构建产业链供应链治理体系：概念特征与问题应对

引 言

构建完善的产业链供应链治理体系，是确保产业链供应链健康发展与韧性安全的制度基础和体系保障，是建设现代经济体系、构建新发展格局的必然要求和重要前提。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，既要“提升产业链供应链现代化水平”，还要“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。提升产业链供应链现代化水平，离不开产业链供应链的有效治理。本文重点就产业链供应链治理体系的概念界定、关键要素、政策特征和主要内容进行充分探讨，并就国家与地方层面产业链供应链治理相关政策文件进行系统梳理，辨析识别当前产业链供应链治理体系存在的问题与不足，提出完善产业链供应链治理体系的政策建议。

一、产业链供应链治理体系：概念界定与关键要素

（一）产业链供应链治理体系概念界定

产业链供应链是一个融合经济学与管理学的综合性概念。通常而言，产业链是指产业间或产业内各部门基于一定的技术经济关联和时空布局关系，为实现某类商品或服务价值而形成的研发、生产、销售、回收、服务等供给端合作的链式或网式协同业态。供应链是指企业间或企业内围绕核心产品或服务在生产与流通过程中形成的涵盖供应商、制造商、分销商、零售商、最终客户等市场主体的链式或网络业态。产业链的核心是产业内与产业间在研发、设计和生产之间的协同，供应链的核心是企业间与企业内在生产、物流和交易之间的协同。企业供应链依托行业产业链而存在，行业产业链是企业供应链的重要基础。在融合发展的产业链供应链体系中，关键核心产品的研发、设计、生产、流通、消费、分配等环节被“切片”分工，“切片”分工后又相互协作连接，由此形成聚焦核心关键产品的全链条复杂产业结构和企业商业模式。

何谓产业链供应链治理体系，目前学术界、实业界并未给出清晰的概念界定和明确的内涵外延。通常而言，产业链指的是产业内或产业间的链式联系，供应链指的是企业内或企业间的链式联系。由于现代占主导地位的经济业态与组织形式呈现出普遍的集团化与融合化趋势，产业链与供应链虽相互独立，但又相互联系且彼此依存，产业链供应链逐渐呈现出较为明显的集群化与融合化发展趋势，两者的差异和区别逐渐淡化，从而导致产业链供应链成为产业企业链式联系的通用提法。在此背景下，产业链供应链治理体系，就是以产业企业链式联系为治理对象，以产业链供应链现代化（产业企业链式联系现代化）为目标的一套基础性、综合性治理体系。产业链供应链现代化的目标，就是提升产业链供应链效率效益，促进产业链供应链发展创新，保障产业链供应链安全稳定。加强产业链供应链治理体系建设，就是要在复杂的国际国内局势中，积极应对不稳定、不确定的内外部环境，增强国家对产业链供应链的控制力，实现产业链供应链现代化目标。

（二）产业链供应链治理体系的关键要素

从产业链供应链治理体系的构成要素来看，其治理体系通常涵盖制度体系、组织体系、运行机制等诸多要素，具体包括涉及产业企业链式或网式联系的基础制度、治理机构、治理机制、治理对象等诸多内容。通常而言，产业链供应链是一个既具有柔韧性，又具有脆弱性的复杂系统。它以自由贸易与分工合作为基本前提，具有典型的国际国内公共产品属性。一方面，由于链式或网式关联，只要任一节点或链路受到一定冲击，其影响会快速通过相关联系向其他节点或链路传导；另一方面，由于产业链供应链由诸多企业构成，其在市场经济环境中具有自主性和能动性，只要不是关键核心节点和链路，其冲击断裂影响会很快得以恢复重构。因此，产业链供应链治理能否有效协同一直是国际产业合作关注的重点和难点议题，极易受不同国别、不同主体、不同目标、不同要素的复杂影响。比如，在世界百年未有之大变局背景下，西方国家出台各种“脱钩断链”政策措施，引发全球产业链供应链调整与重构，产业链供应链治理在国际上有效协同的难度进一步增大。具体来看，产业链供应链治理体系的关键要素包括以下四个方面。

一是产业链供应链治理制度。当前，发挥关键主导作用的、涉及产业链供应链治理的制度体系仍然是传统的产业规制制度体系和企业治理制度体系。从国际来看，主要包括世界贸易组织（WTO）制定的国际贸易基本规则与国际投资基本规则。比如：在国际贸易方面，有《贸易便利化协定》、《服务贸易总协定》、《技术性贸易壁垒协议》、《农业协议》等国际贸易基本规则，为贸易自由化、便利化提供基本制度供给；除此之外，还有《原产地规则协议》、《进口许可程序协议》、《装运前检验协议》、《海关估价协议》等非关税措施规范协议，以及《补贴和反补贴措施协议》、《反倾销协议》、《保障措施协议》等公平竞争和补救的贸易协议。在国际投资方面，主要有《补贴与反补贴措施协议》、《与贸易有关的知识产权协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的投资措施协议》等重要国际投资基本规则。从国内来看，专门性的产业链供应链治理法律法规及部门规章制度相对较少，但现有涉及产业经济与企业管理等相关的基础性法律法规和部门规章制度，为国内产业链供应链治理提供了制度基础和法治依据。比如，国民经济和社会发展五年规划纲要、具体产业发展规划或行动方案、产业监管政策措施等，通常体现为政府产业部门、宏观经济管理部门等颁布实施的政府条例或部门规章。

二是产业链供应链治理机构。从国际来看，主要包括联合国、世界贸易组织（WTO）、世界银行等国际组织，以及双边或多边的《自由贸易协定》（FTA）相关区域组织，比如，《中国—东盟自由贸易区（含“10+1”升级）》（AFTA）、《美国—墨西哥—加拿大协定》（取代原《北美自由贸易协定》）（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系》（RCEP）、《跨太平洋伙伴全面进步协议》（CPTPP）等协议下的组织机构。上述国际或区域组织机构主要是通过制定基本规则制度来实现产业链供应链国际治理。目前，产业链供应链国际合作的基本治理制度和机制仍然存在，但治理组织机构的权威性相对下降，对于国际贸易或投资基本规则与制度的执行，主要由各国（地区）根据国内法律法规来履行，当然，国际贸易争端可通过上述国际或区域组织进行仲裁。尤其是世界贸易组织（WTO），目前几乎处于矛盾重重的混乱状态，亟需重新建立产业链供应链国际合作新共识。从国内来看，产业链供应链治理组织机构，既包括国家发改委、工信部、财政部、国家工商总局、海关总署、国资委等政府宏观经济管理部门，也包括行业协会、大学科研院所、工商联合会等社会组织机构，还包括会计师事务所、律师事务所、信用评级公司、企业咨询公司等专业性中介组织。当然，各级政府是权威性最强、占主导地位的产业链供应链治理机构。

三是产业链供应链治理机制。产业链供应链治理机制可以分为内部治理机制和外部治理机制。内部治理机制主要是指产业链供应链系统内部，基于产业分工和相互协作自发形成的正式或非正式内部治理机制或行为模式，包括但不限于签订多方协议、建立产业联盟、跨企业协商沟通等治理方式。一般而言，在国际贸易一体化市场环境中，产业企业之间的链式联系主要依靠市场主体凭借内部治理机制自发实现。外部治理机制是指产业链供应链的外部主体（比如政府部门或行业组织等），基于特定目的，依据国家强制权力、相关制度约束或契约安排而形成的治理模式或运作机制，最典型的是各国政府为鼓励促进投资贸易自由化、便利化而施行的法律法规或宏观经济管理政策，常见的比如关税优惠政策、减少非关税壁垒等措施。2018年8月，《美国出口管制改革法案》（ECRA）生效。这一法案虽是美国国内法律法规，但对受影响的其他国家及其产业而言，其产生的外溢效应严重冲击全球产业链供应链韧性与安全，本质上就是外部治理机制影响全球产业链供应链韧性安全的典型体现。

四是产业链供应链治理对象。产业链供应链治理对象，既与传统意义上的产业和企业高度相关，但治理的重点和焦点又不是产业和企业，而是产业和企业的链式或网式联系。通常而言，产业链供应链是由极具自主性和能动性的市场主体构成，其内部治理由相关市场主体依靠市场机制和契约规则实现，因而，产业链供应链内部治理本身就具有一定的自发性、能动性和韧性安全。国际组织、国家政府或其控制的各类组织（比如行业组织）对产业链供应链的外部治理，其目标可能是加强、削弱或者转移产业与企业的链式或网式联系。比如：美国为维护霸权利益，以国家安全或产业安全名义出台各种政策措施，破坏全球产业链供应链合作分工，就是一种削弱或中断既有产业链供应链链式联系的外部治理。我国完善产业链供应链治理体系，专门出台《国务院办公厅关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》等政策措施，保障产业企业链式联系的安全、稳定与韧性，就是一种加强现有产业和企业链式或网式联系的外部治理。

二、产业链供应链治理体系：核心内容与政策特征

（一）产业链供应链治理体系的核心内容

加强产业链供应链国家治理，既是我国国家治理能力和治理体系的重要组成部分，也是我国建设现代新型产业体系、完善国家治理的客观要求和必然选择。构建完善的产业链供应链治理体系，其核心内容和主要任务是建立完善的基础制度与体制机制，营造产业链供应链可持续健康发展的良好业态，重点建设信用体系、监管服务体系、标准体系和行业组织体系等四个方面的重要内容。

一是加强产业链供应链信用体系建设。构建统一强大的信用基础信息系统，完善国家企业信用信息公示系统、全国信用信息共享平台和“信用中国”网站；建立健全超越政府机构和行政部门的全社会信用信息共享机制，促进工商、质检、海关、商务、银行等部门和机构之间的公共数据资源互联互通。广泛利用人工智能、区块链等新兴技术，构建基于产业链供应链的信用评估评价与风险预警机制。适时推进各类产业链供应链信息平台对接互联，加强对信用记录、信用评级、风险预告预警、违法失信行为等信息的披露和共享。

二是加强产业链供应链监管服务体系建设。创新产业链供应链监管机制，整合产业链供应链各环节关键信息的数字化、智能化监测，协调整合涉及产业链供应链的市场准入、海关、质检等政策，加强产业链供应链风险管控，积极应对国际国内各种风险挑战带来的“堵链、断链、缺链、脱链”风险，服务产业和企业“建链、补链、固链、强链”，促进产业链供应链健康稳定发展。

三是推进产业链供应链标准体系建设。国家标准化管理委员会应加强产业链供应链标准体系建设指导，积极跟踪产业链供应链发展趋势，加快制定产业链供应链数据采集、产品信息、指标口径、数据来源、交换接口等关键共性标准，充分考虑不同行业数据的标准性与独特性，加强行业间数据信息标准的兼容和扩展性，确保产业链供应链数据实现高效传输和交互利用。积极推动企业参与标准体系建设，提高企业内部供应链管理流程标准化水平，大力推动供应链服务标准化，提高供应链系统集成和资源整合能力。积极参与全球产业链供应链标准制定，推进产业链供应链标准国际化进程。

四是加强产业链供应链行业组织体系建设。鼓励支持产业链供应链行业组织建设，推动行业组织建设公共服务平台，加强标准制订与修订、数据统计、行业研究和国际交流，提供产业链供应链战略咨询、行业分析、人才培训、交流互访等综合性服务。赋予行业协会相关职能，加强行业自律管理，促进产业链供应链所涉行业健康有序发展。加强与国际产业链供应链组织交流合作，推动国内产业链供应链专业资质与国际同行相互认证，促进我国产业链供应链与国际发展接轨。

表1 产业链供应链治理的主要任务与治理主体

资料来源：作者收集整理。

（二）产业链供应链治理体系的政策特征

1.产业链供应链治理相关国家政策梳理

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视我国产业链供应链健康发展，多次提出要推进产业链供应链创新，防范化解产业链供应链重大风险，保障产业链供应链韧性和安全。本文以“产业链”“供应链”或“产业链供应链”为文件题目搜索关键词，在“国务院政策文件库”对国家层面的相关政策文件进行了梳理，目前共发现国务院及其相关部门颁布实施的相关政策文件共15件（截至2024年11月）。关于“供应链”，国内发文时间最早的是2017年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》，这是国务院首次就供应链创新发展专门出台的规范性指导文件，对我国供应链发展具有里程碑式的重要意义。关于“产业链”，2020年3月以来，工信部、银保监会、国资委、商务部等出台了诸多“加强产业链协同复工复产”的政策措施。通过对国家层面产业链供应链相关政策梳理，产业链供应链治理具有以下几个显著特点。

加强产业链供应链治理，首要原因是应对产业链供应链外部风险冲击。通过“国务院政策文件库”里与“产业链供应链”相关的政策文件可以看出，2020年以来，国务院及其组成部门出台的众多加强产业链协同促进复工复产的政策措施，主要是积极应对企业停工停产、供应链中断、资金链断裂等问题而出台的。而涉及农业产业链、流通产业链、油气产业链、光伏产业链、锂电池产业链等政策的出台，通常与该产业链在基础设施建设、标准体系建设、产销供求平衡、国际价格波动等方面的系统性缺陷或不足有关。综合文件分析，当前产业链供应链治理体系所暴露出来的问题通常难以被产业和企业自身解决，必须由政府或行业组织等机构进行外部治理。由此来看，加强产业链供应链治理的根本原因是产业链供应链的正常联系被阻断破坏，且无法通过产业和企业自身主动性、能动性予以修复。

产业链供应链治理的常见模式是以消除产业企业链式联系的障碍为主。比如，加强产业链供应链信用体系、监管服务体系、标准体系和行业组织体系建设，主要是为解决产业链供应链自身面临的系统性问题，包括产业链供应链发展基础薄弱，互联网、物联网、智能网深度融合不足，智能化、数字化、绿色化、国际化程度不高，产业链供应链运行与治理机制不完善等问题。对油气产业链、光伏产业链、锂电池产业链、电子元器件产业链进行政策支持，主要是为应对国际市场大幅波动、美国脱钩断链政策打压、西方尖端技术与行业“卡脖子”等外部系统风险与冲击等难题。

建设产业链供应链治理体系，关键是提升产业链供应链自主可控能力。产业链供应链治理的关键核心，是促进各项要素资源的优化配置、信息的整合共享、区域的协同联动。根据已经出台的产业链供应链相关政策发现，仅少数产业链供应链亟需外部治理，且主要集中在产业细分程度较深、产品技术与工艺复杂程度较高、分工合作链条较长、关键技术与核心工艺易受“瓶颈”制约的领域。比如，农业产业链、流通产业链、油气产业链、光伏产业链、锂电池产业链等领域。很多充分竞争市场的产业链供应链，依靠产业和企业自身的主动性和能动性，就能够实现产业和企业间的链式分工与合作，即便在美国“脱钩断链”冲击下依然保持韧性与安全。因此，加强产业链供应链治理，就要促进产业链供应链协同化、标准化、数字化、绿色化、全球化发展，巩固提升中国全球产业链供应链重要核心地位，着力构建产供销有机衔接和内外贸有效贯通的现代产业链供应链体系。

2.产业链供应链治理相关地方政策梳理

除了产业链供应链国家政策之外，一些省市也出台了产业链供应链相关政策措施。综合来看，各省市地区层面的产业链供应链政策，更接近于传统产业政策、区域（产业园区）政策、创新政策等的“融合升级版”。即各省市加强产业链供应链治理体系建设的实质是新时期升级版的产业促进政策。截至2024年11月，已有27个省份专门出台实施了产业链供应链相关政策，并创新性地提出了链长制和链主制等产业链供应链治理模式。本文收集整理了广东、上海和浙江等先进区域的产业链供应链相关政策，发现其具有以下几个重要特征。

完善产业链供应链治理体系，核心仍然是防范产业链供应链风险。比如，《浙江省实施制造业产业基础再造和产业链提升工程行动方案（2020—2025年）》提出，补短板与锻长板相结合，以化解断链断供风险为核心，聚焦十大标志性产业链，基本形成风险可控、处置有效的产业链安全保障能力，集产业链协同创新、全球精准合作、关键核心技术攻关等于一体的风险处置体系，建立及时响应、多级联动的常态化风险处置闭环工作机制。2023年5月，《上海市推动制造业高质量发展三年行动计划（2023—2025年）》提出“一链一策”抓好强链补链固链，打造10条在细分领域具有主导力的标志性产业链，形成10条具有代表性的绿色供应链。2023年6月，广东省发布的《中共广东省委广东省人民政府关于高质量建设制造强省的意见》提出，实施“一链一策”精准补链强链，开展“百链韧性提升”专项行动，充分发挥产业链供应链“链长+链主”协同作用，提升企业自主知识产权和产业替代接续能力，防范产业链供应链发生系统性风险。

完善产业链供应链治理体系，关键是提升产业链供应链核心竞争力。比如，《浙江省实施制造业产业基础再造和产业链提升工程行动方案（2020—2025年）》提出，针对数字安防、集成电路、网络通信、智能计算等10大标志性产业链领域，提出了建链、补链、护链、畅链、强链等工作方法与主要途径，要求到2025年，基本形成国际先进、安全可控的产业基础和产业链体系。《上海市推动制造业高质量发展三年行动计划（2023—2025年）》明确提出，到2025年，上海市自主创新策源地建设水平显著增强，一批关键核心领域攻关实现重大突破，重点制造业企业研发投入强度达2.5%以上；领先卓越的制造企业群体持续发展壮大，基本形成以“专精特新”企业、科技型企业、领航企业为重点的梯队成长体系，企业发展活力和竞争力整体提升。《中共广东省委广东省人民政府关于高质量建设制造强省的意见》提出，确保制造业重点产业链自主可控和安全可靠，突破重点产业链的一批关键核心技术、前沿技术和颠覆性技术，提升自主知识产权和替代接续能力，加快实现由制造大省向制造强省跨越。

构建产业链供应链治理体系，突破行政区域障碍制约成为最大亮点。事实上，除了国际贸易摩擦带来的脱钩断链风险之外，各行政区域之间由于发展阶段、政策差异等因素影响，产业和企业链式联系的制度成本、沟通成本也较高，严重时也会带来产业链供应链合作障碍和区域隔离风险。《安徽省推动长三角一体化发展2022年工作要点》、《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》、《一市三省共同签署推进长三角数字经济一体化发展战略合作协议》、《长三角地区一体化发展三年行动计划（2024—2026年）》等诸多政策提出，深化完善产业链供应链跨区域协调机制，协同持续提升区域内的产业链供应链的稳定性和竞争力，迭代升级“产业一链通”等重大应用，持续推进示范区及国际开放枢纽建设，持续协同共推长三角地区先进制造业集群培育和建设，突破行政区域障碍，协同推进长三角现代产业体系建设的制度创新。

三、产业链供应链治理体系存在的问题与不足

（一）多元治理主体目标不一致导致难以实现有效协同

产业链供应链多元主体分工合作的基础和前提是市场竞合机制下的平等协商互利。产业链供应链是涉及诸多产业企业主体的经济生态系统，本身是不同经济主体高度互信，依托各自资源禀赋发挥比较优势与相互分工合作的产物。然而，由于产业链供应链中不同企业扮演的角色及地位有所不同，参与价值链利益分配的环节各异，导致产业间（内）、企业间（内）同时存在合作与竞争两种选择。链式联系天然具有加强和削弱两个方向，导致产业链供应链生态呈现出宏观整体有效协同分工合作、微观个体独立决策各行其是，甚至杂乱无序的蓬勃业态，产业链供应链始终处于动态博弈过程之中。再加上不同层级政府主体出于保护区域内产业发展、促进产业链集群集聚融合、加强产业链供应链自主可控能力、防范产业链供应链风险等目的，对跨区域的产业链供应链有效协同和融合会采取不同态度与政策，这使得产业链供应链跨区域治理成为一个脆弱的平衡过程，只有达成共识才能实现有效协同。从国际上来看，美国、欧盟、日韩等国（地区）政府以保障产业链供应链安全名义，纷纷出台制造业回流或迁移产业政策，事实上冲击破坏了全球产业链供应链合理分工与有效协同。从我国国内实践来看，目前大多数省份在实施链长制过程中，通常都以政策文件形式确立链长与链主，即认定相关领导人作为产业链链长，并通过遴选和培育一些领军企业成为链主，这与由市场自发形成的在产业链中具有核心竞争优势的链主企业存在一定悖论。不难发现，产业链供应链治理主体和治理目标的多元化，导致产业链供应链治理在多主体动态博弈中难以实现有效协同。

（二）自主可控治理目标易导致产业链供应链“区域隔离”

产业链供应链价值链先天具有跨区域（跨市跨省跨国）链接的特性，政府主导下的产业链供应链自主可控治理目标，极易导致产业链供应链在特定区域内部循环从而陷入“区域隔离”。世界贸易组织2023年度报告认为，部分国家以“关切国家安全风险”为由，频繁对具有战略意义的商品和服务贸易出台禁令，导致世界贸易开始沿着地缘政治方向进行重新调整，这一迹象从2022年俄乌冲突爆发以来尤其明显。伴随地缘政治紧张、区域发展不平等加剧和气候变化等影响，贸易流动的碎片化迹象已经开始显现，相同地缘政治集团间的货物贸易流动增长速度比不同地缘政治集团间的贸易流动增速快4%—6%。全球经济的开放性和可预测性遭遇挑战，如果不加以控制，最终可能导致世界经济的分裂。国际社会亟需凝聚共识，通过“再全球化”政策措施来加强产业链供应链国际多边治理。从国内情况来看，目前在全省范围内推广链长制的27个省份中，湖南、浙江、黑龙江、河南、江西等18省都已明确了重点发展产业链（截至2024年11月）。其中智能装备、新一代信息技术、汽车/新能源汽车、先进材料/新材料以及生物医药等新兴产业出现频次较多，重合度极高，容易导致同一产业在多地“低水平重复”和“区域隔离”现象，造成地方保护主义抬头。一些地方特别是市一级在制定产业链规划时，没有站在跨区域视角去统筹谋划，也没有充分考虑当地资源禀赋与配套能力，过于追求在区域内部实现产业链布局，围绕产业链上下游进行规划、招商、建设，致使有限的人力、财力、物力进一步分散，产生了产业链本土化、本地化的错误导向，建成的产业链条看似完整，实则是“小而全”的内部小循环，缺乏核心竞争力和优质产品品牌，抵御市场风险能力薄弱。只有打破产业链供应链地域边界和产业边界，推动产业间和企业间各类创新要素动态优化组合，才能推进创新链、人才链、资金链和信息链相互交流、相互支撑，进而提升产业链供应链核心竞争力和自主可控能力。

（三）链长链主式治理易导致政府过度行政干预

链长制是以产业链内龙头企业为链主，地方政府相关负责人为链长，并以此为抓手贯通产业链内上下游的一种制度创新。链长制概念最早出现于2017年湖南长沙市的政府文件中，浙江于2019年率先在全省范围内推行链长制。截至2024年11月，初步统计共有29个省市实施了链长制相关政策措施。然而，产业链仅仅只是理解产业组织的一个视角，事实上，可能产业生态才是更符合产业内外各市场主体复杂竞争与合作态势的恰当视角。政府运用“有形之手”采取链长链主式治理时，极易侵犯企业市场主体地位，忽视市场经济规律，在产业链管理和治理过程中无限放大和延伸政府作用。尤其是政府本身就缺乏市场敏感性，且政府官员和领导人并不是全知全能，却要以地方产业链链长身份主导产业链协同发展，培育龙头企业成为链主，难免在实践中由于各种因素导致政府行政干预“缺位、越位、错位”，陷入“全能型政府陷阱”。从实际来看，链长制的产生与推广短期内在复工复产和稳产保供方面取得巨大成效，但在聚焦国家战略、破解技术瓶颈、填补产业共性技术缺口等方面作用成效明显不足，无法适应新时代技术进步与产业变革的要求。

（四）政府促进创新共享与企业创新产权保护较难兼顾协调

产业链供应链治理，其目标之一是从全产业链视角提高产业链基础能力，围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，提升产业体系现代化水平。政府采取链长链主式治理，就是希望通过遴选培育链主企业，由链主企业发挥自身辐射带动作用，引领关联企业融通发展，通过建设共性技术研发平台和公共服务平台，建立产业链风险共担、利益共享的协同创新机制，打造“创新发动机”，形成健康可持续的良好产业发展生态。而产业链内外的企业作为独立市场主体，其创新成果是否愿意共享、何时共享、以何种方式共享，其创新风险是否愿意共担、何时共担、以何种方式共担，需要政府在法治背景下对企业科技创新进行严格保护。此时，政府对产业的行政干预可能会面临两难选择：是推动产业链供应链创新共享，还是依法加强对企业科技创新严格保护，可能容易顾此失彼，难以同时兼顾。政府主导下的链长链主式治理在集聚创新资源、促进融通创新、优化营商环境等方面，会面临诸多复杂严峻挑战。

（五）产业链供应链治理基础理论和政策实践面临巨大挑战

保持产业链供应链韧性与安全，维护产业链供应链链式网式联系正常，是提升产业链供应链现代化水平的核心目标。然而，产业企业链式网式联系是否可以作为一个独立的研究客体，并成为产业链供应链治理的研究对象，目前在理论界和学术界并未取得共识。在地方实践中，各级地方政府颁布实施的所谓“产业链供应链”政策措施，往往也因政府行政干预过重、忽略市场决定性影响而被不少专家学者批评质疑。因此，发源于地方政府实践并由一些专家学者归纳提炼的产业链供应链治理相关理论，能否在我国现代化建设实践中经受长期的市场检验，目前可以说仍面临巨大的挑战。首先，产业链供应链治理的具体对象，虽然在理论上可明确为“产业企业链式或网式联系”，但这种联系无论是理论上还是在实践中都并不独立于产业和企业而存在。事实上，这种链式和网式联系往往依托于具体的产业和企业才成立，这也是许多地方政府颁布实施的产业链供应链政策措施常常被视为升级版的产业政策或规制政策的主要原因。其次，前已述及，治理主体的多元化、治理目标的冲突性，无论在理论上还是在现实中，都极易导致产业链供应链治理成为“无解之题”，不同利益主体基于不同治理目标采取相关行动，最终无法形成一个可预期、可验证、可考核的管理学和经济学意义上的治理结果，这会使产业链供应链治理的必要性和有效性面临较大质疑。最后，链长链主制政策实践一段时间后，虽在地方政府层面推进较快，但其核心政策内容与传统产业促进政策有着千丝万缕的联系，这与当前强化竞争中性政策的基础性地位，对不同所有制、不同行业的产业企业一视同仁、平等对待的大原则并不完全一致，产业链供应链治理理论和实践仅仅适用于产业细分程度较深、产品技术与工艺复杂程度较高、分工合作链条较长、关键技术与核心工艺易受“瓶颈”制约等特殊领域的行业企业，并不适用于所有产业或企业。因此，产业链供应链治理相关理论和政策实践仍处于不断探索之中，并未形成相对成熟且经实践充分检验的理论体系和政策框架。

四、完善产业链供应链治理体系的政策建议

（一）逐步消除地区分割、缩小制度鸿沟以构建全国统一大市场

产业链供应链是由具有充分自主性和能动性的市场主体构成，产业企业链式联系有其自身韧性。应以构建全国统一大市场为契机，及时清理废除含有区域分割、市场保护、限定/指定交易等妨碍国内统一市场以及公平市场竞争的地方政策，持续破除（省市县）区域市场准入壁垒，降低（省市县）区域市场准入门槛，保证产业企业享受平等待遇。聚焦国家战略目标，加强顶层设计，破除交通、能源、水利、物流、市政、教育、生态环保、社会民生等重点领域市场投资“隐形障碍”，在法律没有明确禁止的领域最大限度地向所有资本开放，以产业技术图谱为蓝本，畅通全国产业链融合发展，鼓励各产业链供应链依托自身资源禀赋，引导各（省市县）区域产业错位发展，规避各（省市县）区域产业链供应链“小而全”、自我循环，促进跨（省市县）区域产业链供应链项目的协调合作，共享各地产业链供应链溢出要素资源，在全国统一大市场建设背景下，加强各地产业链的协作和融通发展。

（二）营造公平、稳定、可预期的产业发展法治环境

公平、稳定、可预期的产业发展法治环境，是区域经济产业高质量发展的核心要素和关键支撑。一要加快服务型政府建设，持续深化政府“放管服”改革。持续高标准推进国内统一市场体系建设，完善市场准入、产权保护、公平竞争等制度体系。全面落实公平竞争政策制度，强化竞争政策基础性地位。维护公平竞争市场秩序，落实公平竞争审查制度，坚持对各类所有制企业平等对待、一视同仁，确保所有市场主体遵循公开公平的制度监管与政策保护，从而激发不同市场主体的活力和创造力，降低全社会制度交易成本，打造市场化、法治化、国际化的营商环境。二要持续深化“数字政府”建设，提升政府服务效率和效益。依托数字政府提供的大平台、大数据、大服务优势，对标国际营商环境评价体系，优化政府公共产品服务线上线下高效融合，加快构建全时在线、渠道多元的一体化政务服务体系，大力推广水、电、气、网等市政公用服务的信息共享和联合办理，推动项目立项、用地审批、环评能评、市政公共服务等全流程便利化。统筹推进“证照分离”改革和“一照通行”试点，强化制造业涉企行政许可改革和精准服务。三要构建新型亲清政商关系，促进政企良性互动。根据政府权力清单和责任清单，建立健全政商交往体制机制，充分发挥各级各类政企沟通平台作用，宣贯产业链供应链政策，跟踪研判产业趋势动态，反映企业诉求。同时，还要建立健全容错纠错免责机制，严格落实“三个区分开来”，为产业链工商企业在重大项目、投资并购、资产重组等领域积极作为，为市场主体营造宽松公平、稳定可预期的良好法治环境。

（三）以促进共性技术与关键核心技术联合创新为治理目标

产业链供应链治理目标应聚焦国家战略，以促进产业共性技术与关键核心技术联合创新为治理体系的关键目标。统筹好政府与市场之间的关系，突出链主主导地位，明确链长协助职能。一是突出链主企业主导和带头地位，发挥链主企业需求凝练、创新孵化和生态构建等方面的引领作用，加强原创性产业关键核心技术攻关和重大科技创新平台建设；牵头组建体系化、任务型创新联合体，通过整合产业链优势研发力量“集中创新”，同时带领产业链各主要企业“分散创新”，实现上下齐心、步伐一致的产业联合创新行动；牵头申请国家重点实验室、实施国家科技重大专项和国家重点研发计划等，加强任务导向的基础研究和应用研究，持续改善关键核心技术攻关的组织基础和能力基础，形成全产业链集群化、集约化发展，推动创新链向前端移动。二是明确链长职责，使之发挥宏观调控职能、整合产业链创新资源作用，打通产业链融通创新、人才引进、资金保障等堵点，做到“到位而不越位”。链长链主基于国家战略需求组织梳理“卡脖子”技术和“杀手锏”技术清单，不断完善优化“以链主为主导、以链长为协助、以市场为导向”的产业链创新体系。

（四）产业链供应链治理应充分发挥政府“有形之手”作用

近年来，产业链建设在全国各地兴起，以产业链思维抓产业、抓项目、抓招商，成为各地政府谈得最多的话题，在大力推进产业链建设的背后，其实有很多地方都是摸着石头过河，如果战略定位、空间布局、发展方向等不够精准合理，很容易陷入发展误区。一要明确产业链发展主攻方向，形成集群发展和规模效应。各级政府应围绕地区资源禀赋、区位比较优势、市场需求条件、科技创新人才、交通物流运输等实际情况，因地制宜选准有基础、有条件、有前景、有竞争力的产业，集中力量进行培育，把品牌打响，把规模做大，实现特色成支柱、支柱成主导。二要完善产业链供应链基础设施建设，内外兼顾建好产业链。产业链建设不仅是本地之间的互联互链，更是跨地区、跨区域之间的协同合作。对内，建议按照“缺什么招什么、什么弱补什么”的原则，着力延长“短链”、连通“断链”、增粗“细链”、变强“弱链”，加快构建企业集聚、产业集群、创新集成的产业体系。对外，可以遵循“发挥优势、突出特色、宁缺毋滥、镶嵌分布、错位发展”的基本原则，在全力拓展巩固本地优势产业的同时，针对外地产业链缺失环节去布局，避免出现临近地区产业同质化和重复布局现象。三要推动传统产业优化升级，培育发展新兴产业，重塑优化产业链供应链。持续加大对传统产业的改造提升力度，围绕企业技术改造、产品结构调整和产业数字化、网络化、智能化，拉长产业链、补强创新链、提升价值链。创新引领、畅通循环，继续实施“产业基础再造工程”，加快实施“产业基础高级化工程”，推动产业基础不断迈向高级化，助力我国迈入世界制造产业链供应链中高端阶梯。推动产业基础发展生态更加完善，为制造业高质量发展、建设制造强国奠定坚实的产业链供应链基础。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

胡文龙,张其仔.构建产业链供应链治理体系：概念特征与问题应对[J].齐鲁学刊,2025,(01):147-160.