现代化基础设施体系建设要点和政策建议

基础设施不仅是经济社会发展和民生福祉提升的重要支撑，也是国家间综合实力竞争的重要维度。改革开放以来，我国基础设施建设高速高质推进，高速公路、高速铁路、城市轨道交通、电力网络、5G通信网络等诸多领域稳居世界第一，有力支撑了我国经济长期高速增长和经济大国地位确立。当前，随着我国经济进入新发展阶段，以及以数字化、网络化、智能化、绿色化为核心的新一轮产业革命加速拓展，基础设施的战略作用、结构、功能、建设模式等都发生了深刻变化。党的二十大提出加快建设现代化基础设施体系，强调优化基础设施的布局、结构、功能和系统集成，为新阶段基础设施建设提供了根本遵循。

一、现代化基础设施体系的建设要点

现代化基础设施体系包含两方面内容，一是以交通、能源、水利、电力为代表的传统基础设施，二是以5G、数据中心、人工智能等为代表的新型基础设施。现代化基础设施建设要统筹处理“新”“老”基础设施、协调基础设施建设的短期和长期目标等问题。

第一，现代化基础设施体系的规划和建设要立足长远，防止以基建投资刺激经济增长的短期化倾向降低现代化基础设施体系效能。基础设施投资是政府逆周期调节经济的重要手段，各国都有通过基础设施投资刺激经济的传统。在当前经济下行压力增大的背景下，各地政府在基础设施建设项目投资明显增多，通过基建投资刺激短期经济增长的政策动机明显增强。在现代化基础设施体系中，传统基础设施具有投资模式成熟、短期内对经济拉动作用明显的特征，能够满足地方政府通过基础设施投资带动经济增长的动机，但传统基础设施较为完善、边际投资收益不断下降；新型基础设施投资模式不够清晰、投资规模相对较小，投资对经济增长的直接拉动作用相对较小，但新型基础设施对于数字经济做强做优做大具有重要的战略支撑作用，长期经济社会价值巨大。现代化基础设施体系建设不能只关注基础设施建设的短期价值，更要注重基础设施建设长期价值，统筹推动传统基础设施和新型基础设施建设，防止刺激经济增长的短期目标妨碍现代化基础设施体系建设的长期战略。

第二，现代化基础设施体系建设要更高质量地推进城乡、区域协同建设，防止出现质量型数字鸿沟。基础设施投资的经验表明，前瞻性防范潜在的基础设施鸿沟是提升建设效率、促进包容性发展的重要前提。数字鸿沟是信息化、数字化时代影响包容发展和民生福祉提升的最重要因素。在党中央、国务院“宽带中国”等战略牵引下，我国通信普遍服务基本实现全覆盖，由信息通信网络接入机会差异造成的接入型数字鸿沟基本消除。但随着数字经济的深度发展，网络基础设施的质量以及对新型业务的支撑能力，成为影响地区经济和民生福祉提升的重要因素，成为需要着力防范的新型数字鸿沟：一方面高质量的数字基础设施直接决定了不同区域数字化转型水平，进而影响不同区域抓住数字化机遇、享受数字化红利的能力和水平；另一方面远程教育、远程医疗等新型数字应用是数字经济背景下解决区域教育、医疗等公共服务差距的重要抓手，而这些应用需要大带宽、低时延等高质量网络基础设施的支撑，如果不同区域质量型数字鸿沟无法弥合就很难通过新业态、新模式解决区域差距问题。因此，现代化基础设施体系建设要着力保障农村、边远、贫困、民族地区5G、千兆光网等基础设施的质量，打造城乡一体、区域协同、标准一致的“一体化”基础设施体系，防范潜在的质量型数字鸿沟。

第三，现代基础设施体系建设要强化基础设施对新技术、新产业孵化以及关键核心技术攻关的支撑作用。历次产业革命的经验表明，产业革命竞争首先是支撑新产业、新技术的基础设施竞争。当前，全球正处于新一轮产业革命加速拓展的关键期，现代化产业体系建设不仅要通过提升5G、人工智能、数据中心等新型基础设施的覆盖范围、覆盖质量，全面夯实数字经济发展土壤，为数字经济领先奠定基础，还要强化现代化基础设施体系对关键核心技术孵化的牵引作用，通过大规模新基建投资牵引数字经济底层根技术孵化和培育，构筑数字经济时代核心技术的领先优势。当前，我国基础设施建设的战略规划多着眼于破解国内新基建覆盖问题，在通过新基建培育我国具有独特技术优势的关键技术、有规划有步骤地抢占国际新基建市场两个方面战略部署不足，存在战略缺位风险，长期来看必然会削弱新基建支撑我国数字经济领先的战略作用。

第四，现代化基础设施体系要强化各类基础设施之间的互联互通标准建设。与传统基础设施“管道式”的特征不同，新型基础设施是一个多层次的基础设施体系，不同基础设施之间实现互联互通才能充分发挥网络效率，提升新型基础设施使用效率。但当前不同基础设施之间的互联互通水平较低，降低了新型基础设施的使用效率。造成这种现象的原因，一是各类基础设施之间缺乏统一的接口标准，不同技术路线、不同产业部门、不同类型的基础设施彼此割裂，无法实现资源的高效共享；二是因为部门之间的数据流通体制机制、数据资源分级分类管理和应用的政策保障尚未建立，数据流动和共享受到制约；三是各级地方政府对各类基础设施进行统一部署的认识不够、能力不足，更主要地，由于通信网络基础设施（5G、物联网、工业互联网、卫星互联网）、新技术基础设施（人工智能、云计算、区块链）、算力基础设施（数据中心、智能计算中心）的规划和部署通常分属不同的部门，部门间容易因为协调不及时、不到位造成各类新型基础设施的互联互通和统一规划部署落实效果不佳。

二、高质量推动现代化基础设施体系建设的政策建议

第一，科学界定政府在现代化基础设施建设中的战略定位。在交通、能源、水利等传统基础设施方面，政府应充当主要投资者的作用，同时也需要积极吸引社会资本参与，在扩大投资提升质量和防范政府债务风险中寻求平衡。在5G、千兆光网、工业互联网、人工智能等新型信息基础设施方面，政府应充分发挥协调者和政策供给者角色，激发社会资本投资的积极性。人工智能、大数据等数字基础设施私人物品属性强、主导技术和商业模式尚未成熟、产业组织结构发展仍处于高度动态阶段，这决定了数字基础设施的主要投资主体应该是市场，政府的作用和政策应集中于鼓励地方政府和企业开展多样性的技术路线和商业模式探索，在多样化的竞争中不断催熟主导技术、主导商业模式和优势企业，并在条件成熟时加快投资激励强度，促进微观投资主体加快投资节奏，加大投资规模。

第二，在强化新基建多样性技术路线探索的同时，在5G、千兆光网、工业光网等存在技术路线相对成熟、我国具有领先优势的领域，通过引导大规模新基建投资培育并增强我国独特的技术优势。新基建一方面要强化政府引导作用，孵化培育我国具有领先优势的新兴技术；另一方面在新基建技术路线不清晰、商业模式不成熟的背景下，又要强化多样化的路线探索，通过市场化机制筛选具有竞争力的技术。面对这两方面的矛盾，要在5G、千兆光网、工业光网等当前技术相对成熟、且我国具备一定技术优势的领域，通过政府引导新基建牵引我国具有优势的技术路线发展。例如，在5G方面，要加快培育我国软硬件一体化的封闭5G网络，与美欧推动的ORAN开源技术路线竞争；在千兆固网方面，要以我国具有领先优势的千兆光网技术路线竞争美国基于Cable的技术路线；在工业互联网方面，要加快培育我国具有优势的扁平化工业光网技术路线，竞争并替代欧美具有主导地位的封闭工业互联网技术路线。在人工智能、区块链等尚处于技术路线探索初期、主导技术路线竞争尚不明确的领域，要充分发挥市场机制作用，通过研发补贴等功能性产业政策鼓励国有企业、民营企业进行多样化的技术创新和应用。

第三，加快推动新型基础设施建设标准和数据安全标准建设。为了提升用户对新型基础设施体验满意度，以及强化新型基础设施对下游应用的孵化作用，建议建立以“用户”为导向的新型基础设施建设标准体系。例如，在5G、千兆光网方面，要突破当前以覆盖为导向的建网思路，构建以用户体验为核心的网络建设标准。同时，要推动相关部门协同解决制约新型基础设施建设的标准障碍，如针对目前反映较为突出、制约FTTR业务探索和发展的光纤布线标准问题，要加快推动工信部和住建部合作，及时制定FTTR室内光纤布线国家标准。此外，要建立数据流通应用的标准体系，提升数据利用效率。建议建立现代化基础设施建设小组，在各部门之间建立起紧密的工作衔接机制，有效解决部门协调问题，根据“网络泛在”的原则，围绕网络基础设施，融合部署交通、能源、城市等各类设施的建设标准和数据安全标准，前瞻性地统一各类基础设施的网络标准和技术接口，切实建立起我国新型基础设施的网络效应和数字经济的生态优势。