以内、2年内偿还的贷款。综合支援资金制度对失业者家庭提供较长时间的贷款。2人以上家庭可以获得每月20万日元、原则3个月（最长6个月）的贷款，单身可获得每月15万日元、原则3个月（最长6个月）的贷款，偿还期限为10年。如果借款人在偿还贷款时还是处于收入减少状况，就可以按照“住民税非课税家庭制度”免除债务。截至2020年9月19日，紧急小额贷款的累计申请件数为1 152 050件，累计批准件数为1 114 588件，累计支付金额为3 756.2亿日元。由此可推算出该制度的批准率为96.7%，每件支付金额约为33.7万日元（约合人民币2.2万元）［26］。
住房补助制度原来以失业或破产的人为对象。而在这次疫情中出现了虽然没有失业或破产但收入减少、交不起房租的人。鉴于这种情况，日本把申请对象扩大到了“收入因非个人原因减少并且处于和失业、破产相同状况的人”。家庭收入低于“市町村民税非课税”标准收入的1/12与房租的合计金额的人、单身者的存款不超过50.4万日元，2人家庭不超过78万日元，3人家庭不超过100万日元的人都可以申请相应额度的房租补助。同时，该制度要求失业者在接受补助期间要积极、诚实地找工作，将来以劳动回报社会。
保护国民就业与生活的政府措施，除了以上所述的厚生劳动省之外，其他国家部门也在实施，主要措施有4个。第一个是总务省实施的“特别定额给付金”政策，向国民每个人（包括外国人）发放10万日元（约合人民币6 500元）现金补贴。第二个是经济产业省实施的“持续化给付金”政策，对受疫情影响最近一个月的营业收入比2019年同期减少50%以上的中型企业、中小企业、小微企业以及自营作业者提供现金补助。每个法人补助200万日元（约合人民币13万元），每个自营作业者补助100万日元（约合人民币6.5万元）。第三个是经济产业省实施的“房租支援给付金”政策，对租赁办公场所或店铺的中型企业、中小企业、小微企业以及自营作业者提供房租补贴。以上企业或个人在2020年5月至12月期间，任意一个月的营业收入比2019年同期减少50%以上，或者连续3个月的营业收入比2019年同期减少30%以上，就可以申请补助。补助金额相当于6个月房租，法人最多补助600万日元（约合人民币39万元），自营作业者最多补助300万日元（约合人民币19.5万元）。第四个是允许生活困难群体缓缴或免缴社会保险等费用。各地方政府以及社会保险机构对生活困难群体都采取了缓缴或减免政策。比如，日本年金机构对受新冠疫情影响2020年2月以后收入减少，或者2020年2月以后收入可能下降到国民年金免缴标准以下的人，实行了缓缴或免除政策。另外，对国民健康保险费、高龄者医疗保险费、护理保险费以及水、电、天然气费也采取了缓缴政策。
五、社会安全网视角下的日本劳动政策作用机制与问题
关于日本社会安全网的理论描述，存在着一些异同。对于“日本社会安全网分3个层次”，大都是认同的，但对各层次的具体内容，有着不同的描述。如林正义（2012）［3］72认为第一层是雇佣保险等社会保险制度，第二层是生活福利资金特例贷款、求职者支援制度，第三层是生活保护制度。而武田长久、岩名礼介（2003）［2］4和小岛茂（2008）［27］24认为第一层应该包括就业政策，才能与社会保险制度联动，从而强化对受困人群的就业保护。综合上述研究，可以认为原来的日本社会安全网是一个具有三层结构的国家制度体系。第一层由社会保险与就业政策组成，旨在保护劳动者的就业安定，以加入雇佣保险的劳动者为对象。第二层由生活福利资金特例贷款、住房补助、求职者支援制度等组成，旨在提供生活与求职方面的援助，以长期失业者等为对象。第三层是生活保护制度，保障低收入贫困家庭的基本生活需求。日本社会安全网的设计初衷，是尽可能用第一层网和第二层网来救助社会弱者，避免让这些人坠落到最下层的社会保护制度，也就是说社会保护制度是设在贫困边缘的最后一张“网”。
根据社会经济形势的变化，日本对社会安全网做了不断的修改和完善。20世纪90年代以前，社会保险制度是日本社会安全网的重点，但随着经济增长滞缓、人口老龄化、非正规员工的增加以及贫困群体的扩大，社会保险制度的局限性突显出来，要求强化社会安全网的社会呼声增多¹（林正义，2012［3］73－80）。2009年10月，日本提出“构建新安全网”，对生活福利资金特例贷款制度进行了改革，新设了住房补助、求职者支援制度，这样就使第二层网得到了强化（滨口桂一郎，2020［4］）。而在这次疫情期间，日本针对疫情危机带来的具体问题，采取了一系列措施，扩大了保护范围，增大了保护力度，使社会安全网在应对未曾有的危机中发挥了重要作用。在资源分配方面，日本把资金重点用于加固社会安全网的第一层网，补助企业的工资成本，鼓励企业维持雇佣，这样既避免出现大量失业者，也为经济复苏保留了后劲。在政策执行方面，日本大幅简化了申请手续，提高了救助措施的及时性，尽管还有改进的余地，但可以说政策执行的效率有了提高。同时，也尽可能地保障了申请资格的真实可靠，基本上落实了公正的原则。
¹ 因为很多非正规员工、无固定职业者由于劳动时间短而没有资格参加雇佣保险和厚生年金，只能加入其他社会保险制度，而这些制度要求参保人全额负担保险费，所以低收入者交不起保险费，就变成了无保险者或低等保险者，这意味着保险制度对这个人群失去了救助意义。
（一）范围与力度的强化
在此次新冠疫情危机中，日本社会安全网在范围和力度两方面得到了强化（参见表2）。范围方面的强化，是指保护的人群扩大、应对的需求增加。具体来说，就是在第一层网新设了紧急雇佣安定补助制度、停工补助制度、停课休假补助·支援制度，社会安全网将无保险劳动者、无停工工资劳动者、自营作业者覆盖其中。前所未有的疫情危机，把人们置于前所未有的困境中，停课休假的幼儿需要照看，怀孕员工出勤有感染风险，卧床亲人需要护理。为应对这些新需求，日本新设立了相应的援助制度，让劳动者在疫情期间能照顾家人，并且可以继续工作。劳动者是社会附加价值的生产者，如果他们不能正常工作，就意味着社会再生产功能的停滞，因此必须让这些受到疫情冲击的人能渡过难关，重返工作岗位。并且，日本在第二层网把没有失业但因疫情生活困难的劳动者也纳入生活福利资金特例贷款、住房补助制度的对象范围，即使没有失业但收入锐减的劳动者增多，因此必须对他们实行救助，维持他们的基本生活需求。
表2 日本新冠疫情期间社会安全网的强化
注：*表示新冠疫情期间新增制度。▲表示保护力度增大。本表仅包括厚生劳动省实施的主要政策。
资料来源：作者整理。
力度方面的强化，首先是救助力度的强化，对雇佣调整补助制度为首的各项制度数次提高补助比率和补助金额上限、数次延长补助时间。再者是执行力度的强化，为了让受困者尽快地、简便地得到补助，政策执行部门降低了申请补助的资格条件，大幅简化了手续，缩短了审查时间，还新设措施直接把补助发给劳动者，同时政府也加快了制度审议的速度。日本国会在审议新制度时通常要用充分的时间来辩论。但面对疫情危机，日本国会很快就做出了决策（滨口桂一郎，2020［24］）。
（二）第一层网的加固
近些年来，日本对社会安全网的修缮重点在第二层网上。而在这次疫情期间，日本重点对第一层网进行了加固，不仅大幅修改了雇佣调整补助制度，还新设了紧急雇佣安定补助制度、停工补助制度。从资源分配上可以看出就业保护政策的重要地位。2020年度第一次补充预算中维持就业与生活款项共9 627亿日元，其中雇佣调整补助制度为8 330亿日元，占该款项的86.5%［28］。第二次补充预算中维持就业与生活款项共19 835亿日元，其中雇佣调整补助制度为7 717亿日元，占该款项的38.9%；新设定的停工补助制度为5 442亿日元，占该款项的27.4%［29］。
将就业保护作为社会安全网的重点政策，在疫情危机毁灭市场的特殊情况下是完全必要的。传统市场经济理论认为，在市场经济体制下企业由于经营方面的理由解雇员工，政府不应该干预，而应该由市场需求来调节劳动力的流动，让劳动力向有需求的行业及企业自然转移。但在疫情危机的冲击下，几乎所有的行业、企业都受到了毁灭性的打击，市场几乎停滞，当然市场的劳动力调节机能也无法发挥作用。在这种情况下，只能依靠国家力量来援助企业进而保护劳动就业。
将就业保护作为社会安全网的重点政策，从人力资源角度看也是具有合理性的。随着信息技术、人工智能技术的进步，企业的自动化进展很快，人在生产过程中的作用愈发重要。人在自动化设备无法完成的领域，如新产品的创意和研发、新技术的引进和改造、新业务领域的开发等方面发挥着企业发展所不可缺少的作用。疫情危机中，企业骤然之间失去外部市场，资金流断链。但疫情终究是要过去，市场还会重新复活。如果企业在疫情期间因资金困难解雇了有技术积累的员工，当经济复苏时就没有了充分的人力资源的支撑（OECD，2020［30］25）。因此，国家力量在这个关键时刻给予企业补助，也是为企业保存了重要的人力资源。
从劳动者的角度看，就业保护政策最利于维护自己的生活质量。只要不失业，尽管疫情期间被迫停工，但可以拿到停工工资，基本生活质量可以保证，并且保险及年金缴费等可以延续，将来生活也安心。如果失业了，就坠入了社会安全网的第二层次，尽管有失业补助、住房补助，但生活质量会大幅降低，陷入充满不安的窘困境地。
（三）公正与效率的兼顾
社会安全网所使用的资金来自于国家财政，因此，向企业或个人给予补助时公正应该是基本原则。但在疫情危机突然来临、市场几乎整体崩溃、企业资金链中断的情况下，急需从外部注入资金来维持经营和员工的雇佣。此时，补助金的发放就更应该重视效率了。
要保证补助发放的公正，就需要对申请者进行严格的资格审查。首先，要规定提交资料，要求申请者准确、诚实地填写。之后，政策执行部门要逐一核实，确认资料填写内容无误，方可决定补助。由于政策执行部门的人手有限和申请者数量众多，完成整个手续过程往往需要数周甚至数月的时间。疫情危机的初期即2020年5月之前，日本还是按照原来的程序来进行补助的发放，雇佣调整补助的“批准件数占总申请件数”的比率只有10.2%。这种状况受到了社会批评。日本政府随即对申请手续进行了修改，减少了提交资料的数量，缩短了审核时间，该比率在5月的第一周增长为29.3%，之后持续增长，9月12日至9月18日的比率达到了90.4%（参见图1）。
图1 2020年日本雇佣调整补助批准率
资料来源：雇用調整助成金支給実績。
补助发放效率的提高，对减少企业破产和劳动者失业起到了重大作用。企业尤其是中小企业的经营大都是靠营业收入来维持的，即用以日、周或月为单位的营业收入来支付包括工资在内的各种成本，如果没有了营业收入，中小企业不像有积蓄、有融资能力的大企业那样可以支撑数月甚至数年，会当月破产。这种状况被形象地称为“自行车式经营”，即不蹬车就停。因此，如果补助从申请到拿到手的时间过长，就会有很多中小企业在这一期间倒闭，从而出现大量的失业者。如何缩短这个周期，提高发放效率，对于发挥社会安全网的救助作用至关重要。
然而，一旦简化了审核手续，公正的原则就会受到影响。日本在“持续化给付金”发放中已经出现了一些骗取补助的事例。但也不能因此就放弃效率，不能因噎废食而削弱社会安全网的救助功能。可以说，如何恰当地处理公正和效率的关系，是社会安全网的重要课题。
（四）劳动政策的效果及存在的问题
疫情期间日本劳动政策的实施取得了一定的效果。这可以从失业人数与失业率的变动看出来。根据总务省《劳动力调查》［31］，新冠疫情爆发前的2020年2月，日本的完全失业人数（季节调整值）为159万人，3月为176万人，4月为189万人，5月为198万人，6月为195万人，7月为197万人，完全失业人数在2月至7月间增加了38万人。同期完全失业率（季节调整值），2月为2.4%，3月为2.5%，4月为2.6%，5月为2.9%，6月为2.8%，7月为2.9%，完全失业率在2月至7月间提高了0.5个百分点。失业人数在新冠疫情暴发后的3月大幅增加，但5月达到最高值后开始呈现略降的趋势。失业率也在5月达到最高值后开始降低。木内登英（2020）［32］认为，虽然7月的失业率（2.9%）比6月（2.8%）稍高，但比事前预测的平均失业率3%低。和其他一些国家比，日本失业率的升幅也不算大。2020年2月至7月间，美国的完全失业率（季节调整值）从3.5%上升到10.2%，升幅为6.7个百分点；德国从3.6%上升到4.4%，升幅为0.8个百分点；西班牙从13.6%上升到15.9%，升幅为2.3个百分点；韩国从3.3%上升到4.2%，升幅为0.9个百分点；而日本从2.4%上升到2.9%，升幅仅0.5个百分点［33］。这表明日本的失业率相对得到了抑制。而雇佣调整补助等制度的实施，可以说对避免企业破产、保护劳动者就业起到了重要作用，显示了日本疫情危机中社会安全网的救助能力。
然而还必须指出，日本劳动政策仍然存在着4个问题需要应对。
首先，未来失业人数很可能增加，需要采取更全面、更大力度的劳动政策。木内登英（2020）［32］指出，失业人员增加的压力来自两方面。一方面，2020年上半年有相当一部分人失业后没有去公立职业介绍所登记寻找工作，因而没有被统计到失业人员中。这些人没有再找工作的原因或是因为要照顾子女，或是因为担心被感染。也就是说，实际的失业人数要大于官方公布的数字。但是随着学校开学、疫情好转，这些人就将开始求职，去公立职业介绍所登记，这时就会被统计到失业人员中去，从而导致失业率上升。另一方面，随着国家扶持政策到期，企业获取的补贴减少，企业采取减员措施，破产将会增加，从而导致就业压力增大。实际上，2020年7月的日本有效求人倍率为1.08，比6月降低0.03个百分点，已经连续7个月下降，显示劳动需求相对于供给持续下降的状况［34］。日本综合研究所副理事长山田久认为，如果经济活动水平为新冠疫情暴发前的九成的状况持续一年的话，日本的失业率在2020年年底将达到4%。尽管日本因劳动力供应不足，其失业率低于欧美国家，但如果经济萧条长期化，失业率必定上升［35］。因此，要避免失业率上升，就必须继续加大劳动就业保护政策力度，同时还要采取范围更广的经济刺激政策。
其次，需要建立常态化的政策来应对。目前来看，疫情还没有根除，市场仍然低迷，处于经营危机的企业仍有很多，此刻需要动用国家力量来强化社会安全网，把疫情期间的特例措施变成常态化制度。这次疫情中，非正规员工的问题突显出来。非正规员工的收入偏低，是日本贫困率攀升的一个因素。所谓贫困率，是指相对贫困家庭的比率，不是绝对贫困率。具体说来就是收入低于中位所得（家庭收入分布的中间值）一半以下的家庭的比率。日本的相对贫困率在1997年是14.6%，而在2007年升至15.7%。而非正规员工的增加是原因之一，另外的原因是经济停滞、人口老龄化（林正义，2012［3］74，77）。所以，要总结经验教训，制定更有针对性的制度，把这些人纳入到社会安全网中。并且，要消除制度间的不吻合，如停工补助遭遇企业不愿意出具证明的问题，自营作业者难以加入保险的问题等。
再次，要利用信息技术提高劳动政策的执行效率。观察疫情期间政策执行部门的工作方式，发现使用信息技术的能力有待提高。如为了提高雇佣调整补助的审核效率，采取了线上申报形式，但使用开始当天网页就运转停止，不得不暂停整修，并且整修后几天又出现故障，最终不得不改为纸质邮寄申请。并且，日本很多政府部门现在仍将传真作为主要的通信工具，固然传真可以留下纸质资料，比较可靠，但发信方要填写打印，收信方也要打印保管，工作负荷大，在一定程度上会影响政策实施效率。
最后，强化社会安全网的救助能力，将需要更大的财政支持。安倍晋三曾说，日本应对新冠疫情的财政预算水平是世界最高的［36］。与欧美相比，日本感染人数较少，死亡率较低，但疫情对经济的负面影响仍没有消除，很多企业的经营状况还没有恢复，劳动者的就业和生活仍遭受威胁，需要国家继续向社会安全网投入更多的财政资源。
截至2020年10月，日本的新冠疫情已经持续了9个月之久，并且仍没有出现明显收缩的迹象，或许与新冠病毒共存将会成为较长时期的常态。由于控制人流的防疫措施，使得市场萎缩，企业经营困难，劳动者的雇佣和经济收入受到了很大的威胁。在这种突发危机中，社会安全网发挥了作用，缓解了劳动者的困境，保障了基本生活需求。今后，随着疫情变化和防疫手段进化，劳动者的就业和生活还可能会出现新的问题，社会安全网也应该随之进行不断的调整，使劳动者能安居乐业。
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