摘要：近年地缘政治冲突、新冠疫情暴发、半导体等战略物资短缺的国际环境变化，凸显了全球供应链的脆弱性，使得日本萌生了强烈的经济安全意识，开始出台一系列政策，以增强供应链韧性，保障国家经济安全。从政策的方向性看，日本增强供应链韧性的做法分为减少经济损失和控制风险概率两个类型。前者包括增强国内生产能量、开拓多元生产基地、防止核心技术流失，后者涉及建立供应链的国际互补机制。从政策手法上看，日本政府在介入企业的市场经营活动，对此日本国内出现了一些批评意见。日本供应链政策可能会对中国产生影响，但这并不意味着从中国撤退，而是以“China+1”即在中国之外补加供应基地的形式展开。
关键词：供应链；韧性；经济政策；国际环境；日本
基金：研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“驱动产业链供应链现代化水平提升的关键因素研究”（21ZDA023）
引言
最近，供应链（Supply Chain）问题成了国际关注的焦点，世界主要国家或地区相继调整了供应链的相关政策。2021年6月美国公布了对半导体、药品、关键矿物质、大容量电池4类物资供应链风险的评估报告。该报告指出，为解决上述4类物资供应链脆弱性问题，政府要加大资金投入，支持关键药物和先进电池的国内生产，加大对关键矿物的国内开发与生产，与盟友合作解决半导体供应短缺问题，并增加国内芯片产量[1]。2021年5月欧盟更新了欧盟产业政策，要提高市场弹性，在原材料、半导体和电池等6个战略领域减少对外依赖，提升产业的“开放战略自主能力”（Open Strategic Autonomy）[2]。2020年5月14日，中共中央政治局常务委员会就提升产业链供应链稳定性和竞争力做出决定，要实施产业基础再造和产业链提升工程，巩固传统产业优势，强化优势产业领先地位，抓紧布局战略性新兴产业、未来产业，提升产业基础高级化、产业链现代化水平；要发挥新型举国体制优势，加强科技创新和技术攻关，强化关键环节、关键领域、关键产品保障能力[3]。
日本也不例外。2020年4月日本出台《新冠病毒传染病紧急经济对策》，提出改革供应链，增强供应链韧性，减少对进口的依赖[4]30-31。2021年6月又出台《经济财政运营与改革基本方针2021》，要对半导体等战略物资集中投资，重建国内生产体系[5]25。对于日本增强供应链韧性的政策，有学者指出，它实质上是“China+1”政策，即在中国之外补加供应基地。对于响应政策号召、在其他国家或地区投资建厂的企业，国家将给予资金援助，这类援助在日本是首次[6]4。还有学者认为，现在的政策聚焦于供应链的脆弱性，支持企业“回归国内”，同时推进生产多元化[7]7。但也有人认为，降低供应链风险的方向是正确的，但用补贴支持企业回归国内的方式是错误的，因为增加国内供应能力，通过生产多元化、分散化就可以做到，并且利用市场规律可有更好的经济效率[8]。总而言之，日本近来关于供应链的政策蓦然出台，研究界议论纷纷。那么，日本为什么要出台增强供应链韧性的政策?国际环境因素在此过程中起到了什么作用?日本增强供应链韧性政策的主要内容是什么?这些政策存在着什么问题以及对中国有哪些影响?
本文将通过对原文资料的考察来分析以上问题。本文除引言之外包括3节。第一节，阐明供应链、供应链韧性的定义以及相关政策的出台背景，揭示国际环境变化对日本供应链相关政策的影响。第二节，对日本增强供应链韧性政策的主要内容与效果进行分析。第三节，对日本增强供应链韧性政策存在的问题点以及对中国的影响展开讨论。
一、供应链政策出台的背景
所谓“供应链”是指“从商品的策划与开发，到原料、零件等的采购、生产、库存管理、运输、销售和消费的整个过程，是将商品送达最终消费者的‘供应链条’”[9]90。供应链韧性，按照经济产业省的表述，是“灵活应对新危机的能力”[10]306，换而言之，就是保障国民生活及产业运营的物资供应不中断的能力。以经济产业省为中心，日本各政府部门采取了一系列政策来增强供应链的韧性。虽然不是所有政策的标题都冠以“供应链韧性”的字样，但其目标指向是相同的。为了叙述简便，以下将使用“供应链政策”一词来替代“增强供应链韧性的政策”的说法。
在2020年以前，可以说日本没有现今意义上的供应链政策。以查阅到的《通商白皮书》为例，“供应链”一词曾出现在2011年（1）。2011年3月11日，日本东北地区发生了大地震，致使国内外汽车、机械等企业的供应中断。由于涉及的企业面很大，原本是企业层面的问题就上升到了宏观政策层面，《通商白皮书》就供应链问题做出了分析，提出了对策。2020年和2021年的《通商白皮书》中“供应链”再度出现。然而，与2011年相比，“供应链”一词所表达的问题性质有着根本的不同。2011年面对的是一时性的自然灾害所带来的、以国内为起点的供应链的断裂，而2020年和2021年《通商白皮书》中阐述的是地缘政治变化、新冠疫情暴发等因素造成的、以国外为起点的供应链的断裂，而且它的影响是结构性的，不能靠恢复原状就能克服，必须对供应链进行重新布局。正如部分学者所指出的，日本此时对供应链的问题意识和2011年大不相同。2011年地震后电价上涨，日元升值，日本只担心这会加速灾区产业“空洞化”，于是从维持就业着眼，出台了补贴政策（即“促进国内布局投资补贴”政策），鼓励企业强化国内生产基地。而2020年日本也出台了强化供应链的种种激励措施，但此次政策所关注的就不再单纯是产业“空洞化”，而是供应链的脆弱性，它要推动的也不仅是企业回归国内，还有海外生产基地的分散化、多元化[7]7。
1 《通商白皮书》由经济产业省每年发布,可以说是日本经济贸易政策的官方表述。《通商白皮书》原则上采取现状、课题、政策的三段式结构。课题部分提出若干重要问题并加以分析,政策部分针对上述问题提出对策。
日本供应链政策的出台，主要是因为国际环境的变化[11，12]。2018年以来对日本有所影响的国际环境出现的重大变化分为3个方面：中美贸易摩擦、新冠疫情暴发、半导体等战略物资短缺。这些变化以及伴随而来的社会经济影响，使得日本开始从经济安全角度审视供应链问题，把增强供应链韧性放在了政策的核心位置。所谓经济安全，是指国民生命财产不受威胁、社会经济体系稳定运行。
（一）中美贸易摩擦
中美贸易摩擦增大了供应链的安全风险。2018年起，中美贸易摩擦开始蔓延到多个领域。美国对中国商品课税，禁止中国企业使用美国芯片技术，禁止华为参与美国5G网络建设，要求盟国不使用华为5G设备，禁止出口美国的企业使用新疆棉花等。中国也采取了反制措施，对商用密码实施进口许可和出口管制，启动了《外商投资安全审查办法》，要求外商向国外输出技术时必须公开信息。从日本来看，中美的这些措施使得营商环境变得不可预测，全球化经营的风险上升[9]103。
中美贸易摩擦格局下日本企业的供应链风险，可以从产品开发、生产和销售3个方面来考察[13]12-14。产品开发方面，受技术管制的影响，一些产品（或技术）可能无法出口（或转移）。比如，日本企业向中国出口产品，如果使用了美国禁止出口的技术，将被美国制裁；日本企业在中国的研发基地使用美国禁止出口的技术，也将被美国制裁。生产方面，受出口管制的影响，一些重要物资或原材料的供应可能停止。在地缘政治冲突中，当事国常把禁止稀少物资出口作为打击对方的手段。例如，美国以其所谓的人权为由禁止企业使用新疆棉花，日本企业若不能证明自身产品未使用新疆棉花，将会受到美国制裁。快时尚企业“优衣库”出口到美国的衬衣就因为新疆棉问题被美国扣押在了港口[14]。销售方面，受美国实体清单限制的影响，日本企业的产品可能无法出售给中国企业，如美国以损害国家安全保障为由禁止向华为、中兴等中国企业销售产品。如果日本企业向这些企业供货，那么它们将难以从美国获得技术或向美国出口产品。事实上，这已经对日本企业的利益产生了极大的影响。日本的“KIOXIA”是全球第二大闪存芯片制造企业，就因为实体清单限制而被迫停止了对华为的供货，上市计划也被推后。索尼公司向华为提供智能手机镜头的业务也被迫停止[15]。中美贸易摩擦还使日本意识到核心技术被人控制的巨大风险。中美之间围绕5G、人工智能、量子计算机等尖端技术展开角力。技术能力与经济能力、军事能力结合起来，决定了国家在国际中的地位[13]17[16]33-34。如果核心技术掌握在他人手中，整个供应链乃至经济运行也要“仰人鼻息”，那就谈不上国际地位了。因此，有必要增强核心技术能力，防止核心技术流出[5]25。
（二）新冠疫情暴发
新冠疫情使日本的供应链遭受了几乎是毁灭性的打击，日本由此认识到了生产高度集中在一个国家或地区的巨大风险。2020年新冠疫情暴发，日本企业所在的国家或地区实施了严格的管控措施，如停止生产、停止海空运输、禁止医疗用品出口、加强边境检疫等。这造成日本国内的医疗用品、工业产品断供，国民健康生活和工业生产受到重创。日本开始对以往的生产布局逻辑进行反思。2020年的《通商白皮书》指出，从新冠疫情这场危机中学到的有关供应链的教训是，经济性、效率性与集中会伴随风险[10]299。生产活动在全球化过程中趋向经济性、效率性好的国家或地区，形成了高度集中的分布，而这种布局有着潜在风险，即一旦该国家或地区的生产、运输中断，将直接造成供应链的彻底中断，没有任何回旋、补救的余地。换而言之，仅按照经济性、效率性视角将生产活动集中在同一地点，在承平时期可说是最佳选择，但在危机时期就成为了致死风险。因此在供应链布局上，不能只考虑经济性、效率性，也要考虑“韧性”。供应链政策必须在经济性与韧性之间取得必要程度的平衡[10]306。生产高度集中在一个国家或地区，就意味着如果该国或该地区的生产、运输环节出现了问题，本国的工业将全部断链，特别是当发生像新冠疫情这样的全球性危机时，各国限制口罩等医药品出口，自己在本国又缺乏生产能量，那将极大地威胁到国民的生命健康甚至国家命脉[12]。
（三）半导体等战略物资短缺
国际市场半导体短缺使日本体会到了缺少战略物资的代价。近几年国际市场上半导体持续短缺，日本的汽车、电子产业被迫停产、减产。日本半导体产业在20世纪80年代曾经领先全球，但后来由于成本等原因在竞争中失利，而放弃了在这个领域的坚守。而在日本以外的世界，美国的芯片设计技术不断创新，欧洲的制造设备从机械加工进化到了激光加工，中国台湾、韩国企业的芯片加工纳米精度从两位数提高到了个位数，大规模、高速、精准的计算变成了可能，在如今数字技术的潮流中，半导体成为了所有工业产品的基石。如今半导体生产集中在少数国家或地区，如果半导体交易中再掺杂进地缘政治的影响，那就会给日本制造业乃至整体经济带来致命打击[9]3-4。要降低这样的风险，就要建立国内生产体制。日本电子情报技术产业协会（JEITA）半导体部会2021年报告《实现国际竞争力提升的半导体战略》指出，2020年旭化成电子半导体工厂发生火灾，2021年3月瑞萨电子那珂工厂发生火灾，4月“台积电”也发生火灾，使人们再次认识到半导体供应链的重要性。当前，中国台湾在美国半导体供应链中的地位愈加重要，然而其处在地缘政治风险之中，并且有着工业用水不足、电力不足、土地不足、劳动力不足、人才不足的问题[17]7。该报告认为，在中美贸易摩擦、新冠疫情蔓延等变化莫测的形势中，要改革过去的过度分工体制，回归垂直整合关系，加强危机管理，在日本国内构建必要的开发生产体制。报告还指出，世界的半导体生产，应该从依赖具有地缘政治风险的中国台湾，向由中国台湾、美国、日本构成的三极平衡格局发展。
为了应对上述风险，日本企业已经在着手调整海外生产的布局。调查显示，进行供应来源多元化与分散化、增强企业间互助的企业数量在增加[9]94-95。然而，这对于企业来说，是额外的经费支出。从国家角度看，如果海外企业的供应中断，会影响到国民生命健康、社会经济整体的安全运行，那就有责任扶持企业对供应链进行改革[5]25[10]307。并且，对于稀缺矿物资源的保障、替代材料的开发、核心技术的开发与保密等有关供应链的安全问题，已经不单纯是企业层面的事，需要国家进行战略干预，提高供应链的战略自主能力[13]17[17]17-19。所以，日本采取了各种政策手段来支持企业增强供应链韧性。
二、供应链政策的主要内容
2020年的《通商白皮书》称，增强供应链韧性应该从3个方面着手：一是制定物资分类应对措施，对紧急物资、重要产业物资、战略资源、核心技术构建相应的供应体系；二是建立官民合作应对机制，通过立法促进民营企业参与政策实施；三是改变单纯追求“效率优先”的意识，精准把握供应链格局，推进供应多元化，保持效率性与应对能力的平衡[10]306-308。2021年6月18日颁布的《经济财政运营与改革基本方针2021》从经济安全保障角度提出对半导体等重要物资、电力等重要基础产业建立应对体系，加大尖端技术的研究开发，增强重要技术及物资的国内生产供应能量[5]25。从政策的方向性来看，增强供应链韧性的做法可分为减少经济损失和控制风险概率两个类型[13]11。对于供应链上不可管控的风险要采取对策，尽量减少其造成的经济损失，如实施供应多元化、强化技术能力等，这可以说是被动型的措施。与此相对，对可管控的风险，要主动作为，尽量降低其发生可能性，如创建基于规则的竞争市场。基于该观点，笔者对日本供应链政策进行了归纳（见表1）。需要说明的是，同一政策会有两种作用，所以表1的分类仅是相对的区分。
表1 日本供应链政策的基本内容
资料来源：作者根据文末参考文献中内阁府、经济产业省、财务省的政策概括。
（一）增强国内生产能量
一是通过补贴支持企业扩大国内生产，减少进口依赖。2020年5月日本宣布实施“作为供应链对策的促进国内投资补贴”政策。该政策的目的是对生产高度集中在一个国家或地区的产品和对国民健康生活极端重要的产品，支持企业扩大国内生产能量，以减少进口依赖，缓解供应紧张局面，降低供应中断风险[4]30-31。企业投资厂房、设备、系统和生产线可以申请国家补贴，补贴对象分为3种情况[18]。第一，以降低国外生产集中度为目的的投资。对于生产集中度高的产品及零件，如果企业将其生产线迁回日本国内，或在日本国内建设新工厂，大企业可获得相当于支出经费1/2的补贴，中小企业可获得2/3的补贴，补贴金额上限为150亿日元。第二，以缓解暂时性供应紧张为目的的投资，指在医疗口罩、呼吸机等医用品、医疗设备等方面的投资。企业在日本国内建设新工厂、增加生产线等，都可以申请国家补贴。对大企业的补贴金额占其支出经费的2/3，中小企业的补贴比例为3/4，补贴金额上限为150亿日元。第三，两个以上中小企业联合扩大生产规模以降低供应中断风险、提高整体效益的投资。比如，两个以上中小企业通过合作扩大生产规模、提高了设备开工率，降低了交易成本，或者通过技术互补使供应来源增加、销售渠道扩展、生产灵活性提高等，就可以申请这类补贴。补贴占支出经费的3/4，金额上限是150亿日元。
该补贴政策在2020年5月至7月和2021年3月至5月两次公开募集申请企业。第一次募集的预算金额是3 060亿日元[19]，第二次募集的预算金额是2 108亿日元[20]。第一次募集有1 670家企业申请，146家企业最终获得批准，补贴金额为2 478亿日元[21]。146家企业中，56家与降低国外生产集中度有关，占获批准企业总数的38.4%，它们的产品涉及半导体、飞机、车用电池、稀土金属、面板。其他90家企业与缓解供应紧张局面有关，占获批准企业总数的61.6%，其产品主要是消毒酒精、口罩、医疗外罩、医用手套等医用品。第二次募集有280家企业申请，151家企业最终获得批准，补贴金额为2 095亿日元[22]。151家企业中，130家与降低国外生产集中度有关，占获批准企业总数的86.1%，其产品涉及半导体、电动车、海上风力发电等，这些企业中有66家的产品属于核心元件。另外21家企业和缓解供应紧张局面有关，占获批准企业总数的13.9%，它们的产品主要是疫苗注射针、注射器、医用橡胶手套、医药品低温物流设备等。总的来看，近300家企业获得了补贴，其中超过六成的企业是因为实施了降低国外生产集中度的投资。
二是重建半导体的国内生产体制，启动了先行开发项目。日本于2021年6月公布了《半导体·数字产业战略》，决定加大投资，重建生产体制，增强供应链韧性。具体来讲，日本计划对不同类型的半导体采取不同的发展策略，总的思路就是“增强补短”“重建生产体制”。在技术发展方面，把半导体制造流程的“后工序”作为重点，以“后工序”技术突破带动“前工序”技术提高。在战略手段方面，对国外先进企业来日本投资建厂进行政策扶持，借机组建国家级技术攻关体制，推动半导体行业重组。
根据《半导体·数字产业战略》，半导体分为逻辑半导体、微处理器、存储器、动力半导体、传感器半导体和模拟半导体等类型，日本将按照类型实施不同发展策略（见表2）[23]12-14。在逻辑半导体方面，日本认为自己尚没有尖端逻辑半导体的生产体制，而这种产品是智能手机、高性能计算机的必备元件，是5G、人工智能系统的核心。特别是近几年国际市场电动汽车、工业机械由于芯片短缺而减产停产，使得建立自己的生产体制显得愈加重要。在微处理器方面，日本在世界市场占有较高份额，属于有优势的领域。微处理器是工业机械、电动汽车等电气产品中进行系统控制的半导体元件。未来电动汽车、智能工厂的发展都离不开微处理器。但日本目前的微处理器生产主要放在中国，对进口的依赖很大。因此要对该产业供应链进行多元化改革，保证生产供应不受国际局势变动的影响，继续保持该领域的竞争力。在存储器（DRAM、NAND）方面，日本过去曾领先世界，但是现在受价格竞争劣势的影响，几乎在世界市场全面消失，并且由于中国企业的优势持续增强，国际市场的价格还将进一步下跌。面对这种局势，日本计划大规模投资研发生产，加强与台积电等高水平企业的合作，重新建立国内的生产体制，并且把非挥发性存储器作为技术突破口，力争在新型存储器上建立国际竞争优势。在动力半导体方面，日本一直有较强的国际竞争力。未来随着电动汽车以及电器产品的大量使用，动力半导体的需求会大幅度增长。因此，日本计划加强对该领域研究开发、设备投资的政策援助，以巩固、强化日本的国际竞争力。在传感器半导体方面，日本所拥有的先进像素技术是生产该元件的关键技术。对于有如此优势的领域，日本计划加大对该领域研究开发、设备投资的政策援助，以巩固、强化国际竞争力。在模拟半导体方面，日本具有国际竞争力。模拟半导体是物联网、智能工厂、医疗设备中的必备元件，有着连接自然界和数字世界的功能。这种元件多是根据客户需求单独设计、制造，具有多品种和少量生产的特点。日本计划对国内生产基地进行重新布局、企业合并，建立国际独一无二的研发、生产体制。
表2 日本半导体产业的发展策略
资料来源：作者根据经济产业省《半导体·数字产业战略》（2021）概括。
在技术突破方面，日本认为微细化是当今半导体技术发展的重要方向。与半导体制造流程的前工序相比，后工序的微细化技术发展得更快。将模拟、存储、感应等多种芯片叠置的小型化、缩短芯片间接线的高速化和省电化、将多个电路板叠置的高性能化等是当今半导体制造的尖端技术。日本在重建半导体生产体制过程中，要把这些技术作为投资重点，并且要利用这些技术来进一步提高前工序的效率。
在如何推进半导体战略方面，日本计划实施“后5G基金计划”，启动两个先行项目：“微细化流程技术开发项目”和“多电路板重叠流程技术开发项目”，由日本的半导体设备企业、材料企业和中国台湾的半导体企业合作开发尖端逻辑半导体技术，在此基础上建立国内生产体制。目前，在经济产业省的协调下，索尼集团、DENSO（电装）公司和台积电公司已达成协议，2022年在日本熊本县建造首个28-22纳米半导体工厂，生产用于汽车、工业机械的芯片，防止未来出现短缺[24]。再者，日本将集中投资下一代半导体制造设备、材料的研究开发，重点扶持在尖端半导体制造流程后工序中要用到的设备元件、碳纳米管下一代突破型存储器技术，并且加大对商业应用的政策支持。日本还组建了国家级技术攻关体制，这个体制以国立的产业技术综合研究所、开放创新联合体（TIA）为核心，以日本半导体设备制造企业、材料企业以及外国企业为成员。开放创新联合体（TIA）的成员，除产业技术综合研究所以外，还包括物质材料研究机构（NIMS）、筑波大学、高能加速器研究机构（KEK）、东京大学、东北大学。
（二）开拓多元生产基地
日本在2020年5月制定了“海外供应链多元化支援”政策，在生产高度集中在一个国家或地区的产品和对国民健康生活极端重要的产品方面，支持企业对供应链进行多元化和分散化改革，将生产从集中度高的国家或地区迁往东南亚等地，增加供应来源，降低供应中断风险[4]30-31。根据该政策，企业在此过程中所支出的费用，可以得到国家补贴[25]，具体包括3类。第一，土木、建筑工程费用。如新设立生产线或者增加生产线所需要的土木工程、运营管理等的建筑工程费用以及相关的电气工程费用。第二，与机械设备等有关的生产费用、购买费用。如新设立生产线或者增加生产线所需要的机械设备以及包括软件在内的消耗品的生产费用、购买费用和组装费用。第三，改造费用。主要指对机械设备进行改造所支出的费用，即以提高价值或增加耐久性为目的的资本支出。补贴率分为3种情况，大企业为支出费用的1/2，中小企业为2/3，中小企业集团（指两个以上中小企业组成的集团）为3/4，补贴金额为1亿日元到50亿日元不等。
截至2021年6月底，日本已经4次募集申请企业[26，27，28，29]。其中的3次是对设备投资的补贴。从这3次的募集情况来看，71家企业获得了批准。按设备分类，医药医疗产品27家，电子产品24家，汽车产品17家，稀土产品3家（2）。按国家分类，越南30家，泰国13家，马来西亚、菲律宾、印度尼西亚各8家，缅甸2家，老挝、柬埔寨各1家。总体来看，与医药医疗、电子产品相关的设备投资居多，汽车产品的设备投资也占有一定比重。投资对象中，越南居第一，占42.3%；泰国居第二，占18.3%，马来西亚、菲律宾、印度尼西亚并列第三，比重均为11.3%。日本以越南、泰国为中心开拓多元生产基地的特征十分明显。此外，第四次募集是对申请企业的商业可行性调查进行补贴。企业在正式决定对某地生产布局之前，一般要对当地商业环境进行调查。这次的海外供应链多元化支援政策也把调查费用纳入补贴范围。从募集情况来看，21家企业获得了批准，主要涉及机械、电子、材料、稀土、医疗设备等产品，以及电子商务平台、食品流通、物流、铁路运输等领域。由此可见，日本现在不只是将生产基地转移到东南亚等地区，还在考虑在东南亚等地区建设物流、电子商务平台等基础设施。调查对象包括：泰国7家，越南6家，印度尼西亚3家，印度2家，马来西亚、新加坡、柬埔寨各1家。越南、泰国仍然最受重视，但日本也开始考虑印度、新加坡等国家，试图在东南亚等地区建立更广泛的供应链。
2 根据JETRO公布资料整理得到。
（三）防止核心技术流失
日本认为，中美贸易摩擦态势已经影响到了自身的经济安全环境，日本必须加强技术监管，避免地缘政治动荡的冲击。日本2020年提出对核心技术进行全面管理，采取“知”“育”“守”“用”措施，即掌握核心技术分布，集中资源培育核心技术，防止核心技术流出，推进核心技术商业应用。为了增强位于供应链上的、包括中小企业在内的所有企业的认识，日本加强政府部门间的合作，对通过人才流失等形式造成的技术外流的风险进行意识启蒙、建立信息共享机制[30]。日本的供应链中，除了日本企业参与其中之外，还有他国（地区）企业。日本企业与他国（地区）企业必然会发生交易往来关系。如果在往来过程中，日本企业的敏感技术被他国（地区）企业获取，他国（地区）企业利用低成本优势等会很快替代日本企业，这就增大了日本供应链的风险。为了规避风险，日本还特地修改了《外汇与外国贸易法》（以下简称《外汇法》），加强了对外国资本的技术投资和出口监管[31]1。从供应链的角度看，这就是要把核心技术掌握在自己手中，增强供应链的可控能力。
《外汇法》的修改重点是将外资收购日本上市公司股份时的申报门槛比例从原来的10%下调到1%[31]2。这意味着日本上市公司在接受外国投资时将受到更严格的约束。《外汇法》对外资收购日本上市企业股份采取分行业监管方式。《外汇法》把行业分为“指定行业”和“非指定行业”两类，指定行业又分为核心行业和非核心行业。对于外资来讲，当收购对象企业属于核心行业时，就必须向有关部门事先申报；如果属于非核心行业，则可以豁免事先申报义务，但必须满足一定条件并且事后报告；如果属于非指定行业，则仅需要事后报告。
原来被列为指定行业的有12个，它们是武器、飞机、核能、航天太空、可用于军事的通用零组件制造、网络安全、电力、燃气、通信、上下水道、铁路和石油业。2020年6月，日本又追加了两个行业，一个是与疫苗、先进药物有关的医药制造行业，另一个是与人工呼吸机、心肺机、透析机、起搏器、输液泵有关的高端医疗设备行业。指定行业的数量看似不多，但是其中的“可用于军事的通用零组件制造”行业的范围非常广，几乎涉及所有制造业，因此，实际有相当数量的企业将受到影响。这可以从财务省公布的监管清单中得到佐证。
2020年5月8日，财务省公布了关于外资收购需要事先申报、满足条件并事后报告以及事后报告的目标上市公司清单[32]。3 800家日本上市公司被列入清单。其中有518家属于核心行业，占清单公司总数的13.6%。这些企业所属的行业非常广泛，如汽车、电子、电机、半导体、机器人、化学、制药、电信等都在此列。并且被列出的企业都是些耳熟能详的企业，如日立、东芝、丰田、本田、田村制造所、京瓷、三菱电机、富士电机、软银集团、日本电信电话等企业。外资在收购这些企业股份超过1%时需要事先申报。另外，有1 584家企业被列入非核心行业，占清单公司总数的41.7%。这些企业的行业分布也很广泛，也有很多著名企业，如发那科、任天堂等企业。外资在收购这些企业股份超过1%时，虽然不需要事先申报，但必须达到一定条件并且事后报告。这些条件包括：外国金融机构的投资者及其代理人不能就任收购投资目标企业的董事等要职；不得提出转让或者废止属于指定行业的业务；不得接触属于指定行业的业务所涉及的非公开技术信息；非金融机构的外国投资者不得出席与核心行业的业务有关的董事会或重大决策的委员会、不得就属于核心行业的业务向董事会提出有回答期限的质询议案。除了以上所列的核心行业企业、非核心行业企业之外，还有1 698家企业属于非指定行业，占清单企业总数的44.7%。外资收购这些企业股份超过1%时，仅需要事后报告。
（四）建立供应链国际互补机制
经过多年来的全球化经营，日本已经和很多国家或地区建立了密切的经贸关系。新冠疫情使日本进一步认识到加强国际合作对应对危机的必要性[10]306。首先，国际合作关系可以在危机时发挥补充供应的作用。如新冠疫情暴发初期，口罩等医护品需求暴增，供应奇缺，此时若有国际援助，供应紧张局面就可以得到缓和。其次，国际合作有助于保障重要物资的顺利流通。如新冠疫情流行期间很多重要物资因为生产中断、物流延迟、通关停滞而冲击了全球供应链，如果各国或各地区之间基于共识相互协调，供应链就可以维持相对稳定。特别是粮食、能源、矿产这样依赖进口的物资，更加需要国际合作机制来保障供应安全。再者，国际合作关系具有保障经济安全的作用。日本内阁府指出，把对经济安全极端重要的物资的生产布局在理念相近的经济体，可以减少地缘政治冲突对供应的影响[5]25。
近几年日本加强国际合作的重点对象是东盟。日本与东盟经济部长会议在2020年4月发表了“应对新冠疫情的经济强韧性倡议”，表示要保持双方紧密的经济关系，减轻新冠疫情对经济的负面影响，加强经济韧性。该倡议明确了双方进行合作的领域与内容。一是努力保持市场开放，防止经济活动停顿，以保障食品、生活必需品、医用品及医疗设备等必备物资的顺利流通，维持地区及国际供应链的运行[33]。二是尽力保障各种原材料、产品对世界市场的供应，支持所有人维持健康与福祉，维持市场稳定性，减轻可能对地区及世界经济造成的负面影响。三是共同探索供应多元化、互补化、透明化、适当库存化、持续化的途径，在应对商业风险与维持成本竞争力之间实现更好的平衡。日本与东盟经济部长会议接着在2020年7月出台了“日本东盟经济强韧化行动计划”。该项计划包含了50多项具体措施[34]。在供应链韧性方面，计划实施“强化海外供应链韧性计划”，由日本东盟经济产业合作委员会（AMEICC）事务局负责，支持企业以降低生产集中度为目的增加对东盟的投资，对企业购买设备、实施商业调查提供补贴。并且，计划启动若干项人才计划，帮助东盟培养人才，提高生产供应管理能力。再者，着手构建应对供应链危机的合作机制。如支持东盟与东亚经济研究中心（ERIA：Economic Research Institute for ASEAN and East Asia）设立强化供应链韧性的持续性项目，开展调查研究，举办产学官研讨论坛，对建立应对危机的合作机制提出政策建议。另外，着手建立与东盟的贸易手续数字化系统。主要是使用区块链技术，建立“贸易信息合作平台”，使发货单、船载货物证明等实现电子化，进而达到通关手续等电子化。数字化通关系统的建立，会大大提高交易速度和监控力度，保障东南亚供应链的稳定安全。
日本还在东盟之外寻求与更多国家或地区的合作。2021年4月27日，日本、澳大利亚、印度三国的经济部长发表了“供应链强韧化倡议（SCRI）”，内容概括为3点：通过贸易手续数字化来促进贸易及其顺利化；通过改善商业环境、供需匹配等促进投资及其顺利化；支持以生产基地多元化为目的的设备投资[35]。日本还和澳大利亚、印度、东盟共同举办了“供应链强韧化论坛”，探讨如何在印太地区加强供应链韧性和提高产业竞争力。日本至今在东盟建立了较完善的供应链，现在计划要与印度相连接，建立范围更广的供应链。2021年4月，日本还与美国、欧盟、中国台湾合办了“重组供应链，促进理念相近伙伴间的韧性”的论坛，共同发布“巩固供应链安全的联合声明”，以加强在供应链重组与韧性方面的咨询与合作，鼓励将供应链布局在理念相近经济体的区域，以确保供应链不受不稳定因素的影响。美国、日本、印度和澳大利亚于2021年9月24日举行“四方安全对话”（Quad），同意采取措施，建构安全半导体供应链。
三、供应链政策的问题点及对中国的影响
日本供应链政策的一个内容是减少对海外生产的依赖，日本企业在中国的生产当然也包括在内（3）。但是对于政府是否能够达到目的，存在着不同的意见。有研究者认为，要按照产品性质和产业、市场发育程度的不同来分别看待中国生产。如口罩、消毒液、人工呼吸机等医用品在新冠疫情初期向日本的输送中断，威胁到了人们的生命安全。关于这些紧急需要的产品的生产或从中国撤回、或在日本国内重设生产基地，企业可能会响应政府政策。但是除此之外的产品，从现状来看，企业不可能放弃在中国的生产。因为中国已经形成了充分的产业积累，劳动力素质较高，又有庞大的消费市场[7]9。
3 日本供应链政策中没有明确指明针对“中国”,而使用了“一国”的说法,但从政策文件的行文判断,这里的“一国”实质上是指中国。比如,内阁府2020年《新冠病毒传染病紧急经济对策》第31页中写道,“在向我国供应、并且一国依存度高的产品、零件及素材方面,支持企业向东南亚诸国进行生产设备的多元化(中小企业的补贴率为2/3,大企业为1/2)”[4]31。从行文判断,这里的“一国”在东南亚诸国的附近,并且日本对该国生产的产品、零件及素材的依存度高,实质上就是指中国。并且,根据日本研究者的解读,这个“一国”就是指中国。池部亮(2020)[6]3指出,“日本政府内阁会议2020年4月决定了《新冠病毒传染病紧急经济对策》,提出要建设具有韧性的经济结构,其中倡导进行供应链改革。根据经济产业省的资料,‘为实施供应链对策、促进国内投资事业费的补助金’在令和2年补充预算中设定了2 200亿日元,并且‘海外供应链多元化等援助项目’设定了235亿日元。因为受到这次传染病蔓延的影响,日本供应链的脆弱性凸显了出来,有必要重新审视依赖特定一国的生产体制,这些政策就是要支援企业回归日本或向其他国家分散投资。这些政策中虽然没有指明,但就是考虑中国而制定的,事实上就是日本政府对于实施‘China+1’对策企业的援助政策”。
再者，在供应链中减少“中国制造”的比重存在着结构性困难，需要较长的时间，甚至不可能实现。新冠疫情凸显了在中国生产的风险，日本企业有离开中国的想法，但疫情过后，企业还是会回到原来的生产体制。这是因为日本企业之间存在的“系列关系”[6]1-2。在日本国内，供应厂商以终端产品企业为中心、卫星式地环绕分布。终端产品企业与供应厂商之间存在着长期的交易关系、资本关系与信赖关系，这被称为“系列关系”。在此关系背景下，供应厂商要根据终端产品企业的走向来进行生产布局。现在，日本的著名品牌产品几乎都在中国生产多年，生产这些产品的大企业到中国之后，为它提供零部件及生产服务的企业也都跟随着到了中国，“系列关系”也随之转移到了中国。如果著名品牌企业不离开中国，供应厂商是不可能离开中国的。特别是像运输机械这样的“磨合型产品”，终端产品企业与供应厂商之间配合密切，加上零部件较重，运输成本高，不可能轻易更改生产地。调查显示，2017年在中国的日本运输机械行业采购零部件的比重从金额上看，中国企业占42.3%，日本在华企业占28.5%，日本母公司占15.3%，其他企业占13.9%[10]178。因此，要改变供应链将会比较困难，并且要花很长时间。
另外，为了规避美国对“中国制造”课税，理论上看，终端产品的企业可以选择去东南亚诸国，但这仅限于出口到美国的产品。如果是在中国销售的产品，则会继续在中国生产。因为要在东南亚诸国重建供应链成本太大。历史上看，企业建立供应链是需要时间的，往往是以10年为单位来计划实施的。并且，中国强大的供应能力在短期内不是包括日本在内的其他国家或地区所能够代替的。所以，新冠疫情后以中国为中心的供应链不会发生很大变化[6][11]。
日本供应链政策的另一个核心内容是对战略物资重建国内生产体制。但是对于政府主导建立半导体供应链的政策，有着十分尖锐的反对意见。汤之上隆（2021）[36]认为，经济产业省设想由政府主导与台积电公司建立合资企业，在日本生产40-20纳米芯片，这不过是“画饼充饥”，没有现实性，理由有二。第一，预算与人才不足。日本计划投资1万亿日元建立合资企业，工厂建设由索尼公司负担，但是其他设备费用至少需要5 000亿日元，由谁来负担还不清楚，经济产业省会不会投入也不清楚。新企业至少需要1 000名技术人员，然而相关的技术人员在日本极少。而台积电公司目前的产能大增，也人手不够，难以向日本派遣数百人的技术人员。第二，市场规模太小。日本目前对高端半导体的需求不大。日本占台积电公司销售额的比重只有4%，并且主要是40纳米的车用半导体。从台积电公司来看，向这样小的市场投放数百人的技术人员，不具有合理性。
野口悠纪雄（2021）[37]也对经济产业省的半导体产业战略持怀疑观点。首先，台积电公司到市场有限的日本建厂没有意义。再者，日本与台积电公司合资建厂，对日本也没有意义。因为日本需要的是车用半导体，这种程度的半导体完全可以由日本的瑞萨电子公司来生产，没有必要引进台积电公司。当然，对日本来讲，通过台积电公司获得5G设备所需要的尖端逻辑半导体技术是很重要的，但是前提是要有对尖端半导体的需求，然而遗憾的是，日本还没有制造高水平5G设备的企业。
尽管对日本的供应链政策有一些不同意见，但现实中这些政策已经开始产生实际效应。政府的政策推动，大大提高了企业对供应链的安全问题的重视程度。这表现在申请政策补贴的企业数量上。比如，促进国内投资补贴政策在第一次募集申请企业时竟有1 600多家企业报名，以至于不得不增加预算进行第二次募集。从企业的申请内容可以看到，生产口罩、呼吸机等医药品及医疗设备的企业数量最多，这表明日本企业准备要在国内投资生产这些产品，不再依赖进口，也就是说，投入中国市场的医用品及医疗设备的生产将回归日本国内。新冠疫情暴发时，日本企业尽管在中国工厂生产了大量的口罩，但却无法运输到日本，使得日本国内口罩供应一度断链。现在，由于有政策补贴，不仅原来的口罩生产企业增加了国内生产，甚至有许多原本不生产口罩的企业也斥资生产口罩，日本国内的口罩供应很快就恢复到了充足局面。同时，也有很多企业申请在日本国内或是东南亚进行半导体、电动车、车用电池、飞机、海上风力发电设备稀土金属等战略物资特别是其核心元件的生产。因为新冠疫情也中断了这些物资从中国的运输，日本国内使用这些产品的企业不得不停工待料。今后这些产品在中国的生产也可能会逐渐减少。近年来由于受中国人工成本上升、汇率变化等的影响，已经有一些日本企业陆续将工厂从中国转移到东南亚诸国。日本的供应链政策有可能会加速这种趋势。
日本的供应链政策对中国的影响，可以分两个层次来观察。第一个层次是日本企业在中国生产、出口到日本及其他国家的产品。供应链政策的重要内容就是将其中一些产品或改为在日本国内生产，或改为在东南亚诸国生产，因为除了疫情影响之外还要避开美国对“中国制造”课税的风险。因此，这可能会对中国的出口以及相关企业的就业产生影响。第二个观察层次是在中国国内销售的部分。中国国内的需求依然存在，日本企业当然不会放弃这个市场机会，因此，日本的供应链政策对这个部分不会有太大的影响。但值得注意的是，如果日本企业在东南亚诸国的生产走上了轨道，经营成本又低于中国的话，在中国市场销售的产品也有可能变成从外国进口。在这个意义上看，日本的供应链政策有可能减少日本企业在中国的生产总量。因此，日本的供应链政策会带来日本国内或东南亚投资增加，虽然这不意味着日本企业从中国撤退，但长期来看其在中国的生产量及产品更新可能会减少。
日本供应链政策要减少对包括中国在内的海外生产的依赖，这会是一个较长的过程，既会受到企业与政府间利益矛盾的影响，也会受到美国贸易政策以及疫情发展的影响。但目前来看，日本供应链政策的基本方向是不会改变的。就在本稿写作即将结束时，日本的第100届内阁产生，竟然设立了一个全新的“大臣级”岗位：“经济安全保障相”，负责处理中美关系、核心技术管控及供应链韧性等问题，这意味着日本进一步提升了保障供应链安全的政策力度。
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